學(xué)會(huì)掛靠體制的變革與未來

王孜丹　張理茜

[摘 要]政社分開已經(jīng)成為全面深化改革的重要內(nèi)容之一，首要問題是學(xué)會(huì)與掛靠單位的關(guān)系問題。掛靠體制是我國特定歷史背景下的產(chǎn)物，給予當(dāng)時(shí)的學(xué)會(huì)很多支持和幫助。但隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快和全面深化改革的推進(jìn)，掛靠體制的弊端逐漸顯現(xiàn)。為了能更好地履行學(xué)會(huì)職能，減輕政府負(fù)擔(dān)，學(xué)會(huì)要增強(qiáng)活力，擺脫束縛，創(chuàng)新發(fā)展。面對(duì)新形勢(shì)，學(xué)會(huì)要積極參與市場(chǎng)化競(jìng)爭，重建與原掛靠單位的關(guān)系，完善相關(guān)政策規(guī)定，以更好的姿態(tài)迎接改革，服務(wù)社會(huì)。

[關(guān)鍵詞] 政社分開 學(xué)會(huì) 掛靠體制

*基金項(xiàng)目：中國科協(xié)學(xué)會(huì)服務(wù)中心資助項(xiàng)目“科技社團(tuán)參與社會(huì)治理的配套政策研究”。

一、前言

自黨的十八大以來，黨中央和國務(wù)院就一直把政社分開、激發(fā)社會(huì)組織活力作為全面深化改革的重要內(nèi)容和關(guān)鍵突破口。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“要正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展包括科技類在內(nèi)的四類社會(huì)組織”[1]。《科協(xié)系統(tǒng)深化改革實(shí)施方案》中也提到：“全面改革學(xué)會(huì)治理結(jié)構(gòu)和治理方式，建立辦事機(jī)構(gòu)掛靠單位動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確掛靠單位與學(xué)會(huì)權(quán)責(zé)關(guān)系，擴(kuò)大無掛靠、無業(yè)務(wù)主管單位學(xué)會(huì)的試點(diǎn)范圍，著力打造運(yùn)轉(zhuǎn)高效、規(guī)范有序的實(shí)體辦事機(jī)構(gòu)”[2]。

作為政社分開這一政策指向的重要客體——社會(huì)團(tuán)體，是政社分開政策實(shí)施的主體。具體來說，中國科協(xié)所屬全國性科技類社團(tuán)（以下簡稱學(xué)會(huì)） 是指由科技工作者自愿組成的、為實(shí)現(xiàn)共同意愿的、非營利的學(xué)術(shù)性社會(huì)團(tuán)體[3]。作為社會(huì)團(tuán)體的一種重要表現(xiàn)形式，學(xué)會(huì)具有人力資源雄厚、地位公正客觀、專業(yè)權(quán)威等優(yōu)勢(shì)。然而，因?yàn)樽陨頀炜矿w制的問題，學(xué)會(huì)一直以來都無法很好地行駛自身職能。事實(shí)上，學(xué)會(huì)的體制問題是對(duì)其生存發(fā)展會(huì)產(chǎn)生實(shí)際影響的大問題，學(xué)會(huì)的出身決定了學(xué)會(huì)的能力范圍，學(xué)會(huì)的能力范圍限制了學(xué)會(huì)的發(fā)展。一個(gè)掛靠在其他單位、沒有獨(dú)立自由之身的學(xué)會(huì)是無法良好發(fā)展的學(xué)會(huì)。

目前，許多學(xué)會(huì)只重視短期利益，不愿放棄掛靠單位的庇護(hù)，使得學(xué)會(huì)資源來源單一，經(jīng)營能力減弱，學(xué)術(shù)活動(dòng)也受到影響，這對(duì)于學(xué)會(huì)的長期發(fā)展是十分不利的。因此，學(xué)會(huì)作為黨和國家聯(lián)系科技工作者的橋梁和紐帶，國家創(chuàng)新體系的重要組成部分，在建設(shè)科技強(qiáng)國的過程中，為了能夠更好地承接政府轉(zhuǎn)移職能，更好地參與社會(huì)管理與公共服務(wù)，對(duì)學(xué)會(huì)進(jìn)行體制改革，建立良好的學(xué)會(huì)支持體系是全面深化改革的必然選擇。

