環(huán)境審計服務于國家治理的路徑分析

(蘭州財經(jīng)大學 甘肅 蘭州 730020)

一、引言

進入工業(yè)化社會以來，人類社會發(fā)生了翻天覆地的變化，伴隨著市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，一系列環(huán)境污染問題日益突出。社會經(jīng)濟水平的逐漸提高和人類物質(zhì)生活享受的不斷增加，在很大程度上是以犧牲環(huán)境與資源為代價的。近幾年，環(huán)境問題的關(guān)注度不斷上升，而環(huán)境問題的解決不僅僅需要環(huán)境保護意識的提高，更需要一系列的綜合治理措施和方法。作為公共環(huán)境責任的受托人，政府對保護環(huán)境和治理環(huán)境污染有著義不容辭的責任，因此為了維護公眾利益，許多政府審計機構(gòu)逐漸發(fā)展出來了專門的環(huán)境審計。隨著民主與法治的不斷發(fā)展與完善，環(huán)境保護工程項目的績效得到了公眾的關(guān)注。與發(fā)達國家相比，我國在環(huán)境審計領(lǐng)域上研究較遲，屬于起步階段。無論是在理論方面，還是在實踐方面，都是相當欠缺的。本文希望在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，探討環(huán)境審計服務于國家治理的路徑選擇。

二、文獻回顧

(一)國家治理理論

當代國家治理理論的研究表明，“政府-市場-社會”三位一體的簡約國家治理機制可以滿足復雜的現(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)的需求。社會公眾作為委托人，對國家治理存在內(nèi)在需求。依據(jù)現(xiàn)代治理理論，國家治理的主體是多元的，因此國家治理需要在政府治理、社會治理、市場治理之間進行配置，其中政府治理占據(jù)主體地位，是國家治理的核心。政府治理的運行機制具體包括權(quán)力配置及運行系統(tǒng)、任務及資源分配系統(tǒng)和問責系統(tǒng)，政府通過這些機制來實現(xiàn)治理。

國內(nèi)不同學者對國家治理的內(nèi)涵有著不同的觀點，但這些觀點可以被概括為：國家治理是國家權(quán)力機構(gòu)中政府及其代理人作為主體在一定范圍內(nèi)通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，使得公共資源被有效配置，對國家事務進行控制、管理和服務的過程。國家治理的基本要素是分權(quán)和問責，目的在于確保國家經(jīng)濟安全、捍衛(wèi)國家利益、確保人民權(quán)益、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)科學發(fā)展，一切國家治理活動都是國家意志的體現(xiàn)。

(一)環(huán)境審計內(nèi)涵

關(guān)于環(huán)境審計的定義，專業(yè)組織有其規(guī)范表述。鑒于環(huán)境審計的重要性，國際組織對其進行了大量的研究，并發(fā)布了相關(guān)的指引和規(guī)范。其中，比較著名的機構(gòu)有國際商會(ICC)、美國環(huán)保局(EPA)、國際標準化組織(ISO)等。國際商會(ICC)在1991年完善了《關(guān)于環(huán)境審計的意見書》，對環(huán)境審計的解釋更加具體化，認為環(huán)境審計是環(huán)境管理的工具，它是對與環(huán)境有關(guān)的組織、管理和設備等的業(yè)績進行系統(tǒng)的、有說服力的、客觀的估價，并通過有助于環(huán)境管理和控制的政策鑒證等手段，來達到保護環(huán)境的目的。環(huán)境審計評估公司、機構(gòu)和政府的生產(chǎn)經(jīng)營活動是否符合相關(guān)法律法規(guī)對環(huán)境保護的規(guī)定，確定組織如何影響環(huán)境和消耗資源，從而對環(huán)境責任主體的行為進行調(diào)整和懲罰。

