國家公園集體林地管理新模式研究
——以錢江源國家公園為例

○浙江農林大學經濟管理學院 范志豪 石道金

改革開放以來，我國堅持節約資源和保護環境的基本國策，把生態文明的建設提升到國家戰略高度。為進一步加強生態文明建設，黨的十九大提出當前我國生態文明建設的要求之一是要建立起以國家公園為主體的自然保護地體系，現已在三江源、東北虎豹等十個項目進行國家公園體制試點工作。建設國家公園是生態文明建設和可持續發展的重要一步，有利于推進地區的經濟發展，促進與國外生態文化的交流。國外國家公園建設已經較為成熟，澳大利亞各州在20世紀就分別成立和管理國家公園(Wescott，1991)。其他具有典型代表的是美國的荒野路徑模式和英國蘇格蘭的保護自然景觀提升旅游服務(Barker Adam，2008；Hall，2009)。Bell(2005)研究北愛爾蘭國家公園模式設計提出經濟發展與自然保護需要達到平衡，這點對我國有重要借鑒。此外，Tuan Phong Ly(2016)分析越南的國家公園模式，研究越南公園管理模式向東南亞其他國家的可移植性。我國國家公園建設起步較晚，在立法和管理等方面缺乏經驗，需在實踐中探索一條適合中國的發展模式。本文對國家公園管理過程中集體林地的處置問題進行討論，以錢江源國家公園為例，設計國家公園的建設管理新模式方案，并針對此提出政策建議，以期為國家公園的建設和管理提供理論參考，提高國家公園的管理效率，促進國家公園為主體的自然保護區體系順利形成，有序推進我國生態文明事業的發展。

一、生態文明建設與構建國家公園體系

“生態文明”首次出現于黨的十七大報告，強調將建設生態文明作為全面實現小康社會的新要求之一，逐步把工作的重心轉向生態建設與經濟建設上來。十八大報告用了一個章節指出要大力推進生態文明建設，將生態文明建設的地位提高到同經濟、政治、文化、社會同一層面。這一改變意味著將來較長時間內我國都將保持以節約資源、保護環境、自然恢復為整體方向，把推動綠色發展、低碳發展、循環發展作為當前階段的經濟發展思路。以犧牲自然環境為代價創造經濟發展的時代已經過去，亟需改變先污染后治理的不當做法，從源頭著手治理污染，避免出現“上游污染，下游治理”的情況。十九大報告從實踐出發，提出要對國土生態安全加以保護，打造以國家公園為主體的自然保護地體系。符合推進綠色發展和生態保護要求，在構建國土空間開發保護制度的同時解決突出的環境問題，完善生態環境管理制度。王連勇(2014)在美國歷史經驗的啟示下建議打造中華國家公園體系，而事實上中央已有設立國家公園的考慮，在2015年發改委轉批《建立國家公園體制試點方案》，進行了第一批國家公園體制試點，分別為三江源、大熊貓、東北虎豹、云南普達措、湖北神農架、浙江錢江源、湖南南山、福建武夷山、北京長城、祁連山十處國家公園體制試點。中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后發布了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》和《建立國家公園體制總體方案》，加快了國家公園正式成立的腳步。截至2020年，第一批國家公園體制試點已基本完成，完成準備工作迎接驗收，正式成立的時間不久可期。打造國家公園的主要目的是為了建立一種公眾參與的保護模式，增加全民參與生態環境保護的意識，從而充分發揮全民共享的理念和生態系統的服務功能，同時為建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國奠定生態根基。以發展的眼光來看，國家公園的建設其意義深遠，立足點更高，是我國民族長久生存發展的重要保障，能夠為子孫后代積累下寶貴的資源和更多的生物資產。生態文明建設絕非只是一段時期的政策規劃，其目的是在于描繪一幅生態文明的藍圖，把將來每一階段我國的生態發展的做法都寫入在內，力求打造美麗中國，這意味著今后的生態文明政策會在現規劃的基礎上進行延續和發展，也意味著生態文明建設的發展將是我國歷史長河中的一道長久鮮亮的印記。現有的研究表明完善生態補償與集體林產權制度是國家公園建設的基礎，鄒麗梅(2015)、杜翠萍(2018)闡述了三權分置下集體林地所有權、承包權、經營權的法學關系及其主體權責與定位；董正愛(2020)從立法層面建議調整自然保護地法律法規，結合當前的權屬與補償制度出臺國家公園法，讓國家公園的管理有法可依，有規可循。自然保護地的形成是我國建設城市群的天然保護屏障，更為我國建設社會主義生態文明強國奠定根基，其中國家公園的建設對我國走生態文明道路而言至關重要，在當前國家公園試點工作即將驗收之際，有針對性地對國家公園集體林管理出現的問題進行研究解決，對國家公園集體林管理模式的革新是非常有必要的。