二、掛靠體制的來源與影響

（一）掛靠體制的定義與來源

學(xué)會(huì)的掛靠體制，是指學(xué)會(huì)依托某一個(gè)單位或部門解決辦事機(jī)構(gòu)在人員編制、辦公場(chǎng)所及活動(dòng)經(jīng)費(fèi)等方面的問題；所依托的單位或部門（被稱為掛靠單位）在人、財(cái)、物等方面給予學(xué)會(huì)一定的支持，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)學(xué)會(huì)辦事機(jī)構(gòu)的思想政治工作、黨建團(tuán)建工作和人事管理工作的一種管理體制[4]。

“掛靠體制”是我國當(dāng)時(shí)政治歷史背景下的特色產(chǎn)物。1958年中國科協(xié)成立以后，全面加強(qiáng)了對(duì)全國學(xué)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和管理。要求學(xué)會(huì)在各項(xiàng)工作中要認(rèn)真實(shí)行政治掛帥原則，擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的方針。對(duì)學(xué)會(huì)工作提出了“掛、靠、并、動(dòng)”的四字方針。掛，是指所謂的“政治掛帥”原則；靠，是指依靠有關(guān)業(yè)務(wù)部門，及后來所稱的掛靠單位；并，是指合并；動(dòng)，是指積極開展學(xué)術(shù)活動(dòng)[5]。后來掛靠延用，就逐漸演變成了“掛靠體制”，即要求學(xué)會(huì)掛靠到有關(guān)部門以支持學(xué)會(huì)的生存。

（二）掛靠體制對(duì)學(xué)會(huì)發(fā)展的影響

在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下，掛靠體制對(duì)學(xué)會(huì)的發(fā)展確實(shí)起到了一定的積極作用。特別是在學(xué)會(huì)發(fā)展初期，由于“文革”的影響，知識(shí)分子受到了社會(huì)的貶低和偏見，學(xué)會(huì)發(fā)展也隨之陷入了低潮期。當(dāng)時(shí)的學(xué)會(huì)沒有獨(dú)立發(fā)展的自由環(huán)境，就連正常的學(xué)術(shù)活動(dòng)也受到了限制。而實(shí)行掛靠體制對(duì)學(xué)會(huì)經(jīng)費(fèi)的資助，人才的保障和物資的取得都起到了積極的作用。同時(shí)，在排斥知識(shí)分子的社會(huì)環(huán)境下，掛靠體制也有利于加強(qiáng)對(duì)學(xué)會(huì)工作人員的管理。這種體制對(duì)于發(fā)展中的學(xué)會(huì)是一個(gè)很大的支持，同時(shí)也是學(xué)會(huì)活動(dòng)得以迅速恢復(fù)和蓬勃發(fā)展的原因之一。掛靠單位的主要領(lǐng)導(dǎo)成員參加學(xué)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)工作，深入了解學(xué)會(huì)發(fā)展和需求，使得學(xué)會(huì)活動(dòng)密切結(jié)合科學(xué)技術(shù)發(fā)展和生產(chǎn)建設(shè)實(shí)際，也是對(duì)學(xué)會(huì)活動(dòng)的有力支持。因此，掛靠單位作為學(xué)會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)人，對(duì)學(xué)會(huì)的發(fā)展進(jìn)行管理和監(jiān)督是很有必要的。

可以說，掛靠體制對(duì)當(dāng)時(shí)學(xué)會(huì)的建立、成長和發(fā)展都發(fā)揮了很大的積極作用，功不可沒。但是，隨著我國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變和全面改革的不斷深化， 掛靠體制的問題和不足也逐漸顯現(xiàn)出來。