對于環(huán)境審計的內(nèi)涵，國內(nèi)學者有不同的說法。隨著環(huán)境問題的惡化以及可持續(xù)發(fā)展觀念的深入，環(huán)境審計作為受托經(jīng)濟責任在環(huán)境領(lǐng)域的拓展日益受到國家、企業(yè)、社會公眾的高度重視，許多學者從不同角度對其進行了解釋。陳正興在其環(huán)境審計專著中認為環(huán)境審計是對抑制、消除或改善生產(chǎn)活動過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題等相關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法件、效益性進行監(jiān)督、鑒證、評價，使之符合可持續(xù)發(fā)展要求的一種獨立監(jiān)督行為。李雪、楊智慧認為環(huán)境審計是指國家審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)、社會審計組織三方依據(jù)環(huán)境審計準則，從公允性、合法性、效益性三個方面對被審計單位的受托環(huán)境責任履行情況進行鑒證。楊樹滋、王德升認為，環(huán)境審計是對環(huán)保組織、環(huán)保管理系統(tǒng)及程序的管理手段。陳思維認為，環(huán)境審計是指內(nèi)部審計機構(gòu)、注冊會計師和審計機關(guān)，對政府和企事業(yè)單位的有關(guān)經(jīng)濟活動的環(huán)境影響及環(huán)境管理系統(tǒng)進行監(jiān)督、鑒證和評價，并使之符合可持續(xù)發(fā)展要求的審計活動。黃道國、邵云帆提出了多元環(huán)境審計工作格局構(gòu)建的設想。他們認為多元環(huán)境審計是指審計主體從資金、政策、管理、項目四個方面，通過不同方式對不同的審計客體進行相關(guān)問題審計，這種設想對環(huán)境審計的進步發(fā)展有很大的推動作用。環(huán)境問題的復雜性與動態(tài)性決定了環(huán)境問題的解決需要從不同角度出發(fā)，并運用不同的方式將相關(guān)環(huán)境問題的審計客體進行多元環(huán)境審計。

(二)國家治理與環(huán)境審計的關(guān)系

國家治理的本質(zhì)是對公共權(quán)力的運用，由于國家治理機制的內(nèi)生缺陷和國家治理過程中存在的問題，公共權(quán)力在實際運用中，有可能被用來謀取私利，環(huán)境項目有可能沒有得到有效地落實，從而導致社會環(huán)境矛盾不能得到顯著地緩解。

1.國家治理對環(huán)境審計的內(nèi)在需求。環(huán)境審計是一種管理控制過程，但由于其特殊的職能，與其他部門的經(jīng)濟管理活動無關(guān)聯(lián)，所以它具備獨立性，對公共權(quán)力可以起到有效的監(jiān)督制約作用，可促進政府及公共部門更好地履行受托環(huán)境責任，即環(huán)境項目的有效完成。因此環(huán)境審計是國家治理的重要組成部分。

2.環(huán)境審計的具體需求分析。根據(jù)制度經(jīng)濟學，某一項制度的選擇及其變遷可以用“需求—供給”的模式進行分析，環(huán)境審計是國家治理框架下一項重要的制度安排，因此該制度的順利推進依賴于相關(guān)利益主體對此制度的需求。環(huán)境審計的需求主要來自兩個方面：社會公眾和政府及公共部門。社會公眾作為社會公共資源的委托者，希望政府及公共部門的公共權(quán)力能夠得到有效監(jiān)督，從而使政府及公共部門的受托環(huán)境責任被有效地履行。因此社會公眾對環(huán)境審計自然有需求。政府及公共部門對環(huán)境審計同樣存在需求，上級單位希望了解下級單位的資源使用效率。環(huán)境審計恰好可以滿足這些需求。

三、環(huán)境審計對國家治理的作用

(一)有利于促進生態(tài)文明建設，構(gòu)建生態(tài)文明社會

隨著工業(yè)化進程的加快，人們片面追求經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境的保護和治理，導致人類生活和生存環(huán)境嚴重惡化。因此，政府開始意識到一味的追求經(jīng)濟增長而忽視了環(huán)境問題的發(fā)展模式是不可取的，而要想實現(xiàn)生態(tài)文明社會，其主要手段就是加強生態(tài)建設，促進人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，開展一切活動時都要考慮到生態(tài)環(huán)境。在我國，不同的行業(yè)群體構(gòu)成了社會龐大的市場經(jīng)濟，每個行業(yè)都不應忽視自己應當擔當?shù)纳鐣熑危糁皇莾H僅依托于個人、企業(yè)去執(zhí)行規(guī)定的有關(guān)環(huán)境資源方面的相關(guān)制度，那必然不會有好的成效，此時就需要政府介入，充分發(fā)揮環(huán)境審計的作用，監(jiān)督個人、企業(yè)以及其他社會組織機構(gòu)依照有關(guān)的法規(guī)和政策有序地開展經(jīng)營活動,提出相應的審計建議，加強生態(tài)文明建設的路徑，推進生態(tài)文明建設的有序進行，努力構(gòu)建生態(tài)文明社會。

