社會組織供給農村空巢老人養老服務：障礙及模式

雙艷珍

（中共天津市委黨校期刊部，天津 300191）

當前，我國的老齡化進程正以每年新增1000萬人的速度快速發展，其中空巢老人家庭比例將達到90%，我國整體步入深度老齡化社會。而我國人口老齡化程度區域、城鄉之間的不平衡導致農村養老問題尤為突出。據權威顯示，在農村50歲以上及有子女的調查對象中，其子女或子女配偶均不在本戶居住的空巢家庭占40.3%。這一狀況在經濟發展相對落后的農村地區比例更高。受城鄉二元結構體制的深刻影響，我國城鄉供給結構長期失衡，農村空巢家庭均存在不同程度的物質和精神困窘難題，而有限的低保人數和低保額度對于維持基本生活來說根本就是杯水車薪，更談不上精神養老。近年來，政府雖然投入大量物力財力，但并不能解決日益嚴峻的養老現狀，加上近年來快速發展的城鎮化使得農村空巢老人的養老問題進一步惡化，農村空巢老人日益成為中國養老之痛。中國的養老難點在農村，短板在農村，解決農村養老問題是精準扶貧戰略與鄉村治理的題中應有之義，新時代的農村空巢老人養老服務必須引入社會組織這一“社會活水”。在當前的研究中，政府依然是農村空巢老人養老服務的核心和主導，進行著資金和服務的雙重供給，社會組織作為補充力量只是協同政府參與服務，對于社會組織如何與其他養老服務供給主體協同聯動發揮作用缺乏系統性的研究。本文從社會組織提供農村空巢老人養老服務為切入點，將農村空巢老人養老作為一個系統問題，將社會組織這一養老主體與家庭、社會、政府、農村基層組織等養老主體對接起來，明確社會組織應承擔的協同作用，創新性提出社會組織供給農村空巢老人養老服務的模式。

一、城鎮化進程中農村空巢老人養老服務供給資源的現狀

（一）農村空巢老人的傳統養老單位與養老主體——家庭缺席

我國農村養老一直以來遵循的是一種如費孝通先生所說的養兒防老的“反饋模式”，即父母從物質與精神方面養育兒女，同時兒女將物質與精神方面的贍養反饋于父母，這是一種均衡社會成員世代間取予的中國傳統模式。［1］這種下一代對上一代予以反饋的模式在每兩代之間的取予是互惠均衡的，在家庭單位內形成一個天然的養老基金的繳納、積累、增值以及給付過程。這種代際之間環環相扣的反饋式養老模式既可以為老年人提供物質生活保障，從而分擔政府繁重的養老負擔和社會保障職能，降低政府投入與社會成本，也可以促進代際交流，使老人在其樂融融的家庭氛圍中尋找到精神歸屬與情感慰藉，同時維持家庭這一基本社會細胞的穩定，進而維護社會穩定。然而這種傳統養老模式在我國現代卻遭遇到了政策與觀念的沖擊。計劃生育政策在較好地控制人口數量的同時也大大降低了農村的生育率，農村人口急劇減少，在人們喪失勞動能力以后小型化家庭結構的養老任務異常繁重；城鎮化政策以及農村土地保障的持續弱化使大批青壯年農民放棄了土地而選擇外出打工謀生，大量空巢老人被留在農村，造成贍養脫離，形成養老隱患；支撐反饋養老模式的傳統孝文化在實現個體價值與個人幸福誘惑力的沖擊下其脆弱性也日益顯現出來，“父母在不遠游”的觀念已喪失市場，“四世同堂”家庭觀念的凝聚力與向心力不斷弱化。這些因素都造成了傳統的農村家庭養老資源這一供給主體逐漸萎縮，其作用發揮逐漸式微。