二、錢江源國家公園集體林管理現狀及問題

1.案例背景及區位介紹

錢江源國家公園位于浙江省開化縣西北部，與江西省婺源縣、德興市，安徽省休寧縣相毗鄰。規劃錢江源國家公園區域時，將古田山國家級自然保護區、錢江源國家森林公園、錢江源省級風景名勝區以及上述自然保護地之間的連接地帶劃入了國家公園內，面積約252 km2，涉及齊溪鎮、何田鄉、長虹鄉、蘇莊鎮4個鄉鎮，包括21個行政村、72個自然村，總人口9744人。作為長三角經濟發達地區唯一的國家公園體制試點區，擁有集中連片面積達 1550 hm2的低海拔原生常綠闊葉林及多樣的生物種類，對長三角經濟帶的發展而言尤為重要。

2.實行集體林地地役權改革

開化縣政府對錢江源國家公園體制試點一直持非常積極的態度，根據國家公園建設需要，妥善落實保護區內禁止生產經營的規定。當地政府同國家公園管委會多次討論研究，堅持因地制宜的原則，決定采用名為“地役權改革”(限制土地所有者、承包者、經營者和使用者的權利)試點方式來對集體林地進行管理，秦天寶(2019)認為地役權能夠實現國有土地占主體地位，實施具有彈性。因此，錢江源國家公園管委會同21個行政村簽訂山林管理協議，山林所有權不變，錢江源國家公園管委會對該林地擁有管理權，地役權設定年限與開化縣山林承包年限相一致，每年向村集體支付集體林地地役權改革補償，標準為48.2元/畝·年，其中包含公共管護和管理費用5元/畝·年，地役權補償金43.2元/畝·年，由政府組織專家研究制定，其來源是原公益林補償專項資金。村集體統管山的補償資金歸村委會統一支配使用，村小組集體統管山補償金歸村小組統籌安排。原則上應將70%發放給本集體經濟組織的農戶。山林權屬為個人的，補償金發放到戶。統管山林是全村(組)的村民共有山林，村民享有統管山林的收益權，支付方式定為每年一付。村委會設置補償資金專賬，同時建立補償金認領簽收制度，將認領簽收情況造冊登記、錄入檔案，有效加強了補償資金的發放和管理。

地役權改革的做法實際與集體林政府租賃非常類似，集體林租賃的模式在整個浙江的公益林建設中已經廣泛使用，可以提高林農獲得的生態補償，緩解重點生態區位內林農生產經營與生態建設間的社會矛盾，同時有利于國家公園對森林等生態資源的高效管理。在生態建設方面，國家公園指導意見中指出的國家公園國有林面積需達到一定的比例要求的問題，錢江源國家公園采用的地役權改革方式，緩解了因南方集體林區國有林面積占比偏少而導致的國家公園國有林比例偏低的問題。集體林地役權改革試點以來，2018年擴大國有林面積27.55萬畝，其中租賃的面積更是達到48.25萬畝，大幅度擴大了公益林面積，在與村集體簽署租賃協議的同時，對生態保護建設是一次非常有效的宣傳，使當地老百姓的生態保護意識進一步得到加強。

3.集體林處置意愿調查

對農戶集體林處置的意愿進行調查，主要考慮三種處置類型的意愿程度調查和意愿價格調查，第一種是集體林所有權、經營權、承包權的全部贖買，第二種是集體林經營權租賃，第三種僅贖買集體林的采伐權。

分別對浙江衢州開化錢江源國家公園范圍內的齊溪、蘇莊兩個鄉鎮的里秧田、左溪、西坑口、橫中、毛坦等五個村共計79戶林農家庭進行隨機抽樣走訪，發放集體林的贖買、租賃意向問卷。對數據進行篩選，去掉5戶數據缺失問卷，整理的結果如表1所示。