(二)有利于落實環(huán)境保護政策

目前，我國環(huán)境的發(fā)展已經(jīng)取得了初步的成效，但仍有一些方面做得不夠，比如大氣污染、水污染等問題的治理還是很薄弱，這些問題關(guān)乎到我們每一個人，與我們的生活息息相關(guān)，所以說環(huán)境保護是非常重要的。近幾年來，國家為了更好地落實環(huán)境政策，根據(jù)地方具體情況制定符合當?shù)氐囊幌盗姓撸杂幸恍┑胤秸晃蹲非蠼?jīng)濟效益，往往忽視國家政策，嚴重影響了執(zhí)行的效果。實施環(huán)境審計，能夠鑒證并監(jiān)督政府及企業(yè)的環(huán)境責任履行情況，有助于國家環(huán)境政策得到進一步的貫徹和落實。

(三)有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的步伐

我國經(jīng)濟發(fā)展一直是以高耗能、低收益為主，這種經(jīng)濟發(fā)展方式必然導致資源的浪費，因此我們必須改變這種發(fā)展方式。環(huán)境審計的開展有利于完善“粗放型”經(jīng)濟增長模式，減少環(huán)境污染，提高自然資源利用率。其次環(huán)境審計的出現(xiàn)使我國逐步淘汰落后的生產(chǎn)能力，迫使企業(yè)尋求更好的發(fā)展方式，大力發(fā)展科學技術(shù),進行產(chǎn)業(yè)調(diào)整,以便更好地分配資源，從而加速我國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的步伐。

四、環(huán)境審計服務國家治理的路徑

(一)堅持可持續(xù)發(fā)展，推進多元化審計

首先，從審計主體角度上來說，應該擴充環(huán)境審計的主體。我國目前進行環(huán)境審計的主體是以政府部門為主，這就導致了政府部門責任過重，而且不利于管理，因此，在以國家審計機關(guān)為核心領(lǐng)導的政府環(huán)境審計的基礎(chǔ)之上，進一步強調(diào)社會環(huán)境審計和企業(yè)內(nèi)部環(huán)境審計的重要性，通過各審計組織間的相互配合來全方位服務于國家治理。

其次，豐富環(huán)境審計的對象。我國現(xiàn)階段的環(huán)境審計對象以資金和項目為主，但是我們可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境審計發(fā)展較好的國家已經(jīng)將政府的政策和工程的進展列為審計對象。所以，我國有必要將政府的政策納入審計對象中。通常我國的政策是由國家頒布，再由當?shù)卣M行相應的宣傳來傳播的。但是，對于居住在偏僻的山村中的信息閉塞的村民們來說，及時地了解國家的新政策就不那么容易了，這對國家的建設將起很大的阻礙作用。除此之外，我國還可以考慮將政策的審計結(jié)果作為政府官員的考核內(nèi)容之一，以此激勵政府官員。其次，我國有必要將工程的進展列入審計對象中。在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，一個個大工程在全國各地興起,然而工程進展到底如何，我們民眾都一概不知。這就需要政府將工程進展情況納入審計范圍內(nèi)，同時及時跟進工程的進展，并且及時地發(fā)布審計報告，將審計結(jié)果透明化，讓民眾擁有更多的知情權(quán)。

最后，推進環(huán)境審計信息化建設。一方面，構(gòu)建環(huán)境審計數(shù)據(jù)平臺，建立環(huán)境審計信息云，實現(xiàn)各類環(huán)境信息資源的充分共享和有效管理。另一方面，建立環(huán)境審計應用平臺，建立環(huán)境審計服務云。通過自動化的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)以及智能化的環(huán)境資源數(shù)據(jù)分析平臺對污染源進行控制，以有助于環(huán)境管理效果的真實反映。

(二)加強完善環(huán)境審計法制建設

首先，從審計依據(jù)角度上來說，我國應努力完善法律體系。雖然我國已經(jīng)建立了相對健全的法律來規(guī)范各項審計工作，但是我國的審計工作尚未發(fā)展成熟，這就需要在發(fā)展環(huán)境審計的同時完善我國的法律體系。首先，政府有義務和責任來健全我國的法律體系。在依法治國的基本方針下，我國的法律需要得到一步步的完善，以保障人民的基本權(quán)益。其次，企業(yè)和會計師事務所有義務為規(guī)范我國的法律體系做出相應的貢獻。審計人員可以對法律中不健全的地方提出質(zhì)疑和完善建議，可以幫忙健全公司的各項規(guī)章制度。