（二）農村空巢老人養老服務供給的主要責任主體——政府缺位

按照人民主權原則，人民將自身擁有的權力賦予國家和政府，政府就有義務讓每一個人都共享權力，過上有尊嚴的生活，其中包括農村空巢老人。為老年人提供基本服務屬于公共服務領域，政府應承擔起主要責任。然而，無論中央還是地方，受長期以來國家優先發展非農產業和城市地區政策的影響，政府的頂層設計在將過多的關注度放在城鎮發展的同時，農村養老似乎成為“被遮蔽的角落”，明顯表現為責任缺失或責任不到位，政府主導作用發揮不充分。與此相聯系的就是，在制定有關構建城鄉統籌的社會保障體系政策時明顯向有利于城市的方向傾斜，對農村養老服務的資金投入嚴重不足，現有的農村醫療保險和農村社會保險只能是杯水車薪，資源供給嚴重短缺，更談不上精準養老了。早在2011 年4 月，人民日報就刊文指出，我國財政支出中社會保障的支出比重絕大部分是用于城鎮居民，農村似乎成為“被遺忘的角落”。［2］因此，在農村，由政府主導的養老機構很少，且硬件設施陳舊，養老服務業配套設施建設不足，缺乏從事養老服務的專業化人才，更談何綜合考量、構建縣鎮村三級公共養老服務專業體系了。此外，政府在分散自身職能、積極引導社會力量參與農村養老服務方面還處于起步階段，尚未探索出一條如何發揮市場力量為農村空巢老人提供有效服務的途徑，“大政府”角色仍是政府承擔的主要職能。

（三）農村空巢老人養老服務供給的直接責任主體——農村基層自治性組織缺能

村民委員會是我國的基層群眾性自治組織，其成立的目的就在于實現村民的自我管理、自我教育與自我服務，是由村民通過直接選舉的形式選舉成立的，是我國基層直接民主的實踐形式。村委會的職責除了帶領全村發展經濟盡量減輕農民的負擔之外，還有義務管理與發展本村的公共事務和公益事業，保障每一位選民獲得有保障的生活，其中自然包括履行對空巢老人經濟上供養、生活上照顧和精神上慰藉的義務。然而當前的農村基層自治組織在空巢老人養老服務中供給能力明顯不足，基本處于缺位狀態。除了一些較富裕農村擁有條件較好的村辦養老機構之外，絕大多數農村如要開辦自己的養老機構必然會受到資金、人員和能力等短板的限制。在資金方面，基層自治組織囿于缺乏創新發展理念或資源短缺的限制，不能帶領村民利用農村土地等資源發展多種形式的產業經濟，發展農村經濟；在人員方面，大量農村青壯年外出打工造成了本村人力資源的嚴重不足，一些受過高等教育的人才更是大量流失，農村成了名副其實的“空心村”；在能力方面，由于人才的大量外流造成本村剩余人員普遍未接受過高等教育，知識層次較低，眼界狹窄，創新服務理念缺乏，難以擔當管理與服務村民的重任。基層自治性組織的自治功能明顯發揮不充分。

（四）農村空巢老人養老服務的傳統資源——農村社會資本斷裂

以互助網絡、和睦鄰里關系、宗族關心為核心的農村社會資本是傳統農村養老的主要資源。［3］受交通不便利與信息閉塞的影響，中國傳統農村處于相對閉合的社會關系網絡，人與人之間逐漸形成了如費孝通先生所說的“差序格局”，即“以自己為中心，像石子一般投入水中，和別人所聯系成的社會關系，不像團體中的分子一般，大家立在一個平面上的，而是像水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，也愈推愈薄”［4］。在這種熟人社會格局中，逐漸形成了以血緣、地緣為紐帶的非正式社會關系以及以信任、互助、合作等社會資本為核心的家庭、鄰里、宗族等聯結機制，這種關系與機制雖然在缺乏民主傳統的中國農村并未形成如羅伯特·帕特南所說的民主的訓練場，但在實際上卻發揮著社會資本的作用，宗族關心、鄰里互助等都是服務農村空巢老人的主要資源。然而在現代社會，隨著社會交往范圍的擴大與交往方式的便利化，人們在眼界與見識逐漸變寬的同時也更專注于自身發展而無暇顧及別人，家庭逐漸小型化甚至空巢化，宗族關系漸趨弱化并失去作用，鄰里之間逐漸變得疏離與陌生。此時，在家庭缺席、政府缺位、基層組織缺能的農村空巢老人養老服務方面，本應發揮作用的社會資本逐漸斷裂甚至消失。對于農村來說，無論是在培養人們良善的道德感方面還是在訓練人們的民主思想與民主技能方面，這都是一個巨大的損失。