首先，學(xué)會(huì)建設(shè)受到掛靠單位的影響和干預(yù)較大。由于長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，學(xué)會(huì)在辦事機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制管理和內(nèi)部管理制度等方面，基本上是按照掛靠單位的運(yùn)行機(jī)制和管理模式建立起來的。在這種環(huán)境下，由于受掛靠單位行政管理體制影響，形成了一種了“行政主導(dǎo)”的管理模式，這就導(dǎo)致了掛靠單位管理過嚴(yán)的現(xiàn)象產(chǎn)生。在實(shí)踐中，由于辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在掛靠單位，需要得到掛靠單位人、財(cái)、物的支持。因此，辦事機(jī)構(gòu)在執(zhí)行理事會(huì)的決策時(shí)，往往要先得到掛靠單位的許可，否則貫徹決議就會(huì)遭遇困難或者出現(xiàn)集體決議在貫徹時(shí)走樣的現(xiàn)象。甚至有些學(xué)會(huì)的組織機(jī)構(gòu)建設(shè)也都受到掛靠單位的干預(yù)。有些學(xué)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人并非民主推選產(chǎn)生，而是由掛靠單位直接任命的，許多掛靠單位對(duì)科技社團(tuán)都有明顯的人事管理的傾向。目前不少學(xué)會(huì)都是由掛靠單位現(xiàn)任行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任學(xué)會(huì)的主要負(fù)責(zé)人，他們并非專業(yè)人員，也沒有時(shí)間和精力認(rèn)真參與學(xué)會(huì)的建設(shè)與發(fā)展，因此很少組織和參與學(xué)會(huì)活動(dòng)，純屬掛名。這樣的學(xué)會(huì)負(fù)責(zé)人是無法對(duì)學(xué)會(huì)的生存發(fā)展負(fù)責(zé)的，也無法幫助社團(tuán)實(shí)現(xiàn)真正自治。長此以往，科技社團(tuán)受到行政權(quán)力的干預(yù)就會(huì)越來越多。這樣掛靠單位管理過度的情況就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)組織運(yùn)轉(zhuǎn)沒有效率，一切都要等待上級(jí)指令否則無法辦事的惡性循環(huán)也使得相關(guān)部門無法履行好自己的職責(zé)。這十分不利于科技社團(tuán)自我管理能力的提高和自我發(fā)展，整個(gè)組織逐漸失去活力，工作人員的積極性也會(huì)受到影響。endprint

其次，掛靠體制使得學(xué)會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了依賴性。長期依賴政府的資助或財(cái)政撥款，使得學(xué)會(huì)已經(jīng)習(xí)慣于在經(jīng)費(fèi)問題上采用“等、靠、要”的被動(dòng)態(tài)度，僅靠少量撥款和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)維持生存。這樣落后的觀念就導(dǎo)致我國大多數(shù)學(xué)會(huì)的經(jīng)營能力較弱。由于學(xué)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人一般都是專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)經(jīng)營管理活動(dòng)十分不擅長，資源動(dòng)員能力有限，行事也缺乏活力，只能在很小的范圍內(nèi)募集資金，加之長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，使得學(xué)會(huì)的營銷意識(shí)十分薄弱。經(jīng)費(fèi)來源除少量的會(huì)費(fèi)外，主要還是依靠掛靠和主管部門支持，一旦脫鉤，各類資金的來源問題就成為了主要困難。長此以往，導(dǎo)致學(xué)會(huì)在經(jīng)濟(jì)上不能自立，在失去撥款的條件下，學(xué)會(huì)的生存受到了極大威脅，也就更談不上發(fā)展壯大。

因此，雖然掛靠體制有其存在的歷史因素，但是在深化改革和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，調(diào)整與掛靠單位之間的關(guān)系，向多元發(fā)展應(yīng)是大勢(shì)所趨。