其次，建立普適的環(huán)境審計準則體系。從不同審計對象出發(fā)，圍繞環(huán)境審計內(nèi)容、方法、程序和報告準則等方面分別確定具有權(quán)威性的審計標準和評價指標，并建立與之對應的環(huán)境審計操作規(guī)范與工作細則，明確各審計機構(gòu)在環(huán)境管理體系中的職責和權(quán)利。同時，積極借鑒國際環(huán)境標準，形成與國際趨同的標準化、一體化的環(huán)境審計規(guī)范流程，全面提升環(huán)境審計工作質(zhì)量。

(三)培養(yǎng)環(huán)境審計人才

環(huán)境審計是集環(huán)境、財務和社科等多學科為一體的專業(yè)性學科，審計人員需要具有綜合知識和專業(yè)技術(shù)。目前審計人員多出身于財務和審計專業(yè)，環(huán)境和工程專業(yè)知識和技能較為缺乏，致使環(huán)境審計停留在表面現(xiàn)象，無法發(fā)現(xiàn)本質(zhì)問題，影響環(huán)境審計的質(zhì)量。

環(huán)境審計必須要從內(nèi)至外構(gòu)建專業(yè)的環(huán)境審計人才培養(yǎng)模式，形成以審計專業(yè)人員、環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜液屠碚撗芯咳藛T三者深度融合的審計人才結(jié)構(gòu)。一方面，引入環(huán)保領(lǐng)域和審計領(lǐng)域中理論儲備完善和實踐經(jīng)驗豐富的專家參與環(huán)境審計工作，充分發(fā)揮其帶動效應。另一方面，堅持以實踐為指導發(fā)展審計隊伍，加強審計團隊間的跨國合作交流，借鑒國外優(yōu)秀的環(huán)境審計方法和經(jīng)驗，使審計人員的理論知識與專業(yè)素養(yǎng)始終保持在國際化的高水平之上。

(四)依法查處相關(guān)責任人員,促進反腐倡廉建設

通過環(huán)境審計，可以加大環(huán)境審計結(jié)果的責任追究和處理處罰力度，并形成責任追究制度，加強對相關(guān)責任人的責任追究。通過有效監(jiān)督地方政府及其部履行環(huán)保職責的過程，對未認真履行環(huán)境保護責任的行為進行問責、追責,并將環(huán)境責任履行情況作為考評、任用、獎懲領(lǐng)導干部的標準之一。以此來提高責任人的環(huán)境保護意識，增強其履行保護環(huán)境、節(jié)約資源職責的主動性和積極性。同時，通過環(huán)境審計，可以揭示擠占、挪用、滯留、閑置、虛報冒領(lǐng)、個人侵占環(huán)境專項資金和環(huán)境保護政策落實不到位以及工程建設過程中招標、施工等環(huán)節(jié)存在的弄虛作假等違規(guī)違法問題，與公安、檢察、監(jiān)察等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)配合機制，加強與這些部門的溝通配合，針對審計發(fā)現(xiàn)的重大違法違規(guī)問題，及時查處和公開曝光相關(guān)責任人，既能起到了懲前毖后的作用，又可以為國家挽回經(jīng)濟損失，推動反腐倡廉建設。

五、結(jié)語

環(huán)境審計是以整個社會的環(huán)境治理與生態(tài)保護為出發(fā)點，謀求社會、經(jīng)濟與自然的和諧發(fā)展的審計活動。作為一項為可持續(xù)發(fā)展而進行的監(jiān)督、評價活動，環(huán)境審計需要以國家為導向。首先，只有國家政府部門將環(huán)境審計擺在一個重要的位置，并加大環(huán)境保護意識的宣傳，在環(huán)境審計方面起到模范帶頭作用，才能促進環(huán)境審計的進一步發(fā)展。其次，環(huán)境審計不同于傳統(tǒng)審計，既需要一批專業(yè)性環(huán)境審計從業(yè)人員，又需要一套完整的環(huán)境審計標準與評價體系。只有國家政府部門加大對審計從業(yè)人員的培養(yǎng)并構(gòu)建符合我國國情的環(huán)境審計準則和評價指標體系，才能促使我國的環(huán)境審計工作規(guī)范化、制度化。最后，由于環(huán)境問題的廣泛性、復雜性與動態(tài)性，環(huán)境問題的解決需要全世界的合作。在借鑒國外已有成果的基礎(chǔ)上，我國需要加強與國外的交流與合作，從而使環(huán)境審計工作達到事半功倍的效果。