二、社會組織供給農村空巢老人養老服務的主要障礙

養老不是政府的獨角戲，社會組織作為社會治理的多元主體之一，具有提供多樣性服務的能力，是協同政府提供公共服務的主要社會力量，具有參與供給農村空巢老人養老服務的可能性和必要性，必須實現從被動參與向主動合作的角色轉向，成為服務農村空巢老人的生力軍。從理論可能性上講，社會組織本身所具有的中介性、民間性、自治性、志愿性與非營利性使它能夠充當溝通政府與社會成員之間的橋梁紐帶，有效協助政府提供公共服務，具有參與供給農村空巢老人養老服務的可能性；從實踐必要性上講，我國農村空巢老人令人堪憂的養老現狀，如收入來源單一不穩定、經濟窘迫、缺乏生活照料、健康狀況差、精神生活“荒漠化”等嚴峻狀態，也迫切需要激發社會組織這一農村空巢老人養老服務的“社會活水”。但從目前我國的實際情況來看，事實遠非如此。

第一，從政府和市場的角度來看，長期以來我國形成的是政府統合市場的傳統養老思維方式，市場參與養老服務的公平競爭環境尚在探索之中，市場這只“看不見的手”的作用并未充分發揮，政府作為承擔養老服務的主要責任者，仍然幾乎是唯一的責任者。一方面，政府沒有真正做到放手大力扶持社會組織參與提供公共服務。近年來，政府購買社會組織公共服務的理論與實踐雖有極大發展，政府也在大力支持社會力量舉辦養老機構，但社會組織參與農村養老服務仍存在著諸多不完善之處。比如，政府缺乏對社會組織參與農村空巢老人養老服務的角色認同、職能賦權和功能培育；政府、市場與社會組織三方參與農村空巢老人養老服務的政策規定界限尚不清淅；社會組織在參與農村空巢老人養老服務的實際運作中，稅收優惠、土地征用、經費保障等優惠政策有待進一步明確和落實到位。同時，政府購買農村空巢老人養老服務的范圍、程序、服務定價和收益管理制度、爭議解決方法、安全監管制度、社會組織治理機制、社會組織分類管理制度和評價制度以及社會組織參與養老服務的補償機制等配套政策規定均不夠完善。這些問題導致社會組織參與農村空巢老人養老服務的積極性不高。另一方面，市場沒有真正起決定性作用，社會組織之間的良性競爭機制尚未真正建立起來，能夠使那些真正提供公共服務的優秀的社會組織脫穎而出。因而近年來我國社會組織雖有極大發展，在參與供給養老服務方面雖然在城市也已經有所實踐，并取得了一定成效，但其功能發揮并不充分，尤其是面對農村的服務更是幾乎處于空白，對于農村空巢老人的養老服務更是非常欠缺。

第二，從社會組織本身來看，由于歷史原因、制度原因和文化原因，我國的社會組織無論從建章立制上還是從經費來源上都長期依賴于政府部門，具有半行政化特點，其發展本身就是先天不足的跛足發展，因而其自主性、自治性和獨立性都很欠缺。從歷史與文化視角來看，我國長期以來具有的國家本位傳統使得中國理性化政治的最高境界是“天下為公”，實現“大同社會”，在這種理念下，個人被國家淹沒，社會被國家淹沒，不存在自由、自治的私人領域。［5］從制度視角來看，新中國成立以后被應用到極致的行政性政治整合制度實現了國家與社會的高度一體化，擠壓了社會組織的生存空間。與此同時，部分社會組織卻被賦予了政府的行政職能，具有了國家行政管制權，行使著國家公權力。改革開放以后，政府進行職能轉型，逐漸向社會主動讓渡出一部分空間并還部分權力于社會，我國的鄉村治理模式也改變了國家權力不斷向鄉村滲透的進程，重新開放社會自治空間，由此進入“鄉政村治”時期。但由于社會組織的“活動空間”是被動“給予”的，所以對政府的補充性強、分權性弱，社會組織之所以存在只是為補充政府的服務需求，而其本身的自主性、積極性職能往往被存而不論，這樣就容易使社會組織逐漸偏離自己的服務宗旨。在運作機制上，傳統官辦社會組織逐漸成為準公共行政機構或者“二政府”，而一些民間社會組織為了爭取更大的生存空間也開始尋求官辦背景，這樣就造成對政府的依賴性過強、受政府干預過多的狀況。因此，我國社會組織內涵式發展不足是其長期以來跛足發展的必然結果，嚴重制約了其在提供公共服務方面的能力釋放與職能發揮，更遑論針對農村空巢老人的養老服務了。

