我國PPP模式發展的多重目標疊加探討與對策

陳思宇/文

一、現階段PPP模式發展的多重目標

2013年前后，伴隨宏觀經濟進入新常態，我國財政運行也進入以收支缺口持續擴大為特征的新常態。當前我國PPP模式發展具有不同以往的多重目標。

一是去杠桿，減少地方政府債務，緩解地方政府財政壓力。截至2014年末，地方政府負有償還責任的債務余額為15.4萬億元，負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務余額為8.6萬億元。面對財政壓力，發展PPP模式來為地方政府去杠桿、減低債務規模是現階段發展PPP模式的重要目標。

二是以市場力量扶貧脫貧。2014年9月，國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，在不擴大地方政府債務的約束下，現階段PPP模式的發展被賦予幫助貧困地區扶貧脫困這一目標。

三是加快基礎設施建設，實現新型城鎮化發展戰略。我國幅員遼闊，經濟發展水平存在地區間不平衡。2014年以后，地方政府在不擴大政府債務的約束下，PPP模式便成為實現上述目標的重要甚至是唯一的選擇。

四是提高公共服務供給質量和效益，滿足人民對美好生活向往。通過PPP模式實現經濟從更快向更好發展，更多地提供公共服務，并實現經濟發展的綠色與可持續。

除以上四個目標，現階段大力推廣PPP模式更被賦予“提高公共服務供給質量和效率，加快轉變政府職能”等政治意義上的目標。這些目標不僅體現在不同的PPP項目上，也體現在同一個PPP項目承載的多個目標，這使現階段我國PPP模式的發展具有多重目標疊加這一特點。

二、當前我國PPP模式發展多重目標疊加的原因

（一）PPP模式不同層次特點是導致我國PPP模式多重目標疊加的客觀原因

從歷史上看，PPP模式的發展具有明顯的層次差異，最早的PPP模式起源于英國提出的PFI。以PFI為主要形式的PPP模式是第一層次的PPP模式，它的目標被限定在“填補公共財政預算缺口”“吸引社會資本參與提供公共基礎設施與社會服務，從而減少政府的財政壓力”。

法國政府根據現代PPP理念對傳統的特許經營項目進行創新，豐富了現代意義上的PPP模式內涵，催生出第二層次PPP模式：特點在于基礎設施建設由私人部門承擔，并在一定時期將運營權讓渡給私營部門，后者通過“使用者付費”獲取投資回報。

聯合國歐經會目前積極推動的以人為本的PPP模式，被許多學者認為構成了最新層次的PPP模式。2016年，聯合國推進人類千年發展目標第二個15年會議議程提出了實現人類可持續發展的新目標，具體包括消除貧困、建設有復原力的基礎設施等在內的以“以人為本”作為核心理念的17項具體目標。

我國當前PPP模式項目大部分處于第一層次，目標在于促進生產性基礎設施建設；一部分項目處于第二層次，目標集中于社會性基礎設施建設；極少數項目考慮環境與可持續發展，處于第三層次。PPP模式項目處于不同層次是造成多重目標疊加的客觀原因。

（二）我國地區經濟發展與城市化水平差異是造成PPP模式目標多重疊加的現實原因

我國幅員遼闊，經濟發展和新型城鎮化水平存在較大差異，這是我們PPP模式多重目標疊加的現實原因。

截至2017年末，我國除港澳臺以外的31個省、自治區、直轄市，按GDP總量排名位列前三的分別是廣東省（89879.23億元）、江蘇省（85900.9億元）和山東省（72678.18億元），排名最后三位的分別是西藏自治區（1310.6億元）、青海省（2642.8億元）、寧夏回族自治區（3453.93億元），GDP總量最高的廣東省是西藏自治區的68.58倍。

不同地區和區域處于不同的經濟發展水平，在新型城鎮化道路上處于不同的坐標，這些都導致它們具有不同的發展訴求，這些不同的發展訴求從現實角度造成了我國當前PPP模式發展的多重目標疊加。

三、我國PPP模式發展多重目標疊加產生的問題

（一）PPP模式多重目標疊加使單一PPP項目目標模糊、沖突

當前地方政府對發展PPP模式寄予厚望，對PPP某一項目賦予太多目標，既希望該項目能緩解政府財政壓力，去除地方政府的高杠桿，又希望項目能加快基礎設施建設，甚至希望能實現保護環境的目標，導致了目標之間的沖突。

