基于商業(yè)銀行視角的政府債務(wù)風(fēng)險審計重點與策略

(中國建設(shè)銀行成都審計分部 四川 成都 610000)

地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟時，普遍通過政府投資類項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)拉動經(jīng)濟增長，但由于存在財政預(yù)算約束和財力限制，政府具有強烈的融資需求。而在資金供給端，商業(yè)銀行、信托等金融機構(gòu)亦存在“政府信仰”，更傾向于辦理融資金額大、隱含政府兜底、風(fēng)險相對較低的政府類業(yè)務(wù)。在需求、供給端兩方面因素作用下，近年來地方政府債務(wù)規(guī)模快速增長，政府債務(wù)風(fēng)險突顯。

一、當(dāng)前階段做好政府類業(yè)務(wù)審計的意義

2018年，中央啟動“三大攻堅戰(zhàn)”，要求防范化解重大風(fēng)險，通過置換存量債務(wù)、規(guī)范政府舉債融資行為等方式進行治理，取得了良好成效，風(fēng)險整體可控。但當(dāng)前尤其需要關(guān)注以下方面：一是2020年以來受其他因素沖擊，國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力增大，政府財政收入減少，償債能力減弱，部分經(jīng)濟欠發(fā)達、財力較弱的地區(qū)債務(wù)風(fēng)險加大。二是為應(yīng)對其他因素影響，各地實施更加積極的財政政策，政府債務(wù)規(guī)模或?qū)⒃黾樱瑫r個別區(qū)域的政府可能因財政困難重回違規(guī)舉債老路。三是從償債壓力看，地方政府過去形成的大量債務(wù)，將在未來1至3年內(nèi)進入還款高峰期，債務(wù)集中到期風(fēng)險不容忽視。

在此背景下，商業(yè)銀行等金融機構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計在風(fēng)險管理中“第三道防線”重要作用，以風(fēng)險為導(dǎo)向加強政府類業(yè)務(wù)的常態(tài)審計和監(jiān)測分析，促進各級經(jīng)營機構(gòu)規(guī)范經(jīng)營行為，前瞻有效識別潛在風(fēng)險，避免財政風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁至金融部門。

二、主要風(fēng)險和問題表現(xiàn)

(一)地方政府財政風(fēng)險。當(dāng)前我國政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性分化，部分經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)、低層級區(qū)縣風(fēng)險開始積聚，陸續(xù)出現(xiàn)城投債違約、政信項目逾期、政府無法履約付費等現(xiàn)象。由于政府債務(wù)風(fēng)險隱蔽性強，未出險時不易識別，一旦暴露則有群發(fā)性、成片性、大額化傾向。

1.部分地區(qū)地方政府債務(wù)率突破警戒線。部分省份經(jīng)濟發(fā)展水平相對欠佳，財政實力較弱，產(chǎn)業(yè)支撐不足，政府債務(wù)率高，多因素疊加，存在債務(wù)風(fēng)險隱患。以政府債務(wù)率1衡量，截至2019年末，有貴州(149%)、遼寧(145%)、內(nèi)蒙古(130%)、、云南(110%)、天津(107%)、湖南(102%)6個省(市)的債務(wù)率高于國際通行警戒線。

2.部分三四線城市和低層級區(qū)縣風(fēng)險積聚。部分地區(qū)人口持續(xù)減少，產(chǎn)業(yè)不斷外流，成為“收縮型城市”，以往因基建舉借的大量債務(wù)不能發(fā)揮效益反而變成沉重負擔(dān)。這些區(qū)域因自身財力弱，行政地位低，加之上級政府救助意愿不高，債務(wù)風(fēng)險容易暴露。

3.政府在企業(yè)融資和救助時采取“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。過去金融機構(gòu)判斷政府類業(yè)務(wù)的風(fēng)險主要依靠政府信用，存在政府兜底“幻覺”，對客戶基本面、項目盈利、資產(chǎn)狀況審慎評估不足。從近年來國內(nèi)出現(xiàn)的政府類業(yè)務(wù)違約情況看，部分地方政府對城投公司、政府背景企業(yè)出現(xiàn)風(fēng)險后的態(tài)度開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，這類客戶融資時政府通常強調(diào)其隱含政府信用，具有服務(wù)地方建設(shè)的“平臺身份”，但在出現(xiàn)風(fēng)險后，政府又將其作為“市場化運作”的一般國企，視情況選擇性救助。

(二)融資客戶自身風(fēng)險。1.償債風(fēng)險。一些政府類融資客戶與地方政府“政企難分”，政府為企業(yè)注入低效或難以處置的資產(chǎn)，借此虛增資產(chǎn)，粉飾財務(wù)報表，如林權(quán)、手續(xù)不全的土地、不能控制的國有企業(yè)股權(quán)、公益性資產(chǎn)等。2.經(jīng)營風(fēng)險。部分政府類融資客戶嚴(yán)重依賴地方政府，自身缺乏市場競爭力和穩(wěn)定盈利能力，不具備商業(yè)可持續(xù)性，主要依靠滾動融資和財政資金維持生存，自身還款能力極差，一旦項目出現(xiàn)問題或再融資環(huán)境收緊，極易因流動性風(fēng)險觸發(fā)債務(wù)違約。