第三，從農村空巢老人家庭來看，正是基于以上兩方面的原因，我國農村家庭在面臨困難之時往往第一時間想到的就是找政府，政府是他們除自身之外唯一等靠要的依賴和信任對象。“社會組織”這個名詞對于他們來說是陌生的，即便身邊存在著社會組織為他們提供了生活援助、法律咨詢、心理疏導等志愿幫助，但他們也并不知道為其提供幫助的是社會組織，而會認為是政府派來幫助他們的。再比如，面對各種各樣的鄉村治理難題，為了彌補村民自治的不足，現在有越來越多的地方開始嘗試建立以鄉村精英為核心力量的新型社會組織參與鄉村治理，以此應對各種治理問題。這些組織在解決鄉村利益表達渠道缺失、官民沖突問題、群體性事件等方面發揮著越來越重要的作用，承擔著越來越多的鄉村公共治理職能。但是在村民看來，這些組織只是行政化的“村兩委”的“代言人”，代表著政府的聲音。所以對于社會組織是什么、其具體職能是什么，村民實際是完全一無所知，對于社會組織能為其提供服務更是存有懷疑。因此空巢老人家庭缺乏對社會組織的認知、認同及信任是影響社會組織功能發揮的主要障礙。這樣的結果就是社會組織參與供給農村空巢老人養老服務基本處于缺位狀態，或者是與農村養老資源形成不匹配的錯位發展。

綜合上述原因，社會組織要在供給農村空巢老人養老服務方面發揮作用，既需要政府對社會組織參與供給農村空巢老人養老服務的合法職能進行充分賦權和系統培育，盡可能為社會組織的介入提供制度支持；也需要社會組織增強自主性、內涵式發展，不斷提升服務能力與服務質量；同時還需要構建政府、社會組織與農村空巢家庭之間的互信機制。從這三方面著手，逐步建立起社會組織對接農村養老資源供給空巢老人服務的多種模式，充分調動農村養老資源，滿足空巢老人的養老需求。

三、社會組織供給農村空巢老人養老服務的模式選擇

（一）橋梁紐帶模式

自足發展的社會組織是連接政府與基層群眾之間的橋梁與紐帶，通過上情下達和下情上達能夠避免政府與群眾之間的信息不對稱，有效縮短黨和政府與群眾之間的距離。專注于農村養老問題研究的學術型或研究型社會組織，在進行田野調查時通過實地調研、走訪、座談等形式能夠直接接觸到最基層群眾，第一時間真實準確了解農村空巢老人的實際養老狀況、養老需求與養老困難。這類社會組織的研究者運用自身知識儲備和學術研究能力對掌握的第一手資料進行分析綜合形成研究結果和政策建議，可以將農村養老的難點、堵點、痛點及時反映到相關政府部門，為政府制定切實有效的養老政策提供真實依據。另一方面，這類社會組織也是國家有關農村養老政策的深入解讀者，能夠使國家對農村空巢老人的惠民政策深入群眾之心。

（二）政府購買模式

當前，政府向社會組織購買公共服務已經成為世界各國政府創新和完善公共服務提供方式所普遍采用的模式，社會組織因其所具有的基層性、靈活性、多樣性、低成本性已經成為分流國家職能、動員社會資源、協同政府提供服務的主要服務主體。在協同政府參與供給農村空巢老人養老服務方面，政府根據社會組織提供服務的廣度、深度和效度，通過公開競標、定向委托、合同外包、服務承包等方式向有資質的社會組織或樞紐型社會組織購買服務，輔之以公開、公平、公正的合理競爭機制。政府購買模式既能夠克服政府包辦養老服務的一元性、資源和能力的有限性等弊病，又能夠最大化利用社會組織優勢，同時還能夠滿足農村空巢老人的多元化養老需求，此外還能使社會組織在切實的服務鍛煉中不斷實現內涵式發展。這是一個能夠實現多贏局面的有效模式。

（三）基層治理模式

行政化的農村基層自治組織在服務空巢老人方面往往力所不能及，而發育完善的社會組織尤其是一些以鄉村精英為核心力量組成的農村新型社會組織［6］參與農村治理能夠為空巢老人提供有效的服務，這些鄉村精英有的本身就是村委會或農村基層黨組織的帶頭人。新鄉賢參與農村治理，從縱向角度看能解決政府治理能力的不足，從橫向看能彌補基層治理能力的缺失。精英型農村社會組織通過發展農村集體經濟，為服務空巢老人積蓄物質儲備；通過利用農村閑置資源，為空巢老人建設老年活動中心、互助養老中心、衛生室、文體活動室等，既為老年人身體狀況做好醫療儲備，又可為老年人創造身心愉悅的娛樂環境，解決空巢老人文化生活“荒漠化”的問題。

