內蒙古大興安嶺重點國有林區天保工程實施成效與政策建議

○內蒙古森工集團 王博 ○國家林業和草原局經濟發展研究中心 彭偉 余濤

○中共黑龍江省委黨校 劉玥 ○東北林業大學 應天玉

2020年是天然林資源保護工程(以下簡稱“天保工程”)的收官之年。天保工程是我國實施生態保護修復工程、推進生態文明建設的一項重要舉措，在增加森林資源儲備、美化生態環境、提高森林碳匯能力、保障木材資源安全和國土生態安全等方面發揮了重要作用。內蒙古大興安嶺林區是我國集中連片程度最高、面積最大的國有林區，其良好森林生態系統功能，可以為呼倫貝爾大草原及東北糧食主產區提供必要的生態安全屏障，同時也有助于維護我國生態系統原真性、完整性和多樣性。深入推進內蒙古大興安嶺重點國有林區天保工程，不但具有重要的生態建設作用，還具有積極的民生保障作用。工程的實施有助于我國森林資源穩步增長、生態系統功能不斷優化、林業發展提質增效、林區職工收入增加，是我國生態文明建設的重要方式。

一、內蒙古大興安嶺重點國有林區天保工程實施概況

1997年，圖里河林業局和甘河林業局首先展開天然林資源保護工程試點工作。其后工程試點范圍逐步擴大。2000年，天然林保護工程全面實施，工程實施期為2000—2010年。2010年，國務院批準《東北內蒙古等重點國有林區天然林資源保護工程二期實施方案》，要求在天保一期工程的基礎上，內蒙古大興安嶺生態功能區全部納入天保工程實施范圍，包括阿爾山等19個林業局，以及北部原始林區管護局(含永安山、烏瑪、奇乾)，共計20個集團公司單位。截至2019年末，林區共有森林管護、防災減災等各類從業人員4.6萬人，較天保二期啟動實施時的10.9萬人減少了57.8%，設有專職天保工程管理部門24個，管護站581座，管護面積 14 497.38 萬畝。

2011—2020年，內蒙古大興安嶺重點國有林區享有的補助政策主要涉及森林管護、五項保險、停伐、森林撫育和森林資源培育等方面。相較于工程一期，國家天保二期工程在森林管護和國有林業單位職工五項社會保險補助標準層面均有所提升。圍繞公益林建設、森林管護項目，通過新增中幼林撫育、人工造林和補植補造等工作任務實現就業崗位增加，保證工程區職工維持較高水平的就業率。

天保工程實施以來，內蒙古森林工業集團有限責任公司不斷健全森林資源管護機制，創新森林資源監管體制，探索森林經營新機制；積極推進林區生態保護建設購買服務、社會管理和公共服務職能剝離、分類劃轉經營性企業等工作進程；始終堅持綠色發展理念，以國家森林公園、自然保護區為依托，以發展森林旅游、林下經濟為抓手，以實現興林富民為目標，積極推動林區經濟社會轉型發展，實現從前以木材生產為主到現在以生態修復為主的轉變，從以利用森林取得經濟效益為主到以保護森林提供優質生態產品為主的轉變 。

二、內蒙古大興安嶺重點國有林區天保工程實施成效

(一)森林資源得到有效的保護和培育

天保工程實施以來，內蒙古大興安嶺重點國有林區在木材減產、減停采伐和擴大保護的基礎上，不斷加大管護、造林和撫育等政策措施的執行力度，通過有效保護恢復森林資源實現增量提質的目標。

1.森林資源。天然林資源保護工程實施以來，內蒙古大興安嶺林區有林地面積、活立木總蓄積、林分(有林地)蓄積及森林覆蓋率分別由1998年工程建設初期第五次連清的737.6萬hm2、7.66億m3、6.40億m3、69.14%，提高到837萬hm2、10.33億m3、9.41億m3，78.39%，生態保護成效顯著。根據2018年第九次全國森林資源連續清查，內蒙古大興安嶺林區森林面積837.02萬hm2，森林蓄積 9.41億m3，生態保護建設卓有成效。

