學校法人治理的困境及其突破路徑

摘 要 自2010年國家頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》以來，關于學校法人治理的討論也越發熱烈。通過從公辦學校與民辦學校在法人治理面臨的現實困惑著手進行研究，發現無論公辦學校還是民辦學校，它們所面臨的情況基本一致，那就是我國學校法人治理結構尚未完全建立。究其原因，主要包括學校難以獲得法人身份所賦予的權利、學校法人地位與性質尚不明確、國家在監督學校法人治理方面不力以及公辦學校與民辦學校分類管理之后新問題的涌現。為此，在完善學校法人治理的過程中就需要從明確學校法人地位、落實學校辦學自主權，將公辦學校明確為“公務法人”，探索科學合理的分類管理機制。

關鍵詞 學校法人治理 公辦學校 民辦學校 辦學自主權

自2010年國家頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》以來，關于學校法人治理的討論也越發熱烈。法人作為與自然人相對而言的民事主體，是獲得了法律認可的團體人格，關于團體人格的獲得被認為是在民法理論與制度設計中最具想象力的創造。環顧世界，建立相應的法人制度已成共識。我國法律條文中第一次提到法人制度是在1986年頒布的《民法通則》中，《民法通則》也基本確定了法人制度的基本特征：法人是社會組織且擁有獨立財產，法人能夠獨立承擔民事責任且能夠用自己名義開展民事活動[1]。學校作為一種特殊的社會組織，關于學校法人的討論也隨著法人制度的完善而趨于合理。隨著教育體制的一系列調整，學校身份也在發生顯著變化：首先，國家開始改變以前統抓統管的行政模式，倡導簡政放權，權力的逐層下放為激發學校辦學活力注入了新鮮血液;其次，隨著市場經濟興起，民間資本也開始流向教育領域，原本完全執行行政命令的公辦學校在民辦學校的影響下，也開始逐漸從依附走向獨立[2]。我國在學校法人治理的實踐過程中逐漸走向了公辦學校登記為事業法人，民辦學校登記為非企業法人的道路。為此，分別從公辦學校與民辦學校在法人治理面臨的現實困惑著手，深入分析引起學校法人治理困惑的原因，并在此基礎上提出相應的對策，以期能夠推進學校法人治理的有效實行。

一、公辦學校法人治理的困惑

中小學教育作為我國教育的基礎，歷來是社會各界關注的重點，關于中小學教育研究的文獻也是數不勝數，但關于中小學學校法人治理的研究卻相對較少。《民辦教育促進法》頒布之后，關于民辦學校的法人治理問題開始引起社會關注，但是關于公辦學校法人治理的研究卻依然較為薄弱。從實踐層面來看，公辦學校的法人制度建設較為落后，一方面學校與其外部諸多要素還不能進行明確界定，另一方面學校自身內部建設也亟待完善[3]。作為公辦學校，在我國管理體制中被明確為事業單位，那么事業單位的法人治理與公辦學校法人治理在本質上應該是沒有區別的。但是由于教育管理部門對學校干預過多，導致學校法人治理存在諸多困惑。

1.學校的行政管理體制與學校的民事單位性質之間存在沖突

在國家權力的執行過程中由于部分權力的執行要求較高的專業水平，所有國家行政機關將這部分權力讓渡給一些特殊的事業單位，由于承接行政單位工作，所以業界對這些事業單位的性質一直爭論不休。例如在中小學如果發生了訴訟事件，學校首選要選擇的是以行政單位還是事業單位身份作為訴訟主體，否則帶來的行為身份不明問題將難以明確學校在訴訟事件中所應承擔的責任。同時，由于學校的尷尬身份也導致法院在判決過程中陷入兩難境地。如果不能很好地明確學校的法人地位，學校相應工作的開展將大打折扣[4]。

2.學校提供公共服務與營利創收行為之間存在沖突

我國事業單位所需運營經費均由國家承擔，國家承擔投資與運營費用的事業單位應該為公務事業而服務，并不是為某一特定利益群體服務，所以事業單位不能進行以營利為目的的行為成為了一個普遍規則，如若對此置之不理，事業單位為公共服務的初衷將受到極大傷害。學校作為事業單位在經濟體制改革中自身行為發生了較為顯著的變化，經濟體制改革之后，部分學校辦學經費緊張，導致在一段時間內學校“創收”活動此消彼長。在中小學階段，較為典型的“創收”方式便是收取擇校費，使得應當為公共利益而服務的學校淪為了為能夠繳納得起擇校費的特定群體服務，這一現象時至今日依然較為突出，充分暴露出學校法人治理在實踐過程中面臨的現實困境。