表1 農戶對集體林處置的意愿

從這部分國家公園范圍內農戶對集體林處置意愿情況來看，大多數農戶對當前村集體林的管理不夠滿意，相當一部分的農戶不愿意維持現狀，從中可以看出，國家公園內農戶對拿少量的公益林補償金不滿意，希望集體林改革的意愿較為強烈。

78.38%的農戶更傾向于政府對集體林全部贖買，也有20.27%的農戶表明不愿意被政府贖買，主要是受心理因素影響，祖祖輩輩生長的山林，有較為濃烈的鄉土情結，不愿意改變權屬。這點與續繼(2015)、謝屹等(2014)用回歸模型分析影響林農流轉意愿的影響因素，發現流轉收益不高的影響最高，其他家庭稟賦也有相關影響的結果相符。相對于全部贖買，農戶對集體林的租賃意愿更為強烈，86.49%的農戶均表示比較愿意出租集體林的經營權，主要原因是年輕一代大多數離開農村前往城市務工，農村勞動力不足，再加上國家公園內限制經營，林地管理不便，收益日益降低。而出租林地的方案下，林地的租金相比補償金更可觀，林地所有權依舊是村集體所有，更讓農戶們所接受。第三種方式，是通過贖買集體林的采伐權來限制農戶的生產經營，20.27%的農戶表示了愿意，56.76%的農戶表示意愿一般，無所謂，表示不愿意的農戶僅為22.97%，從而可以看出，大多數農戶對于這種做法的意愿是非常搖擺的，如果林業部門對此進行足夠的宣傳，增加農戶對此種做法的了解程度，那么相信愿意接受采伐權贖買的農戶數量將大大得到提升。在此意愿基礎上，進一步獲取了農戶們對贖買及租賃的心理意愿最低最高價格，對全部贖買的農戶意愿最低價取均值為4.827萬元/畝，意愿最高價取均值為7.704萬元/畝，租賃最低意愿租金取均值為0.297萬元/畝，最高意愿租金取均值為0.457萬元/畝。通過調研發現農戶自身的意愿價格比市場價格高出不少，這一現象能夠充分體現當前農民的物質需求上升，每年發放少量現金補償不能滿足農民的生活需求，更不能解決現存的集體林經營與保護間的矛盾，然而這同時也說明雖然林農參與的意愿強烈，但是通過政府贖買集體林的做法還需要大量的資金支持才能夠實施。

4.集體林管理現狀分析

當地屬于重點生態區位，公益林補償金為48.2元/畝，已經超過其他一般地區的標準，但農戶普遍認為補償標準過低。應當考慮采用贖買的方式代替現有的公益林補償，在此基礎上進行了農戶的意愿調查。農戶意愿調查的分析結果與錢江源國家公園的林業部門早前調研情況基本吻合。開化過去幾年也試圖采用贖買的方式解決國家公園內集體林的處置問題，請機構專家進行過集體林贖買相關的評估，但是粗略測算發現贖買的價格平均約1.4萬一畝，27.5萬畝的集體林需要40多億資金，資金的缺口實在太過巨大。而最近幾年來百姓生活水平需求和物價水平的快速上漲，不難推算贖買資金的需求將會比評估時多出不少。基于以上情況分析，僅依靠開化縣現有的財政條件由政府出資將國家公園內全部村集體林進行贖買的方案仍難以實現。

錢江源國家公園的區位優勢特別明顯，生態功能的發揮對長三角城市群尤為重要。目前錢江源國家公園開創的地役權改革試點通過限制集體林地的經營權，達到了國家公園內禁止生產經營活動的要求。主要解決的是林農生產經營與國家公園生態保護間的矛盾，其成功的關鍵在于通過租賃方式每年給到農戶的租金(補償金)比原有的公益林補償標準更高，部分實現了農戶通過林地獲得必要生活開支的期望，同時也調動了當地農戶保護森林促進生態保護的積極性。