2.木材產量調減。與1997年實施天保工程前相比，累計調減木材產量3817.1萬m3。其中：天保工程一期2003年木材產量調減落實到位，到位產量為229.6萬m3。1998—2010年累計調減木材產量1669萬m3。2011年天保工程二期啟動后，管理局木材產量進一步調減，調減后木材產量為110萬m3，調減幅度為52%。2015年，按照我國天然林保護政策的要求，林區停止了任何形式的天然林商業性采伐。

3.森林管護。林區天保工程一期管護面積 12 122.1 萬畝，二期管護面積 14 497.38萬畝。目前，林區管護人員共有 22 192人，建成501座管護站，負責管護約4萬m2面積的森林面積。其中71座為移動式管護站、85座為固定管護站與木材檢查站合用、68個移動管護崗、390塊管護標示牌已實現管護責任百分之百落實。

4.森林培育。天保工程一期公益林建設專項資金總計投入 66 179 萬元，累計完成公益林建設任務 733 591 hm2，其中，森林撫育間伐 474 679 hm2，人工更新造林 71 117 hm2，人工促進天然更新 44 065 hm2，封山育林完成 143 702 hm2。2011—2020年期間，人工造林實際完成面積21.05萬畝，補植補造面積274.75萬畝。

圖1 內蒙古大興安嶺國有林區1998—2015年木材產量(單位：萬m3)

(二)生態系統服務功能顯著增強

自天保工程全面實施以來，林區生態系統服務質量明顯提升，在林區涵養水源、保育土壤、森林營養物質積累、固碳釋氧和大氣環境凈化等方面功能不斷加強，生態系統服務價值量明顯提升。具體情況如表1和表2所示。

表1 內蒙古重點國有林區天保工程實施年度森林生態系統服務物質量對比

表2 內蒙古重點國有林區天保工程實施年度森林生態系統服務功能價值量對比

2017年大興安嶺國有林區生態系統服務總價值量約為1997年天保工程實施初期的1.90倍，以生態系統服務總價值量來衡量，天保工程的實施，相當于再造了一個內蒙古大興安嶺。

(三)林區就業和民生得到有效改善

1.轉崗職工得到有效安置。天保工程實施以來，林區累計分流安置富余職工 96 698人，其中全民職工 57 227人，混崗職工 39 471人。天保工程二期啟動后，國家林業和草原局出臺了一次性安置人員社保補貼政策，分三年共完成一次性安置人員7.7萬人審批，發放9億元社保補貼資金。

2.深遠山職工搬遷工作成效突出。林區累計投入資金6.89億元，對124個建制林場進行整合撤并，通過開展深山遠山職工搬遷，實現總計5.22萬戶深遠山林場居民的生態搬遷，既降低了相關區域的生態壓力，又改善了這部分職工的生產、生活條件，還有效推動了地區城鎮化建設。

3.落實惠民政策，提高職工收入。二十年來，集團公司不斷提高職工工資水平，在崗職工1998年年均工資僅為4302元，而2019年已經提高到 60 218元，工資年平均增長率達10.83%。職工住房公積金比例由工資總額的6%提高到12%。最終認定混崗集體職工5.6萬人，其中移交屬地社保5.5萬人，使4.9萬人繳費參保，并辦理了退休手續1.5萬人。

4.積極推進公共服務均等化。經過積極協調，目前政府五級公路建設規劃已將林區 4611 km 公路納入其中，而以森林經營、防火為主要用途的1.42萬km砂石路也納入了國家森林防火應急道路建設試點。目前，已有36個居民林場全部通了國電，開展了街巷硬化和標準化林場建設，同時實施城鎮人居環境綜合整治，在公共基礎設施建設逐步完善和公共服務逐漸優化的基礎上，一體化建設趨勢正在形成。