3.不同法律的不同規定導致學校民事權利與民事行為存在沖突

關于學校法人治理的規定，在我國的不同法律中有著不同的表述，法律條文之間的沖突映射到實踐中便是學校治理法律依據的混亂。例如《民法通則》規定，法人應該依法成立且擁有必要財產，能夠以自己的名義從事民事活動并承擔相應責任。但是我國《教育法》表述為學校及其他教育機構依法享有民事權利，同時明確學校資產歸國家所有。對于公辦學校而言，《教育法》明確其為事業法人，但是因為財產所屬問題導致公辦學校不能很好地享有獨立的民事權利，當然也就不能很好地開展民事行為，更不能完全承擔起學校的民事責任。

二、民辦學校法人治理的困惑

民辦學校在創辦過程中有相當數量的學校是參照企業法人注冊的，這樣帶來的直接問題就是民辦學校在企業與非企業之間界限模糊，導致民辦學校難以進行明確的角色定位。對民辦學校進行分類管理，本質上就是希望把非營利的民辦學校登記為非企業單位法人，營利的民辦學校登記為企業法人。但關于民辦學校分類管理的探索依然不足，民辦學校在法人治理方面依然存在較為突出的問題。

1.缺乏監督的民辦學校阻礙民辦學校法人治理的實現

如前所述，法人應當依法成立且擁有必要財產，能夠以自己的名義從事民事活動并獨立承擔相應的民事責任。在我國《教育法》中對《民法通則》中的法人含義進行了進一步闡釋，主要對民辦學校的設立條件進行了細化，因此我們作出基本判斷：符合國家要求的民辦學校法人的門檻相對較高，但是在具體辦學實踐過程中，很多地方由于放松對民辦學校的審批，導致許多不具備民辦學校法人資質的機構成為了民辦學校法人，背離了民辦學校法人制度的初衷。在民辦學校法人治理過程中之所以出現上述情況，主要原因在于民辦學校缺乏行之有效的監督，甚至有些民辦學校故意逃避國家法律的監督，根本不去教育行政部門注冊，更別說登記為民辦學校法人了。

2.民辦學校法人登記機制的混亂影響學校法人制度的有效建立

《民辦教育促進法》對民辦學校進行了明文規定，民辦學校在取得辦學資質之后，依據相關法律法規進行登記注冊之后才可以進行教育教學活動。在民辦學校法人登記過程中，部分行政機構配合程度不高，使得一部分民辦學校雖然經過努力取得了辦學資質，但是囿于法人登記機制的混亂，無法完成正常的法人登記，由此帶來的直接后果就是不能與非法人單位進行公平競爭，這勢必影響到正規民辦學校登記法人的積極性，嚴重掣肘民辦學校法人制度的建設。例如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》對民辦非企業單位登記進行了明確規定，這一規定同樣適用于民辦學校法人登記。在這樣的背景下，公辦學校注冊為事業單位法人，民辦學校注冊為民辦非企業單位法人，同為教育事業的建設者，卻因登記的不同導致發展道路的迥異。

3.民辦學校法人治理結構的缺失阻礙民辦學校法人治理制度的建設

完善的學校法人治理結構是民辦學校建立現代化學校管理制度的前提，但在具體操作過程中，民辦學校在法人治理結構方面還存在不同程度的欠缺，或者雖然在民辦學校治理中搭建起了民辦學校法人的治理框架，實質上還是以家族式管理為主的傳統模式，這種有名無實的法人治理結構嚴重阻礙了民辦學校現代管理機制的建立。以筆者調研過的某民辦校為例，該校雖然在形式上擁有一套完整的法人治理架構，但是卻無法限制學校董事長的權力，經過幾年的掙扎之后，該校最終走到關停的境遇。另一方面，由于學校法人治理制度的缺失，學校財務管理方面容易混亂，舉辦者隨意騰挪學校辦學經費，諸如此類的行為都是不符合學校法人治理精神的。