（二）PPP模式多重目標疊加使不同項目目標沖突，造成社會資源浪費

一個地區的發展面臨多重目標，但這些目標只能按照時間順序一步一步來完成，因為這些不同目標在特定時間存在著沖突。一個城市在基礎設施尚不健全時，就希望吸引更多人口，在人口數量不足時，就希望建設超大規模的醫院等公共服務設施，這種超越現實的希望一旦付諸不同的PPP項目，就會造成巨大的社會資源浪費。

（三）PPP模式多重目標疊加使不同項目收益和風險存在較大差異

一些資金壓力大、杠桿高的地方政府，迫切需要去杠桿，所以急于將某些經營不善的國有資產拿出來作為存量資產用于PPP項目，愿意更多地承擔項目風險。而另一些地方政府迫切需要發展當地經濟，推出項目仍具有較高收益。基礎設施良好，城市化進程充分的地方政府更多希望建立綠色經濟，所推出的項目比起前兩種目標下的項目不僅數量少，很可能項目的收益低并且風險大。不同目標使不同的PPP項目的風險和收益存在較大差別，這勢必影響不同項目的落地率。

（四）PPP模式多重目標疊加使項目評價指標多元甚至沖突

政府推出PPP項目存在多重目標，但是社會資本參與PPP項目的目的卻較為單一，它們一般以投資周期短、收益高、風險低作為目標。政府的多重目標和社會資本合作者的單一目標必將產生矛盾，其結果可能會使地方政府陷入國有資產流失和政府失信的兩難。另外，PPP項目的多重目標疊加也涉及PPP項目多頭管理，當前PPP項目的推出主要在于財政部門和發改委，但同時也涉及國土、規劃、環保、交通運輸、水利、安監等具體職能部門的管理，多目標重疊很可能造成各部門管理目標的沖突，導致PPP項目最終失敗。

四、多重目標疊加下促進我國PPP模式健康發展的政策建議

（一）明確PPP項目具體目標，一個項目不能有多重目標

盡管PPP模式可以實現多種目標，但是實現多種目標的手段未必就是PPP模式。必須將單一目標作為PPP項目識別、立項的必要條件。在這里需要明確的是，單一項目不能有多重目標，因為單一項目多重目標會造成目標模糊甚至沖突，但是單一項目所具有的單一目標可以通過目標分解而形成多個子目標，多個子目標與總目標是一致的，不存在目標模糊或者沖突之處。

（二）將PPP項目的目標評價納入項目實際論證之中

2015年4月和12月，財政部先后出臺《PPP項目財政承受能力論證指引》《物有所值論證指引》，旨在規范PPP項目的運作，防范財政風險。地方只有通過了這兩項論證程序，才能申報PPP項目。這兩項政策的目標導向分別是“去杠桿”和“有效益”，但是實際論證過程中，兩項政策都不能真正實現其目標。

一是財政承受能力論證要求每一年度所有PPP項目不能超過一般預算支出的10%，但是，這項論證是針對單個PPP項目來做的，實際情況卻是，每一個項目都不超過10%，若干都不超過10%的項目加起來就遠遠超過這一紅線，地方政府的“杠桿”仍然提高了。二是物有所值評價目前包括定性評價和定量評價。其中的定量評價要對“政府支出成本的凈現值（PPP值）”與“公共部門比較值（PSC值）”進行比較，但是事實上，目前缺乏公共部門比較值（PSC值）數據，無法進行比較。所以現在大多數項目僅做定性評價，主觀性較強。

（三）根據不同的目標平衡不同地區PPP項目的風險和收益

要求全國所有PPP項目的收益、風險相同，既不符合國情，也沒有考慮不同PPP項目的不同目標。但是不同PPP項目收益與風險差異過大勢必會影響不同項目的落地率，這就需要在國家層面給予平衡和統一。具體建議是，對不同地區的PPP項目在目標上給予分類，PPP項目具有不同的目標，其收益和風險可以有所不同；如果PPP項目具有相同的目標，即使這些項目在不同的地區，它們的收益和風險就要大致相同，這樣可以有效避免地區之間為吸引社會資本而產生的惡性競爭。

（四）建立適應PPP模式健康發展的多部門協調機制

為解決當前PPP領域存在的多頭管理問題，建議借鑒英國基礎設施局、加拿大PPP中心的經驗，設立一個全國的PPP統一管理機構，統籌管理所有領域的PPP項目，具體負責PPP政策制訂、項目儲備、信息管理和發布、咨詢培訓等工作，并自上往下建立省、市、縣級PPP中心，由各級PPP中心負責與各級職能部門協調有關PPP項目的管理和服務工作。以此為契機，探索建立現代財政制度，加快政府職能轉變，構建新型政府治理模式，使國家治理走向現代化。