5.扎實推進棚戶區改造工程。2009—2017年間，投資101億元，實際開工、完成棚戶區改造、新建和維修住房約17.1萬套，實際分配入住率為95.1%。在舊房拆除返還林地7萬畝開展植樹造林，不但促進了生態改善，還提高了40多萬群眾住房條件，使他們戶均住房面積從工程實施前的38 m2提高到了53 m2。

(四)綠色產業持續發展

立足林區旅游資源豐富的實際，通過集團化旅游平臺實施“旅游+”戰略，加快林區旅游發展。進一步加大資源整合的力度，大力發展全域旅游、四季旅游和森林康養項目，塑造內蒙古大興安嶺全生態旅游品牌，通過提供集觀光、體驗、休閑及康養為一體的中高端生態旅游項目，挖掘林區發展潛力。在旅游業的輻射帶動下，積極推進特色種養殖、林特產品采集加工、種苗綠化等產業的發展。同時，探索森林碳匯交易等生態產品價值實現機制。2017年以來，集團引入了總計120 萬元的林業碳匯交易項目，為東北內蒙古重點國有林區踐行“兩山理論”開辟了新途徑，是內蒙古大興安嶺實現將生態效益轉化為經濟效益的突破性成果。

三、內蒙古大興安嶺重點國有林區天保工程實施存在的主要問題

(一)補助政策有待提標、擴面

1.森林管護和培育經營的補助標準滯后，與實際成本差距較大，亟待提高。2011年二期工程實施迄今，森林撫育補助資金、補植補造和人工造林從未發生變動，一直維持著森林撫育補貼資金120元/畝、補植補造300元/畝、人工造林500元/畝的水平。隨著社會經濟發展，人們日常生產生活水平不斷上漲，原有補助標準已經遠遠不能滿足實際需求。同時，日益提高的生態建設要求也使森林管護機構運行經費、巡護撲火、病蟲害防治及管護站建設等支出逐年增加，間接造成森林管護費不足。此外，因全面停伐而以富余職工身份被安置到森林管護、森林防火及管護輔助等崗位的1.65萬名職工，其基本生產生活也需要較大的資金保障。總之，內蒙古森工集團公司在停伐后資金匹配的供給不足，已明顯制約了森林經營管護。

2.社會保障政策有待完善。林區職工的住房公積金和年金支出逐年擴大，在天然林保護工程專項資金中，只對職工基本養老保險等五項保險給予補助，對住房公積金和企業年金尚未給予補助；在富余職工安置政策方面，林區現有在崗混崗職工5123人，已形成事實勞動關系，但停伐后國家各項天保工程政策并不包含該群體，導致混崗職工基本生活無法保障。

3.機構運行經費有待實現廣覆蓋。停伐后國家僅對管理局所屬19個林業局，給予每局1500萬元的機構運行經費，森工集團本級以及北部原始林區管護局、自然保護區管理局、國家級森林公園及國家級濕地公園、所屬事業單位等均未給予經費補助，以上單位機構運行無資金來源。

(二)智能化建設專項資金保障匱乏

近年來，按照國有林區改革的要求，林區執行“人員只出不進”政策，在職工人數量銳減的同時，老齡化問題不斷加重。目前平均年齡48.3歲的職工隊伍已難以滿足林區日常經營管護、監督監測等工作的需要，需借助人工智能、互聯網、3S及大數據等信息技術完成相關工作。目前，國家林業和草原局正穩步推進天保工程效益監測和森林管護智能化建設工作，但由于管理局資金投入不足，林區新技術應用幾乎空白，這些都嚴重制約了相關工作的開展，亟待設立專項資金為林區開展此項工作提供資金保障。