三、深化改革對(duì)學(xué)會(huì)發(fā)展的影響

隨著全面深化改革的進(jìn)行，多元掛靠、輪流掛靠、無掛靠等多種方式正在各個(gè)學(xué)會(huì)當(dāng)中逐步試行和推進(jìn)。學(xué)會(huì)在逐步失去掛靠單位支持的情況下如何能夠自力更生就成了學(xué)會(huì)發(fā)展的首要問題。一些社會(huì)適應(yīng)能力和自我發(fā)展能力弱的學(xué)會(huì)，在脫離了掛靠單位的庇護(hù)以后無法健康發(fā)展，甚至維持自身正常的運(yùn)營都成了困難。事實(shí)上，學(xué)會(huì)自我造血能力的強(qiáng)弱是脫鉤能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵因素。比如中國公路學(xué)會(huì)，在獨(dú)立發(fā)展的過程中找到了贏利點(diǎn)，脫鉤政策也得以順利貫徹。然而，部分學(xué)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人觀念陳舊，認(rèn)為學(xué)會(huì)是非營利組織，就不可以自主營利；并且對(duì)于掛靠單位的依賴性也很強(qiáng)，更傾向于依賴掛靠單位的資助或財(cái)政撥款。因此一旦失去了掛靠單位的支持，就是失去了基礎(chǔ)性資源，他們就會(huì)不知所措，不知道學(xué)會(huì)該如何發(fā)展了。

除此之外，學(xué)會(huì)脫鉤后的管理模式問題也不明朗。畢竟學(xué)會(huì)是在掛靠體制下發(fā)展起來的，從某種意義上講，可以說是事業(yè)單位的延伸。不論是在管理模式、人員編制還是黨建問題上，都與企業(yè)性質(zhì)的社會(huì)組織存在很大區(qū)別，二者的造血能力也相去甚遠(yuǎn)。因此，它就牽制了改革的進(jìn)行，也成為多數(shù)學(xué)會(huì)對(duì)脫鉤問題持觀望態(tài)度的原因之一。然而，脫鉤后的學(xué)會(huì)雖然失去了掛靠單位的一些資源支持，但是掛靠體制的改革讓學(xué)會(huì)有了自主發(fā)展的機(jī)會(huì)和空間，這對(duì)于學(xué)會(huì)的發(fā)展將會(huì)產(chǎn)生很大的正面影響。

首先，脫離了掛靠單位的干預(yù)，學(xué)會(huì)有了自治權(quán)和自主發(fā)展的機(jī)會(huì)。過去，學(xué)會(huì)在經(jīng)費(fèi)上過分依賴掛靠單位的支持，使學(xué)會(huì)成為掛靠單位的附屬單位，學(xué)術(shù)活動(dòng)受到行政干預(yù)和限制，發(fā)展水平也不受重視，自我成長的空間十分有限。脫鉤后，學(xué)會(huì)真正走向獨(dú)立化運(yùn)作，社會(huì)化發(fā)展。學(xué)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人不再單純由掛靠單位推薦，而改為按條件從全國范圍推選，這大大提高了科研人員工作的積極性。利用承接政府轉(zhuǎn)移職能的大好機(jī)會(huì)，主動(dòng)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的競(jìng)爭，學(xué)會(huì)真正參與社會(huì)治理， 成為了實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”角色轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)和國家創(chuàng)新體系的重要組成部分。同時(shí)也受到政府和科協(xié)等多元主體的監(jiān)督，可以最大程度的確保學(xué)會(huì)發(fā)揮應(yīng)有的作用。