5.需要進一步改善的問題

第一，目前地役權改革只能夠暫時緩解林農生產經營和國家公園生態保護間的矛盾，將來租金(補償金)是否仍能滿足農戶日益提高的生活水平需求尚不可知，缺乏租金(補償金)的動態調節機制，解決后續租賃資金來源問題是當務之急。第二，為了國家生態安全的考慮，國家公園的發展要求國有林數量上達到絕對優勢，目前國家公園內國有林的比例仍需要進一步提高，因此在條件允許的情況下，應當考慮將集體所有的林地通過政府贖買所有權的方式變更為國有林地，更利于國家公園的管理和維護生態安全，但贖買集體林最大的困難仍然是資金問題。第三，在國家公園中仍然有少部分地區還存在林農適度經營毛竹、油茶、茶葉等經濟效益比較高的林地，大多是當地林農的主要收入來源。雖這部分林地規模不大，但是這類的經營與國家公園有關規定不符，也并沒有得到國家公園管委會的特許經營許可，從長遠來看依然存在隱患，極有可能誘發火災、蟲害等不良后果。因此，這類林地應當由專業機構和人員進行評估，確定其經營對國家公園的風險，對風險較低的考慮特許經營，增加農戶參與國家公園建設的積極性，對風險較高的應當考慮通過改造林種等方式，禁止林農生產經營，給林農生態補償，令其主要發揮生態作用。

三、錢江源國家公園集體林管理新模式設計

針對錢江源國家公園試點過程中集體林管理出現的問題進行分析，其中存在的最為主要矛盾是國家公園建設所需要的集體林生態保護與村集體林農生產經營之間的矛盾。同時，錢江源國家公園地處南方集體林區，有擴大國有林比例的潛在需求，因此對國家公園內村集體的集體林權設計一系列妥善的管理方案，以期能夠起到緩解此類矛盾的作用，為其他國家公園建設提供借鑒參考。借鑒寇夢茜(2020)提出的我國國家公園的分區經營管理，可以在嚴格控制區下分荒野保護區和生態保育區，在一般控制區分保護利用區和綜合發展區。根據其觀點，對錢江源國家公園集體林管理帶來了一大啟示就是國家公園并非全部不能開發經營，根據不同區位的重要性，在非核心區內適當的開發和建設國外已有成功的先例。在綜合發展區內，當地的林農可以依靠國家公園的生態資源。基于此，改變現有國家公園內不允許開發經營一刀切的做法，調整現有的國家公園區劃進行分區管理是非常有必要的。

錢江源國家公園集體林管理總體的設計思路是在調整分區的基礎之上，現有集體林處于嚴格控制區內的，有四種方式可以進行：

第一類是集體林所有權贖買。這種方法適用于核心區和嚴格控制區，通常采取做法是直接贖買，按雙方約定的價格一次性將林木所有權、使用權和林地經營權(使用權)收歸國有，林地所有權仍歸村集體所有。這種做法贖買的對象主要是地上的林木及林地的經營權，將其轉變為國有林，從而起到森林的生態保護作用。但實際操作上采取直接贖買的代價較為高昂，適用于面積較小的重要區位進行。現有的直接贖買由于相關法律規定和約束，不涉及林地所有權的轉移，僅針對林木的所有權和林地的使用權，在簽訂合同時往往設有年限，合同到期后林地該如何處理也沒有明確的規定，將來容易產生更多權屬糾紛，因此并非真正意義上的贖買。而國家公園作為國家重要的生態區位，同時也是國家生態戰略布局中重要一環，可以嘗試采取真正意義上的贖買，在對集體林地管理上更進一步，征得村集體全體開會同意后，向國家進行申報審批，將林地的所有權由集體轉變為國有，一方面使得國家公園內國有林比例得到提升，更好的發揮生態作用，另一方面也能夠避免將來可能出現的林地權屬糾紛問題。對于林地權屬的變更及補償，可以參照現有較為成熟的征地政策，更能保障林農的權益。但這種做法在操作上主要難點在于需要大量的贖買資金以及村集體所有成員自愿完成交易，需要將宣傳和協商的工作落實徹底。另一種是部分贖買，僅贖買林木的采伐權。由于我國規定林木生產需要采伐證，從而產生了采伐權的概念，將林木的采伐權進行贖買，林農就無法砍伐與生產經營，從而起到保護林木的作用。僅贖買林木的采伐權的做法，最大的優點是相對于全部贖買所需的贖買資金大大降低，減輕了財政的壓力，而對于林農來說，林木生產經營扣除砍伐、運輸等成本可能不如將林木采伐權出讓給政府獲得的收益更多，必定更容易被林農所接受。