(三)擔(dān)保鏈代償風(fēng)險。政府背景類企業(yè)對外擔(dān)保負擔(dān)普遍較重，表現(xiàn)形式多樣：一是政府背景類企業(yè)連環(huán)擔(dān)保、交叉擔(dān)保，構(gòu)成復(fù)雜擔(dān)保圈；二是政府安排政府背景類企業(yè)為重大招商引資項目提供擔(dān)保；三是地方政府為化解風(fēng)險，安排政府背景類企業(yè)牽頭實施債務(wù)重組等。由于政府背景類企業(yè)自身造血能力不足，代償能力差，信用風(fēng)險易沿擔(dān)保鏈擴散放大，近年來國內(nèi)多地已出現(xiàn)擔(dān)保圈引起的債務(wù)危機。

(四)銀行內(nèi)部經(jīng)營管理問題。近年來，國家反復(fù)強調(diào)堅決打消金融機構(gòu)認為政府會兜底的幻覺，但由于政府類業(yè)務(wù)金額大、隱含政府信用，加之當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力猶存，客戶選擇不易，部分經(jīng)辦行在信貸經(jīng)營管理中仍然存在“政府信仰”，未嚴(yán)格落實國家政策要求，助長了地方政府的違規(guī)舉債行為。

三、審計策略及方法

根據(jù)政府類業(yè)務(wù)特征，綜合運用內(nèi)外部數(shù)據(jù)，建立“自上而下”從區(qū)域風(fēng)險、到客戶風(fēng)險的審計策略，重點分析區(qū)域綜合財力、債務(wù)水平、債務(wù)集中到期時間，在此基礎(chǔ)上，關(guān)注借款人及項目情況。

1.分析區(qū)域財力和債務(wù)負擔(dān)，與銀行信貸投放規(guī)模進行對比。一是全面收集相關(guān)地區(qū)的政府債務(wù)余額、城投債發(fā)行規(guī)模、財政收入等數(shù)據(jù)，通過政府債務(wù)率、負債率等研判財政壓力；二是多方面了解政府還款意愿與環(huán)境風(fēng)險，審計時重點關(guān)注是否已出現(xiàn)地方政府借整改之機逃廢債、政信項目或城投債違約、政府背景類客戶大面積出現(xiàn)還款計劃調(diào)整等情況。

2.分析債務(wù)集中到期情況。以往地方政府主要通過再融資方式維持還款，在嚴(yán)監(jiān)管背景下，地方政府再融資環(huán)境收緊，違規(guī)舉債問責(zé)力度加大，商業(yè)銀行也面臨著規(guī)范操作和市場化運作的要求，一旦政府借新還舊機制失靈，債務(wù)違約就會一觸即發(fā)。據(jù)Wind統(tǒng)計，江蘇、浙江、天津、湖南、四川、重慶等省市未來1-3年城投債集中到期，金額均在2000億元以上，屆時可能對地方政府財政形成壓力，這些區(qū)域特別是低層級、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的債務(wù)應(yīng)予以重點關(guān)注。

3.關(guān)注財政支出責(zé)任是否落實，政府是否按約定支付。在政府購買服務(wù)中，還款來源為承接主體提供服務(wù)后獲得的營業(yè)收入，即政府向承接主體支付的購買服務(wù)資金。在PPP項目中，還款來源為社會資本方履約后取得的營業(yè)收入，包括使用者付費、政府付費、可行性缺口補助三種方式。審計時應(yīng)核實還款來源，關(guān)注財政支出責(zé)任是否按財政年度納入預(yù)算管理，后續(xù)是否足額支付給借款人。

4.關(guān)注二類或三類存量債務(wù)借款人的財務(wù)狀況。地方政府債務(wù)分為三類，分別是政府負有償還責(zé)任的債務(wù)(一類債務(wù))、負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)(二類債務(wù))、負有一定救助責(zé)任的債務(wù)(三類債務(wù))。據(jù)財政部通報，由政府承擔(dān)償還責(zé)任的一類債務(wù)已于2018年底全部置換完畢。對于未置換的二三類債務(wù)，由于依靠借款人自身償債，地方政府僅視情況承擔(dān)一定擔(dān)保或救助責(zé)任，審計時需重點關(guān)注企業(yè)財務(wù)狀況，重點查找資產(chǎn)負債率畸高、連續(xù)三年虧損、資不抵債的企業(yè)。

5.關(guān)注項目建設(shè)進度。關(guān)注融資業(yè)務(wù)涉及的項目是否存在停緩建、減產(chǎn)、超概、未按預(yù)期完工等情況，若涉及政府購買服務(wù)或PPP項目，需關(guān)注出現(xiàn)項目建設(shè)風(fēng)險后，對應(yīng)財政支出能否及時到位，以避免信貸業(yè)務(wù)主要還款來源懸空。

【注釋】

①債務(wù)率=債務(wù)余額/綜合財力，其中，綜合財力=公共財政收入+中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還+政府性基金。