三、學校法人治理困境的原因分析

雖然公辦學校與民辦學校在學校法人治理問題上面臨的具體問題存在一些差異，但在學校法人治理的深層問題上，公辦學校和民辦學校所面臨的情況是一致的，那就是我國學校法人治理結構尚未完全建立。究其原因主要集中在學校難以獲得法人身份所賦予的權利、學校法人地位與性質尚不明確、國家在監督學校法人治理方面不力以及公辦學校與民辦學校分類管理之后新問題的涌現等方面。

1.學校難以獲得法人身份所賦予的權利

學校難以獲得法人身份所賦予的權利主要因為我們難以界定學校與行政部門之間的關系。從學校與行政機構的關系來看，無論是公辦學校還是民辦學校都離不開教育行政部門的管理與監督。對于公辦學校而言，通常情況下將學校視為政府的下屬單位，學校在人事方面牢牢受制于行政管理部分，難以自行招聘符合學校自身發展的教師，即使是校長也是通過行政任命產生而非基于競聘;在經費上，中小學教育經費由國家財政負擔，中小學在經費方面受政府管制問題突出，關于學校所必要的修建也要通過層層審批，雖然是事業法人，但卻無時不受政府管制。如前所述，民辦學校雖然在教師招聘、校長任免等方面擁有一定的自主權，但也面臨著學校法人資質難以登記、董事長任免校長隨意等情況。在學校民事關系方面，學校所擁有的民事權利被讓渡給行政部門，雖然在《教育法》及《事業單位登記管理條例》中都強調學校及其他教育機構在民事活動中依法想有民事權利與承擔民事責任，但是在實踐操作該項規定時卻未依法依規執行[6]。

2.學校法人地位與性質尚不明確

公辦學校被定義為“事業單位”，但是“事業單位”卻無法準確反映學校的法律地位，如果將公辦學校定位為“事業單位”那么公辦學校就具有類似公法人的特點，而在《教育法》中卻規定學校依法行使民事權利、承擔民事責任。據此，公辦學校就具有了事業單位與民事法人雙重身份，這便造成了公辦學校的主體身份分裂。同時，由于“事業單位”難以真實呈現公辦學校的行政主體地位，這就導致我們無法解釋學校行使管理權利的法律來源。將民辦學校定性為“民辦非企業法人”在法律層面也表現出一些困惑。《民辦教育促進法》中沒有嚴格限制民辦學校的民事主體資格，導致很多民辦非企業單位并不具備法人資質，其中很大一部分學校是非法人辦學。這種默認非法人主體辦學的行為是不利于民辦學校法人治理制度建立的。學校法律地位不明的問題主要根源在于學校與政府之間的關系尚未理清。公辦學校雖然屬于事業法人，但是學校產權歸國家所有，這實質上說明學校仍然是政府部門的所屬單位，其民事權利得不到充分行使。民辦學校雖然比公辦學校有較大的自主權，但也很難擺脫政府的影響，對其行使各種民事權利造成攔阻[7]。

3.對學校法人治理的監督不力

學校法人治理的實現離不開行之有效的監督，學校法人治理監督不力主要表現在對民辦學校的監督上。長期以來，針對民辦學校的管理大多出于投資的考慮，所以對民辦學校的監督管理一直處于較為松散的狀態。《民辦教育促進法》提出，民辦學校應該設立理事會等決策機構，《民辦教育促進法實施條例》提出民辦學校校長獨立行使教育教學權利與行政管理權利。“理事會+校長”配套構成了我國民辦學校的基本組織架構，但是現代學校法人治理的實現是需要“理事會+校長+監事會”三位一體的。監督機制的欠缺在民辦學校法人治理中是一個共性問題，雖然部分民辦學校設立了“教師委員會”“教育質量檢測委員會”等機構，但是并不充當監督者的身份，諸如此類的監督機構往往會與學校的決策機構和執行機構形成依附關系。由此可知，在我國民辦學校法人治理體系的建設過程中，監督機構的缺失帶來的必然是決策機構與執行機構的肆意發展，這對于民辦學校發展而言將難以形成制約，如果決策機構與執行機構對學校發展作出錯誤的決定，對于學校的發展而言也將是致命的[8]。