第二類是集體林置換。集體林置換是指為更好地保護重點生態區位的生態環境，將重點生態區位內集體林與非重點生態區位國有林按約定條件進行對換的過程。國家公園的嚴格控制區內禁止生產經營，林農如果想繼續生產經營的，則考慮采取這種集體林置換的措施，先擬定置換方案，由林業部門會同國土資源局討論，請第三方機構對林地進行評估，對置換方案進行擬定。同村集體或個人對置換方案進行協商談判。談判包括被置換林地面積，差價補償，評估標準，新換林地等情況。最終審核批準后，依據協商內容與林農簽訂合同，對林地權屬完成變更登記。這種做法的優點在于林農可以繼續生產經營，不用擔心生計問題，并且置換后的林地權屬完全為國家所有，避免將來出現權屬糾紛。這種方法較適宜生活于國家公園核心區域或嚴格控制區內的農戶，缺少必要的公共設施，生活與經營較為不便，農戶處于貧困狀態。采取易地搬遷的方法，同時將重點保護的林地置換出來，讓這一類貧困農戶搬遷到生活便利的地帶，既能保障他們的生活需求并且響應國家扶貧政策令他們脫離貧困，又能夠使得國家公園內的生態得到保護，是一舉多得的措施。實施此方案的一大難點在于，符合置換條件的林地數量有限，比起直接贖買手續更為復雜，是一種較適合不愿接受贖買方案林農的方案。

第三類是集體林租賃。集體林租賃是通過租賃的形式取得集體林林木使用權和林地經營權(使用權)，并給予林權所有者適當租金補償。目前浙江等地普遍采取這一類的做法，錢江源國家公園的地役權改革主要采取集體林租賃的方式，考慮到錢江源國家公園所在南方林區面積較大，直接贖買的資金缺口較大，在這種現實條件下一定時間內約定采取租賃集體林的方式來解決生態保護和林農經濟利益的矛盾是較為合適的，對于今后政府采取贖買集體林對林農來說更加容易接受，能夠起到一種良好的過渡作用。現有的租賃手段還存在諸多不足，需要改進。一是缺乏租金的動態調節機制，現有大多數做法都是一錘子買賣，約定較長年限的租金不變，這對林農可能會造成經濟損失，一定程度會打擊到林農的積極性，日后造成矛盾，不利于租賃的長期發展。應當建立健全一種長效的租金調節機制，跟隨市場逐年增加租金，讓林農獲得更多的租金補償收入，使得集體林租賃能夠長久進行下去。二是缺乏后續的租金來源，現在的來源依靠地方政府財政調撥，對地方財政來說壓力巨大，應當建立一項集體林租賃專項基金，從景區門票收入、社會募集、金融市場等更多渠道來源獲得。

第四類是集體林改造升級。集體林升級分林種改造、樹齡改造，對部分生態效益差的林種與過熟林進行適當采伐，在此基礎上種植替換成生態效益好的闊葉林、針葉林，逐步成為闊葉樹林或混交林。福建等地的桉樹林集體林改造項目就是改造升級的一個優良先例。目前錢江源國家公園內四散分布著少量林地是林農經營的油茶、菜籽、茶葉等經濟作物，其中位于核心區域內的生態效益普遍偏低且不利于國家公園生態的保護，應當由政府出資鼓勵林農改造這部分經濟作物變為闊葉林，非核心區域的在評估不影響生態的情況下，適當發放特許經營牌照，打造合規合法的營商模式。

四、結論與建議

打造以國家公園為主導的自然保護地體系是我國生態文明建設中一次重要戰略安排，其發揮的生態作用不可替代。我國國家公園建設雖然相比國外起步較遲，但我國擁有得天獨厚的生態資源及地理優勢，國家公園的建設擁有黨中央和國家的高度重視和支持，相信能夠做到后來者居上。