其次，掛靠體制改革可以讓學(xué)會(huì)更好地承接政府轉(zhuǎn)移的職能。在《中國科協(xié)所屬學(xué)會(huì)有序承接政府轉(zhuǎn)移職能擴(kuò)大試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中，明確提出要求學(xué)會(huì)能夠充分發(fā)揮科技社團(tuán)在科技評(píng)價(jià)中獨(dú)立第三方作用，并且要擴(kuò)大科技社團(tuán)的社會(huì)影響力、提高公信力[6]。然而脫鉤前的學(xué)會(huì)與其掛靠單位存在著千絲萬縷的關(guān)系，是沒有一個(gè)客觀公正的地位的，那么社會(huì)對(duì)于此類學(xué)會(huì)出臺(tái)的科技評(píng)價(jià)就會(huì)存疑，更談不上社會(huì)影響力和公信力的提升了。因此，促進(jìn)學(xué)會(huì)與掛靠單位脫鉤是全面深化改革、促進(jìn)政社分開的必然選擇。脫鉤后的學(xué)會(huì)在擁有專業(yè)的科技知識(shí)和雄厚的人力資源的同時(shí)，又擁有了客觀公正的社會(huì)地位。這樣一來，學(xué)會(huì)就可以取得政府和社會(huì)的充分信任，真正成為能負(fù)責(zé)、能問責(zé)的第三方力量，為承接政府職能轉(zhuǎn)移的工作奠定扎實(shí)的基礎(chǔ)。

四、對(duì)策建議與展望

（一）確立經(jīng)營學(xué)會(huì)理念，加強(qiáng)學(xué)會(huì)能力建設(shè)

學(xué)會(huì)脫鉤以后，學(xué)會(huì)原先的掛靠單位不可能再拿出很多經(jīng)費(fèi)支持學(xué)會(huì)工作，學(xué)會(huì)要生存和發(fā)展，首先在思想上就要認(rèn)清形勢(shì)，樹立適者生存和優(yōu)勝劣汰的觀念，克服過去“等、靠、要”的陳舊思想。要確立經(jīng)營學(xué)會(huì)的理念，走經(jīng)營學(xué)會(huì)的道路，主動(dòng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭，才能謀求學(xué)會(huì)更好更快的發(fā)展。

拓寬籌措資金的渠道，形成良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。科技社團(tuán)要立足自主活動(dòng)、自我發(fā)展、必須增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力。要運(yùn)用自身的智力優(yōu)勢(shì)，開辟多元化渠道，形成一個(gè)贏利但非營利的民間組織。不能完全依賴于政府撥款和社會(huì)捐贈(zèng)，而要尋求和形成一定的自立機(jī)制，比如借助政府職能轉(zhuǎn)移的機(jī)會(huì)，以政府購買的形式，積極爭取科技評(píng)估和工程技術(shù)領(lǐng)域職業(yè)資格認(rèn)定等服務(wù)項(xiàng)目；建立健全會(huì)員定期繳納會(huì)費(fèi)制度，加強(qiáng)自我管理，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定；面向社會(huì)多方募集資金，吸收捐贈(zèng)。通過拓展科技社團(tuán)經(jīng)費(fèi)來源渠道，推動(dòng)形成資金來源多元化的格局。

（二）重建與掛靠單位的關(guān)系，嘗試合作共謀發(fā)展

政社分開是全面深化改革的重要內(nèi)容之一，而政社分開的核心就是學(xué)會(huì)與掛靠單位的關(guān)系問題。調(diào)整學(xué)會(huì)與掛靠單位的關(guān)系，重建一種更為合理的合作關(guān)系。事實(shí)上，掛靠單位的存在可以為學(xué)會(huì)的發(fā)展提供支持和幫助，取消掛靠單位，并不是意味著與掛靠單位完全脫離關(guān)系。政社分開，掛靠單位的角色發(fā)生調(diào)整，但仍然可以尋求合作，共謀發(fā)展。學(xué)會(huì)可利用科技評(píng)價(jià)，科技獎(jiǎng)勵(lì)，科學(xué)普及和咨詢服務(wù)等社會(huì)化職能，通過為掛靠單位提供服務(wù)來換取其對(duì)于學(xué)會(huì)發(fā)展的支持，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)會(huì)與掛靠單位的雙贏。事實(shí)上，中國科協(xié)在官方文件中也逐步將“掛靠”二字取消，將原先的掛靠單位統(tǒng)稱為“支撐”單位。也正是暗含此意。