四、完善學校法人治理機制的可行路徑

如前所述，我國學校在法人治理方面存在諸多困境，為此，在完善學校法人治理的過程中就需要明確學校法人地位、落實學校辦學自主權，將公辦學校明確為“公務法人”，探索科學合理的分類管理機制。

1.明確學校法人地位并落實學校辦學自主權

關于學校法人地位的立法實踐，在國外已經取得了較大的進步，從其發展趨勢來看，明確學校法人地位是國外發達國家深化教育體制改革的必然要求。明確學校法人地位，不僅有利于厘清學校與政府之間的關系，也有利于依法依規落實學校辦學自主權、激發學校辦學活力。從我國立法實踐來看，要充分讓學校享有依法辦學的自主權就需要確立學校的獨立法人地位，明確學校與政府之間的辦學權力邊界與職責范圍。為此，應進一步深化教育管理體制改革，倡導政府簡政放權，不斷轉變自我職能，減少不必要的行政審批，逐漸淡化學校行政管理的色彩，將辦學的自主權還給學校，以求恢復學校辦學所應有的活力。同時，也要通過法律法規嚴格限制政府亂作為，將政府的職責明確為制定規章制度與教育事業法制規劃，對各級各類辦學主體進行監督檢查;政府從過于微觀與細節的管理職能中逐漸撤離，真實有效地做到將辦學自主權還給學校，從而確定學校依法依規自主發展的權力，將學校辦得越來越好。

2.將公辦學校明確為“公務法人”

在公辦學校，學校與學生之間既是民事法律關系也是公法關系，然而因為不同的法律條文對法律救濟途徑規定不一，為了緩解學校在行政訴訟主體與民事訴訟主體之間的身份差異而帶來的法律救濟途徑的尷尬，目前普遍采用“法律法規授權組織”這一概念，該概念意味著凡是法律法規授權組織經授權實施公權力的行為，均可以行政主體的身份參與行政訴訟，但是該概念并沒有解決法律法規為什么要授權以及在什么情況下對誰進行授權等原則性問題。大陸法系中公務法人的概念或許對于我們解決以學校為主要代表的事業單位法人治理身份尷尬問題具有一定的借鑒意義。將公辦學校定位在公務法人，明確公務法人與其利用者之間的法律關系，并據此而提供全面的司法救濟途徑，是解決目前我國公辦學校法人治理主體分類問題的一個行之有效的辦法，同時也為我國在公務法人治理方面的探索提供一定借鑒。

3.探索科學合理的民辦學校分類管理機制

促進民辦學校的長期可持續發展需要解決民辦學校在管理過程中涌現出來的諸多問題，尤其要理順民辦學校管理體制，積極踐行民辦學校法人治理，深入探索民辦學校分類管理機制。在民辦學校分類治理方面，美國、日本等國家已經有了比較成熟的經驗，我國科研機構的實踐探索也較為成功，為此，我們可以根據民辦學校的資產屬性等核心問題對民辦學校進行法人治理，推動民辦學校的良性可持續發展。具體分類上可以進行如下操作：以營利為目標的民辦學校確定為營利性民辦學校，進行企業法人注冊;非營利民辦學校將其確定為非營利性民辦學校，進行事業法人注冊。針對不同分類的民辦學校國家輔之以不同的稅收政策，給予非營利民辦學校與公辦學校同等的政策待遇;針對營利性民辦學校國家要加大監管力度，防止出現資本的惡性競爭。

參考文獻

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[2]陳婧，范國睿.公立中小學校法人治理結構的優化研究[J].教師教育研究，2018（05）.

[3]董圣足.新法新政下民辦學校的定位與治理[J].教育發展研究，2017（03）

[4]楊挺，龔波.論教育管理體制改革背景下的學校法人身份問題[J].教育研究，2012（05）.

[5]許杰.教育治理中的學校主體建構[J].教育科學研究.2015，11.

[6]黃道主，鄧偉.義務教育公立學校的法人困境及建議[J].教育導刊，2014（04）.

[7]霍中成.學校管理體制改革的突出問題及路徑分析[J].教學與管理，2017（30）.

[8]施新華.權力制衡理論在我國民辦學校法人治理中的應用[J].淮海工學院學報：人文社會科學版，2016（04）.

[作者：豆雨思（1979-），女，甘肅天水人，重慶人文科技學院政治與法律學院，副教授，碩士。]

【責任編輯 鄭雪凌】