1.主要的研究結論

(1)近年來國家公園的高速建設及擴張，國家公園的面積已有巨大提升，大量集體林被規劃入了國家公園內，但對村集體林的權屬一直未有明確規定，從而產生了一系列的權屬矛盾，使得國家公園要生態保護與林農要生產經營之間產生了矛盾。優先解決集體林權屬矛盾是國家公園集體林管理的主要任務。

(2) 國家公園的國有林比例偏低，國家公園具備提升國有林面積的潛在動力，擴大國有林的比例能夠保障我國的國家生態國土安全，并為國家公園森林進行有序管理提供便利。因此，通過不同的贖買方式來增加國有林比例是當前集體林管理的主要工作內容之一。

(3) 林農在國家公園內的自主生產經營十分不利于國家公園的生態安全，政府部門只能對其窗口式指導，政策無法落實，對國家公園的管理增加了難度。在此基礎上，通過對錢江源國家公園林區附近的農戶集體林處置意愿進行分析發現，當前農戶對政府出資贖買、租賃集體林等模式的處置方案意愿較為強烈，從意愿角度來看群眾急于改變低補償現狀，其中對政府贖買、租賃集體林的支持尤為明顯。由此推測，在國家公園內采取政府贖買、租賃集體林的做法除了是國家公園管理需要以外，是擁有較好的社會基礎的，通過市場化的手段公平自愿的方式，實施起來也更能夠被老百姓接受。

2.國家公園集體林管理的建議

(1)健全國家公園集體林管理相關的法律法規。國家建設國家公園應當配套出臺相應的國家公園法，擬定國家公園的管理規范，從而嚴格執行管理。同時應當出臺集體林、集體林贖買、租賃的相關法律法規，為國家公園內集體林、集體林贖買提供法律依據，從而建立重點生態區位集體林贖買的長效機制，科學創建贖買體系、對贖買的流程嚴格把關，健全贖買方式、定價方式的選擇依據，對贖買資金科學統籌管理，充分尊重農民的意愿，真正實現公平、公正、科學、透明的贖買過程，為群眾謀福祉。

(2)重新劃定國家公園新增區域性質，實行分區管理。伴隨國家公園建設的高速發展，現有的國家公園面積已由試點之初擴張新增了不少面積，在規劃擴大國家公園界限后，也出現了重新劃定國家公園新增區域性質的需要。重新劃定嚴格控制區和一般控制區，增加在國家公園嚴格控制區下分荒野保護區和生態保育區，在一般控制區分保護利用區和綜合發展區，實行分區管理，適度開發向公眾開放有利于國家公園的科教宣傳和旅游建設。

(3)創建多元化的國家公園集體林管理模式。現有的公益林補償標準偏低，應當逐步考慮采取集體林贖買的方式代替現有公益林補償，保障農戶的利益。以此為管理方向，在國家公園分區管理的基礎上，在嚴格控制區禁止一切生產經營活動，采取政府贖買、租賃集體林等方式限制嚴格控制區域內林農的生產經營，并給予補償。在條件成熟后，進一步有序擴大政府贖買集體林的范圍，擴大國家公園內國有林地比例。采取集體林置換和易地搬遷的方式，把國家公園內生產生活不便的林農遷移至國家公園外，既有利于國家公園的生態安全，又能夠響應國家扶貧政策，對農戶的生存能力提供保障。采取改造升級的方式，將不利于國家公園生態安全或林農生產經營的生態效益較低的樹種移除改造為生態效益較好的樹種，打造闊葉林或闊葉針葉混交林。在一般控制區的綜合發展區，適當安排特許經營發展林下經濟，開放生態旅游，打造科學有序的營商模式，促進周邊林農增加經濟收入，進一步享受到生態帶來的紅利。

(4)建立科學的國家公園財政資金運行機制。國家公園直屬于國家管轄，所有運行管理的資金應直接由中央財政設立預算，每年撥付資金。對國家公園資金運行應當嚴格遵守國家相關法律規定，建立長效財政資金運行機制，各部門科學合理分工。對于國家公園內采取的政府贖買、租賃、置換、改造集體林等一系列措施所需的資金設立專項基金，主要由中央財政出資，同時擴大資金來源渠道，可以鼓勵社會資金的支持、景區門票收入、發行生態彩票、開展綠色金融債券等方式籌集資金。