PPP模式的工程項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)案例研究
——以A市停車(chē)庫(kù)為例

劉童利

一、案例背景

2015年，A市計(jì)劃于火車(chē)站廣場(chǎng)建設(shè)停車(chē)庫(kù)，以解決市民停車(chē)難的問(wèn)題。同時(shí)，由于擬建的停車(chē)庫(kù)位處繁華的商圈，車(chē)位的升值空間很大，因此該停車(chē)庫(kù)建設(shè)工程是一項(xiàng)兼具社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的民生工程。為了鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參與停車(chē)庫(kù)的建設(shè)，A市政府決定采用PPP模式，從而吸引社會(huì)資本和技術(shù)的投入。PPP模式的停車(chē)庫(kù)工程建設(shè)由政府部門(mén)與社會(huì)部門(mén)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利潤(rùn)，與一般建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)不同的是，基于PPP模式的該停車(chē)庫(kù)項(xiàng)目需要開(kāi)展對(duì)社會(huì)投資人的招標(biāo)活動(dòng)，中標(biāo)的社會(huì)投資人將負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)施工、運(yùn)營(yíng)、移交等活動(dòng)。

2015年5月15日，社會(huì)投資人招標(biāo)公告發(fā)布，業(yè)主通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行招標(biāo)，2015年6月5日確定中標(biāo)的社會(huì)投資人為A市金橋物業(yè)發(fā)展有限公司。雙方于2015年7月21日簽訂建設(shè)項(xiàng)目合同，約定該項(xiàng)目工期為1年，中標(biāo)人享有30年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此期間，由停車(chē)庫(kù)使用者向中標(biāo)人付費(fèi)。

二、審計(jì)發(fā)現(xiàn)

（一）招投標(biāo)程序存在問(wèn)題

審計(jì)小組發(fā)現(xiàn)，在資格預(yù)審后，業(yè)主確定了4家投標(biāo)單位并對(duì)其進(jìn)行考察，但事實(shí)上，業(yè)主已經(jīng)在事前與一家投標(biāo)方，即A市金橋物業(yè)發(fā)展有限公司，私下達(dá)成協(xié)議，根據(jù)金橋公司的組織結(jié)構(gòu)、報(bào)價(jià)以及施工方案等為其“量身定制”了評(píng)標(biāo)程序以及評(píng)標(biāo)辦法，從而使其“輕松”中標(biāo)。也就是說(shuō)，業(yè)主“暗箱操作”，搞假招標(biāo)，一開(kāi)始就確定了利益相關(guān)方為最終的中標(biāo)方，把別的潛在投標(biāo)單位排除在外。

（二）項(xiàng)目經(jīng)理資格存在問(wèn)題

金橋公司法定代表人委托項(xiàng)目經(jīng)理李某參與投標(biāo)過(guò)程，但當(dāng)審計(jì)小組要求李某提供其在金橋公司的勞動(dòng)合同、社保關(guān)系以及工資表時(shí)，李某和金橋公司均無(wú)法如實(shí)提供。這足以說(shuō)明，李某不是金橋公司的員工，不能代表金橋公司參加停車(chē)場(chǎng)項(xiàng)目的投標(biāo)過(guò)程。

（三）審計(jì)取證困難

在進(jìn)場(chǎng)之前，審計(jì)小組就要求施工單位按照資料清單將審計(jì)小組所需資料如數(shù)準(zhǔn)備好，以供審計(jì)小組正式開(kāi)展審計(jì)時(shí)使用，但直到審計(jì)小組進(jìn)場(chǎng)三周后，與招投標(biāo)審計(jì)相關(guān)的資料才初步報(bào)送完畢，這就在很大程度上影響了審計(jì)效率以及審計(jì)質(zhì)量。被審計(jì)單位提供資料的速度過(guò)慢，有可能是因?yàn)檎型稑?biāo)審計(jì)所需資料較多而被審計(jì)單位資料管理混亂造成的，但可能性更大的情況是，被審計(jì)單位有意在增大審計(jì)小組的取證難度，以達(dá)到“遮掩”某些真實(shí)情況的目的。

（四）審計(jì)定性困難

由于缺少法律依據(jù)以及審計(jì)人員自身專業(yè)能力有限，因此很多時(shí)候?qū)徲?jì)人員無(wú)法對(duì)一些不規(guī)范的行為進(jìn)行精準(zhǔn)的審計(jì)定性，增加了審計(jì)工作的難度；有時(shí)候，即使在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)了存在不規(guī)范的行為，也都是“重拿輕放”。

