生態補償機制：促進綠色和均衡發展的重要政策工具

靳樂山

經過40多年的改革開放，中國人均國民總收入總體達到中等偏上收入國家水平，經濟已轉向高質量發展階段，人民群眾對美好生活品質的要求日益提升;國際上單邊主義、保護主義上升，新冠肺炎疫情的暴發等情況都促使我國更堅定地堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，推進高質量發展。

生態保護補償（生態補償）是生態保護受益方以資金、項目、技術和政策等方式，給予生態保護提供方以補償的機制。當生態保護受益方是廣大的區域或不特定的人群時，地方政府或者中央政府代表受益方給予生態保護者以補償。我國自1999年實施退耕還林工程以來，生態補償已經開展20多年，補償的領域已經從森林逐步擴展到流域生態補償、草原生態補償、濕地生態補償、海洋生態補償、農業耕地生態補償等。與此同時，生態補償也從生態系統要素補償擴展到區域補償，如我國實施的重點生態功能區轉移支付生態補償，2019年的補償資金已經達到811億元。我國目前每年生態補償資金投入總量在1800億元左右。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出的促進綠色協調發展的以下主要路徑，生態補償都可以發揮重要的助力作用。

國家重點生態功能區財政轉移支付（2008— 2020年）

優化國土空間開發保護格局

《建議》提出優化國土空間開發保護格局，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三類主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。針對生態功能區，要保護生態空間，支持生態功能區把發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上，支持生態功能區的人口逐步有序轉移。

我國重要生態功能區占國土面積的53%，承擔水源涵養、水土保持、防風固沙和生物多樣性維護等重要生態功能，關系全國或較大范圍區域生態安全的地區。目前我國819個縣（市、區）在國家級重點生態功能區內。按照國家主體功能區定位，這些縣市區的經濟發展活動將受到限制，主要發揮生態功能，提供清潔空氣和水、生物多樣性等生態產品。

為了保障這些地區人民群眾的發展權益，國家實施了重點生態功能區轉移支付這一區域生態補償政策。《建議》特別指出要健全區際利益補償機制，完善轉移支付制度，加大對欠發達地區財力支持，逐步實現基本公共服務均等化。

建立生態產品價值實現機制

為推動綠色發展，《建議》提出完善市場化多元化生態補償機制，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易，建立生態產品價值實現機制。

目前我國生態補償資金90%以上來自各級政府財政資金，尤其主要來自中央政府財政資金。隨著生態補償范圍和領域不斷擴大，這一態勢將給政府財政帶來一定壓力，同時也不利于調動社會各界參與生態保護和生態文明建設的積極性。因此國家發展改革委等九部委2018年底發布《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，提出要健全資源開發補償、污染物減排補償、水資源節約補償、碳排放權抵消補償制度，合理界定和配置生態環境權利，健全交易平臺，引導生態受益者對生態保護者的補償。積極穩妥發展生態產業，建立健全綠色標識、綠色采購、綠色金融、綠色利益分享機制，引導社會投資者對生態保護者的補償。

《建議》進一步提出推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易，是在新的發展階段堅持綠水青山就是金山銀山的理念，推動市場主體參與生態保護，實現生態產業化和產業生態化的具體路徑。

習近平總書記在第75屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話指出，中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。這意味著中國碳排放要從目前的每年160億噸，在10年內盡快到達峰值后并不斷減少，直至2060年前達到碳零凈排放。這對中國而言，挑戰是巨大的，而且沒有市場主體的參與，也是幾乎不可能完成的任務。

這也從一定程度上體現出，推動綠色低碳發展，促進人與自然和諧共生，市場化生態補償機制將起到更大的作用。

強化綠色發展的法律和政策保障

為更好地促進綠色發展，《建議》提出強化綠色發展的法律和政策保障。

目前我國共制定環保法律13部，資源保護與管理法律20余部等專項法或單行法，涉及水、氣、土、固廢等各要素污染防治以及環境影響評價、野生動植物保護等。但是，仍不能適應我國社會經濟快速發展對資源環境保護提出的新要求。2018年生態文明和“美麗中國”條款寫入我國《憲法》，為完善綠色發展法律體系提供了憲法保障。

我國正著力在以下八個方面加強制度建設，強化綠色發展的法律和政策保障，即自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度。

在自然資源資產產權制度建設方面，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，提出建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度，為完善生態文明制度體系、保障國家生態安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局提供有力支撐。

在國土空間規劃和管控方面，2010年國務院就出臺了《全國主體功能區規劃》，將國土空間按照開發方式，分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發等四類主體功能區;按開發內容，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。其中限制開發區域，一類是農產品主產區;另一類是重點生態功能區，它和禁止開發區域一樣，主要發揮生態功能，提供生態產品。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，進一步界定了生態空間，并為保護生態空間、劃定生態保護紅線提出了具體的指導意見。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，進一步理順了生態空間中國家公園、自然保護區、森林公園、濕地公園、風景名勝區、自然文化遺產地等之間的關系，建立了以國家公園為主體，分類科學、布局合理、保護有力、管理有效的自然保護地體系，以確保重要自然生態系統、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，生態產品供給能力得到有效提升。

2017年7月12日，塞罕壩林場建設者獲聯合國“地球衛士獎”。圖為工作人員在塞罕壩機械林場采集數據。

3月5日，在騰格里沙漠南緣的甘肅省武威市古浪縣，當地干部職工及八步沙林場治沙人共同在縣城北部沙區旱麻崗治沙點開展春季治沙勞動。

在資源節約和績效考核方面，我國出臺了《循環經濟促進法》，促進資源的回收利用和循環使用，在居民、企業、社會等不同層面倡導資源的再利用和再循環。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，對于領導干部踐行新發展理念，促進自然資源資產節約集約利用和生態環境安全，完善生態文明績效評價考核和責任追究制度，推動領導干部履行自然資源資產管理和生態環境保護責任提出具體要求。

在生態補償制度方面，國家有關部委正積極推進《生態保護補償條例》的制定，擬在2016年國務院辦公廳發布的《關于健全生態保護補償機制的意見》基礎上，總結我國20多年生態補償實踐經驗，將行之有效的原則和做法提升為法規，為在更大范圍推廣使用生態補償奠定法律基礎，降低交易費用。

正如習近平總書記今年11月在江蘇考察時所強調的，生態環境投入不是無謂投入、無效投入，而是關系經濟社會高質量發展、可持續發展的基礎性、戰略性投入。生態補償機制正是將綠水青山轉化為金山銀山，實現生態產品價值的重要途徑，是促進綠色發展和均衡發展的重要政策工具。

作者為中國生態補償政策研究中心主任、中國農業大學人文與發展學院教授