（四）志愿服務模式

志愿服務組織是社會組織的重要一支，自愿性和公益性是志愿性組織的本質特征。志愿服務的本質屬性是社會公共事務，基本陣地是公共領域，志愿服務事業的發展是“合治”的關鍵條件。［7］志愿精神中蘊含的不計報酬、不求名利、無私奉獻的道德內涵是文明的表征。在城市化進程中，許多志愿者和社會工作者以志愿服務組織這種群體連接形式，自覺深入農村為空巢老人直接提供服務。如由教師志愿者為農村空巢老人提供文化培訓服務，醫生、護士志愿者為農村空巢老人提供的免費體檢、健康護理、心理輔導及疏解服務，法律志愿者為農村空巢老人家庭提供的養老政策咨詢與法律疑難糾紛解答、維護權益等服務，有的志愿者還進入當地養老機構當中直接為空巢老人提供服務。這一模式深刻詮釋了服務他人、奉獻社會的道德精髓，也生動體現了志愿服務“贈人玫瑰、手有余香”的內涵。

（五）社會資本模式

社會組織是一種橫向型、水平型的參與網絡，公民參與社會組織可以培育以互助信任合作為核心的社會資本，這是民主社會的基本要素。然而當前，逐漸“空心化”的農村人際關系漸行漸遠，相互之間的互助與合作越來越少，社會資本存量在不斷流失。當此之時，亟需通過培育社會組織重建農村社會資本。一些農村的內生性社會組織通過在自身內部培育互助信任合作的社會資本，從而逐漸改變農村人與人之間原子化、陌生化和疏離化的現狀，一方面可以身體力行做好示范，以點帶面，帶動整個農村形成互幫互助的良好風尚；另一方面可以充分挖掘農村原本熟人社會中淳樸的鄉土資源，倡導鄰里之間、宗族內部的相互關愛與互相合作，形成全體村民共同關愛空巢老人的局面。有的文化類社會組織要大力宣傳中國傳統的孝文化，并逐漸使之深入人心。

（六）慈善捐助模式

慈善組織也是社會組織的一種主要形式，重點在于解決援助對象的物質需求。基金類社會組織可以將農村空巢老人的經濟困窘難題作為瞄準對象，如作為全國首家關注農村空巢老人服務的慈善基金會河北省荷花公益基金會可以專注于資金籌措，在充分調研取證的基礎上將慈善捐助善款精準投放到真正有需要的老人手中。另外，在農村黨組織和村委會的動員下，一些農村社區的互助社、慈善超市等社會組織可以針對某些農村空巢老人生活窘困的現狀，積極開展慈善捐款、送溫暖等活動，增強村集體的自我救濟功能。

（七）互助養老模式

互助養老作為民間自發性養老行為已逐漸進入政府關注范疇。民政部2019年在對全國人大代表李秉記“關于大力發展互助式養老的建議”的回復中指出將“會同相關部門積極打造‘三社聯動’機制，以社區為平臺、養老服務類社會組織為載體、社會工作者為支撐，大力支持志愿養老服務，通過鄰里互助、親友相助、志愿服務等模式，積極發展互助養老服務”［8］。在青壯年勞動力普遍離鄉務工、農村已經成為“老人小孩村”的情況下，互助養老已發展成為農村空巢老人養老新模式。一方面可以鼓勵那些身體條件允許且熱心于老年公益事業的老年人加入志愿者組織，為其他行動不便的老人提供服務；另一方面也可以組織老年人自己成立互助養老型社會組織或抱團養老型社會組織，加強空巢老人之間的互幫互助與身心交流。

當然，要有效發揮社會組織供給農村空巢老人養老服務的能力，必須通過多方面、多層次、多角度的制度建設，從國家、社會、社會組織和空巢老人家庭等多方面發力形成完善的制度保障機制。社會組織參與供給農村空巢老人養老服務從理論意義講，既能夠為實現政府、市場與社會組織平衡發展的良性社會與實現善治的社會治理提供理論支持，又符合社會主義民主政治所包含的老有所養的必然要求。從實踐意義講，有利于建立政府主導、社會協同、公眾參與、可持續的基本公共服務體系，構建具有中國特色的現代多元化的公共服務供給模式，使有限的養老服務資源獲得最優的配置；有利于加快轉變政府職能，既提高公共服務供給質量和效率，也提高社會組織提供公共服務的能力和水平；有利于農村空巢老人活得更有尊嚴，滿足農村老人對美好生活的向往。