三、審計(jì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

（一）招投標(biāo)信息不夠公開(kāi)透明

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，在整個(gè)招投標(biāo)的過(guò)程中都應(yīng)該秉持“公開(kāi)、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用”的原則。本案例中的PPP項(xiàng)目作為一項(xiàng)具有較高社會(huì)效益的民生工程，其招投標(biāo)過(guò)程的信息更應(yīng)該公開(kāi)透明化，以便接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。但顯而易見(jiàn)的是，在本案例中，整個(gè)招投標(biāo)過(guò)程并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)公開(kāi)化、透明化。在實(shí)務(wù)中，很多情況下發(fā)包方為了讓“內(nèi)定”的投標(biāo)人中標(biāo)并從中獲利，通過(guò)在招標(biāo)文件中設(shè)置傾向性或排他性條款，虛假招標(biāo)，這不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公開(kāi)化、透明化，如果讓通過(guò)這種招標(biāo)方式招來(lái)的施工單位進(jìn)行工程項(xiàng)目建設(shè)，那么工程質(zhì)量也堪憂。該停車(chē)庫(kù)項(xiàng)目恰恰是使用了這種虛假招標(biāo)的方式。招投標(biāo)信息不夠公開(kāi)透明，再加上被審計(jì)單位的刻意逃避與隱瞞，導(dǎo)致審計(jì)取證困難，影響審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。

（二）法律法規(guī)不完善

現(xiàn)階段，我國(guó)工程領(lǐng)域法律法規(guī)的建設(shè)取得了一定程度的完善和發(fā)展，在規(guī)范招投標(biāo)活動(dòng)方面，現(xiàn)行的《招標(biāo)投標(biāo)法》已初步形成一個(gè)理論框架，但與之相關(guān)的配套法律措施還不夠健全，存在空白地帶。有時(shí)候，由于缺少相關(guān)法律條文的約束，在招投標(biāo)審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員難以對(duì)不規(guī)范行為審計(jì)定性。在PPP項(xiàng)目的審計(jì)領(lǐng)域，更是存在著法律盲區(qū)。盡管六部委已于2015年出臺(tái)了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，規(guī)定“縣級(jí)以上審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)”，但其作為部門(mén)規(guī)章，不具有法律強(qiáng)制力。另外，考慮到PPP項(xiàng)目有三種運(yùn)作方式——外包、特許經(jīng)營(yíng)以及私有化，該規(guī)定只提到特許經(jīng)營(yíng)類的PPP項(xiàng)目屬于政府審計(jì)的范疇，未明確表示外包類和私有化類的PPP項(xiàng)目是否應(yīng)由政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)。

（三）缺少?gòu)?fù)合型人才

要?jiǎng)偃蜳PP項(xiàng)目的招投標(biāo)審計(jì)工作，審計(jì)人員需要全方位地掌握工程財(cái)務(wù)、現(xiàn)投融資、公共管理等知識(shí)體系。但從目前情況來(lái)看，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)的審計(jì)人員，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)人員，往往是只具備財(cái)經(jīng)專業(yè)背景的單一型人才，因此他們往往難以勝任PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)審計(jì)工作。而從短期來(lái)看，基層審計(jì)機(jī)關(guān)無(wú)法有效解決這個(gè)問(wèn)題。因此現(xiàn)階段審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)施招投標(biāo)審計(jì)工作時(shí)難以深入分析，通常只對(duì)一些淺層次的問(wèn)題進(jìn)行檢查，如財(cái)政財(cái)務(wù)收支、招投標(biāo)程序的合法合規(guī)性等。但對(duì)于招標(biāo)項(xiàng)目的類型定性、內(nèi)定中標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)、工程計(jì)價(jià)和工程質(zhì)量等更深層次問(wèn)題則較難判定，甚至不知如何下手，這就不利于審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的開(kāi)展。

四、優(yōu)化招投標(biāo)審計(jì)的對(duì)策建議

（一）政策建議

1.建立招投標(biāo)信息透明制度

一方面有關(guān)部門(mén)可以建立PPP項(xiàng)目招投標(biāo)信息交流平臺(tái)，使得社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)參與到對(duì)PPP工程項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程的監(jiān)督中來(lái)。另一方面政府部門(mén)可以通過(guò)對(duì)招投標(biāo)制度的改革完善招投標(biāo)制度，從根源上約束招投標(biāo)過(guò)程當(dāng)中的不規(guī)范行為，同時(shí)推動(dòng)招投標(biāo)信息的公開(kāi)化透明化建設(shè)，節(jié)制各利益方的行為，使得招投標(biāo)流程更加規(guī)范化，這樣審計(jì)人員可以更加方便有效地獲取審計(jì)資料，降低了審計(jì)取證難度，提高了審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。