(三)基礎設施建設亟待提升

現有林區道路和橋涵大多建于20世紀五六十年代，隨著木材生產需要而自建自修自養，道路等級低，損毀嚴重。隨著全面停伐等工作的開展，道路橋涵沒有了正常資金投入渠道而逐漸失修，明顯制約了林區森林防火、病蟲害防治、資源經營及資產管理等各項工作的正常開展。2017年國家林業和草原局啟動重點國有林區管護用房建設工作，2017—2019年林區升級改造管護用房443座，建筑面積3.23萬m2，總投資 11 215 萬元，林區亟需在試點建設完成后，繼續實施林區管護用房建設項目，提高建設標準，配備管護巡護、通訊設備及火場和資源監控監測系統，形成集森林管護、防火預警與指揮和病蟲害防治等森林資源經營管護于一體的管護站(點)。

四、重點國有林區改革的政策建議

(一)深化重點國有林區改革，激發天然林保護的內生動力

2019年7月，《天然林保護修復制度方案》出臺，我國天然林保護修復工作邁上新臺階。建立健全以全面保護、系統恢復、用途管控及權責分明為主要特征的天然林保護修復制度，進一步明確落實天然林保護責任，通過不斷深化相關機制改革激發內生動力。作為國有林區改革的先行先試單位，內蒙古大興安嶺林區需要按照中央對國家生態文明建設、治理體系和治理能力現代化建設的統一部署和要求，在推進政事分開、事企分開和管辦分離的基礎上進一步明確改革方向，處理好保護、經營與發展關系，探索構建現代森林資源資產管理長效機制，更好地激發相關區域保護天然林的內生動力。

(二)統籌天然林保護資金使用，提高資金使用效率

從近年來經營運行與各項森林保護生態建設任務完成情況來看，由于缺少自主統籌調劑使用的政策，致使資金使用效率不能令人滿意。各項財政專項資金在使用中有缺、有余，部分項目資金嚴重不足，部分項目資金有較大結余。為了確保各項生態建設工作任務的高質量完成，提高資金周轉水平和使用效率，建立天然林保護資金統籌調劑機制勢在必行。在完成中央約束性指標完成和加強監管的基礎上，根據工作實際，在不違反林業改革發展資金管理辦法等相關資金管理辦法的前提下，統籌資金使用更好地為開展林區建設工作服務。

(三)調整和優化天然林保護補助政策

結合實際需要和成本變動，動態調整森林管護和培育經營的補助標準，擴大職工社會保障的政策補助范圍，切實提高林區職工的福利，有效解決混崗職工的生活保障問題，科學厘定機構運行經費的補助標準，擴大政策惠及范圍。結合內蒙古大興安嶺重點國有林區以中幼齡林為主，地處草原過渡帶及農區、林區接壤地區的地貌特點，把低質低效林改造培育、大徑級用材林培育、珍稀樹種培育和封山育林等計劃納入補助范圍內；適當增加補植補造任務的投放力度，解決適宜場地較多與下達任務不足的矛盾。

(四)建立信息技術應用與職工培訓專項資金

建立專項資金用于智慧林業、智慧管護資金投入，降低管護人員管護強度和難度，提高管護廣度和精度。結合金林工程、生態大數據等項目實現生態系統信息感知、統一管理、生態信息綜合業務辦公、林業生態資源視頻應用、生態系統資源管理、防火預警與指揮、有害生物防護、安全管理的信息共享與系統對接。設立職工培訓專項資金，用于分批分次開展不同形式、不同目標的職工培訓，通過投入專項資金開展分級化、常態化培訓實現更有力度的人才培養，提升省、縣級技術水平。

(五)加大基礎設施建設的投入力度

多舉措加大投入力度，提高林區基礎設施建設投入水平、破解內蒙古大興安嶺重點國有林區的基礎設施建設落后的難題。在防火應急道路、管護巡護、通訊設備、火場和資源監控監測系統、信息指揮系統等營林防火管護管控基礎設施方面提高建設標準，提高天然林保護的科技實力。