（三）健全相關(guān)法律法規(guī)，為學(xué)會(huì)發(fā)展保駕護(hù)航

切實(shí)貫徹學(xué)會(huì)依法自治、依章辦會(huì)的原則，堅(jiān)持學(xué)會(huì)改革創(chuàng)新的法治化道路。強(qiáng)化學(xué)會(huì)相關(guān)的法律保障，進(jìn)一步明確學(xué)會(huì)的法律地位、職能范圍、管理方式等。目前，科技社團(tuán)的政策以及立法工作均滯后于科技社團(tuán)的發(fā)展。規(guī)范科技社團(tuán)行為的政策法規(guī)只有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，使得科技社團(tuán)的基本權(quán)利與義務(wù)、財(cái)產(chǎn)關(guān)系、其與政府部門的關(guān)系等一些本應(yīng)該由相關(guān)政策法律予以明確的問題，只能成為盲區(qū)。現(xiàn)有政策只一味的強(qiáng)調(diào)掛靠單位對(duì)于科技社團(tuán)的監(jiān)控和管理，缺少其他法規(guī)政策的支持。因此我們要進(jìn)一步推動(dòng)國家對(duì)有關(guān)社會(huì)團(tuán)體的法律、法規(guī)的制定，建立健全社團(tuán)管理的相關(guān)規(guī)定，明確學(xué)會(huì)作為政府轉(zhuǎn)移職能重要承接者的權(quán)利和責(zé)任。同時(shí)積極爭取政策支持，為學(xué)會(huì)管理體制改革創(chuàng)造有利條件。endprint

綜上所述，面對(duì)新形勢(shì)，學(xué)會(huì)要樹立改革意識(shí)，不斷探索一條有利于學(xué)會(huì)生存發(fā)展的新路子。我們要解放思想，抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，盡快適應(yīng)新形勢(shì)下改革發(fā)展的需要。學(xué)會(huì)才能繼續(xù)在反映社會(huì)需求、傳遞公共服務(wù)、調(diào)節(jié)公共利益關(guān)系等方面發(fā)揮作用，才能更好地幫助政府轉(zhuǎn)移職能、減輕負(fù)擔(dān)。政社分開促進(jìn)了學(xué)會(huì)掛靠體制的變革，當(dāng)然，想要完全理順學(xué)會(huì)與掛靠單位之間的關(guān)系，還需要很長的一段時(shí)間，或完全脫鉤或多元化掛靠，無論以怎樣的形式，學(xué)會(huì)能夠真正尋求到適合自身的發(fā)展方式才是改革的要義所在。

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[6]中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳.中國科協(xié)所屬學(xué)會(huì)有序承接政府轉(zhuǎn)移職能擴(kuò)大試點(diǎn)工作實(shí)施方案[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/2015-07/16/content_2898444.htm.

[Abstract]Separation of government and society has become one of the important contents of comprehensive deepening reform， the first problem is the relationship between the society and the affiliated units. The affiliated system is the product of specific historical background in China， giving a lot of support and help to the society at that time. However， with the acceleration of the marketization process and the performance of comprehensive deepening reform， the drawbacks of the affiliated system emerge gradually. In order to fulfill the functions of the society and reduce the burden on the government better， the society should strengthen vitality， get rid of the shackles， innovate and develop. Facing the new situation， the society should participate in the market competition actively， rebuild the relationship with the former affiliated units， and improve relevant policies and regulations. Meet the reform and serve the society with a better attitude.

[Key words]separation of government and society； society； affiliated systemendprint