2.完善配套的法律體系

由于現(xiàn)階段與招投標(biāo)審計(jì)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，因此，審計(jì)人員需要對(duì)這些法律法規(guī)做出理性的審視，如果發(fā)現(xiàn)這些法律法規(guī)本身就存在缺陷，應(yīng)當(dāng)將這些缺陷及時(shí)報(bào)告給有關(guān)主管部門(mén)，推動(dòng)這些法律法規(guī)得到完善。特別是近些年來(lái)，隨著社會(huì)的發(fā)展，出現(xiàn)了一些尚無(wú)法規(guī)可依的領(lǐng)域，這就更需要審計(jì)人員從審計(jì)視角為規(guī)范招投標(biāo)行為向有關(guān)部門(mén)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。目前的PPP項(xiàng)目審計(jì)領(lǐng)域就存在法律盲區(qū)，在實(shí)踐中缺少法律依據(jù)。政府審計(jì)人員可以推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)及其配套制度、細(xì)化措施的建立與完善，為PPP工程項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)的順利開(kāi)展創(chuàng)造一個(gè)良好的法律環(huán)境。

（二）創(chuàng)新審計(jì)模式

首先，審計(jì)機(jī)關(guān)要大力推動(dòng)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)技術(shù)在PPP項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)工作中的應(yīng)用，尤其是要重視數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、音頻圖像處理等技術(shù)的運(yùn)用。同時(shí)要建立健全大數(shù)據(jù)審計(jì)、信息系統(tǒng)審計(jì)、遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)審計(jì)在招投標(biāo)審計(jì)工作中的整合運(yùn)用機(jī)制，從而降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。其次，為緩解審計(jì)力量不足與審計(jì)任務(wù)重的矛盾，審計(jì)機(jī)關(guān)可以探索有效利用社會(huì)審計(jì)資源，比如說(shuō)可以聘請(qǐng)符合資質(zhì)要求的社會(huì)專家參與到PPP項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)工作中來(lái)，并由此建立外聘專家?guī)欤鰪?qiáng)審計(jì)力量。最后，審計(jì)機(jī)關(guān)可以在充分保證信息的安全性、保密性的前提下，探索招投標(biāo)活動(dòng)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)的方式，積極爭(zhēng)取與工商、稅務(wù)、建設(shè)、規(guī)劃等與工程的招投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的部門(mén)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。與此同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)還可以建設(shè)實(shí)時(shí)在線審計(jì)監(jiān)督平臺(tái)，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)中存在的疑點(diǎn)，然后進(jìn)行核查。

（三）加快復(fù)合型審計(jì)人才培養(yǎng)

要很好地勝任招投標(biāo)審計(jì)工作，審計(jì)人員既要掌握扎實(shí)的審計(jì)技能以及財(cái)會(huì)、法律知識(shí)，還要對(duì)工程領(lǐng)域頗為了解，尤其是對(duì)于PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)審計(jì)工作，審計(jì)人員更是需要全方位地掌握工程財(cái)務(wù)、現(xiàn)投融資、公共管理等知識(shí)體系。因此，現(xiàn)階段審計(jì)機(jī)關(guān)亟需吸納能夠勝任招投標(biāo)審計(jì)工作的復(fù)合型人才。一是審計(jì)機(jī)關(guān)要增加體制內(nèi)人員，以緩解審計(jì)資源短缺與審計(jì)任務(wù)繁重之間的矛盾。二是審計(jì)機(jī)關(guān)可以定期在單位內(nèi)部開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，或是邀請(qǐng)外部實(shí)務(wù)專家對(duì)PPP項(xiàng)目審計(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行培訓(xùn)，努力將現(xiàn)有審計(jì)人員培養(yǎng)成為復(fù)合型人才；三是審計(jì)機(jī)關(guān)不可忽視招投標(biāo)審計(jì)理論的重要性。審計(jì)理論的水平?jīng)Q定了審計(jì)實(shí)務(wù)的發(fā)展和走向，但目前針對(duì)PPP項(xiàng)目的審計(jì)理論尚不十分成熟，因此審計(jì)機(jī)關(guān)要積極吸收和培養(yǎng)審計(jì)理論研究人才，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)理論的研究和創(chuàng)新，進(jìn)而為審計(jì)實(shí)踐提供有力的指導(dǎo)，并積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目招投標(biāo)審計(jì)技術(shù)的創(chuàng)新。