治理現代化視域下的“鄉—村”關系變遷

羅 峰，李 勇

（華中農業大學文法學院，武漢 430070）

一、問題提出與文獻回顧

2013 年黨的十八屆三中全會提出“我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。2019 年黨的十九屆四中全會《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標和具體路徑，這意味著治理現代化已經成為我國當前乃至今后一項長期的重大任務。概言之，治理現代化是指在凝聚社會共識的基礎上，通過民主化改革，實現權利主體的良性互動、治理效能的逐步提升及社會有序運行的過程。鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，也是治理現代化的薄弱環節。換句話說，鄉村治理的現代化對于國家治理現代化具有基礎性、決定性的意義，而作為鄉村治理最重要的權利主體，“鄉—村”關系及其互動直接影響著鄉村治理體系及治理現代化的進程。

作為鄉村治理中的一個重要內容，“鄉—村”關系一直是學界關注的重點。絕大多數學者都把鄉鎮政府與村委會的關系作為“鄉—村”關系的主要方面，是一種指導與協助關系［1］。在此基礎上，程同順認為應當考慮中國共產黨的領導核心地位，主張將鄉村兩級的黨組織都考慮進去，提出“鄉—村”關系是鄉級權力組織（鄉鎮黨委、鄉鎮政府）和村級權力組織（村黨支部、村委會）之間的關系［2］。郭正林則把集體經濟組織考慮到“鄉—村”關系中，認為“鄉—村”關系應當包括鄉鎮人民政府與村委會之間的指導與協助關系、鄉鎮黨委與村黨支部之間的領導與被領導關系、鄉鎮人民政府與村級組織之間的管理與被管理關系［3］。

伴隨著稅費改革的推進，“鄉—村”關系出現重大調整，學界出現了兩種完全相反的意見:一種觀點認為由于村委會自主性差而受到政府“命令”而非“指導”的情況是現實中大多數“鄉—村”關系的常見形態［2］，即使在后稅費時代，由于“壓力型體制”的存在，鄉鎮政權仍然能夠通過各種正式與非正式的手段直接或間接支配村級組織，稅費改革前形成的事實上的鄉村領導與被領導關系的實質并沒有發生根本變化［4］。另一種觀點認為稅費改革減少了鄉鎮政府對于村委會的行政攤派，有利于村委會的自治［5］，廢除農業稅之前的“鄉—村”關系大多處于傳統支配型關系向民主合作型關系轉變的過程之中［6］，但是以鄉鎮黨政機構為主要組織形態的鄉政權與以村民委員會為主要組織載體的村治權之間存在著不同程度的沖突或矛盾［7］?；谶@種判斷，楊文濤認為稅費改革理順了“鄉—村”關系，使得“鄉—村”擺脫了資源利益糾纏［8］，從而有利于村委會服務功能的發揮［9］。

伴隨著經濟社會的發展，“鄉—村”關系呈現出兩種面向:一是制度型支配的“鄉—村”關系，即鄉鎮政府通過建章立制的方式實現對村級組織的支配，在此基礎上形成一種以制度為治理技術、支配為目的、組織一體化為重要方式的“鄉—村”關系［10］；二是“鄉鎮—村莊（基層組織、農戶）”二元結構的“鄉—村”關系，即在項目治理下，基層政府通過項目捆綁的形式支配村莊，村莊利用“躲項目”和“爭項目”的策略，對基層政府實施反支配，“鄉—村”關系的二元結構通過行政權、自治權的博弈得到穩定［11］。

從長時段來審視“鄉—村”關系，可以發現“非規范利益捆綁”機制使村莊治理呈現出依附性，從一定程度上消解了村民自治的自主性［12］。這與鄉村治理現代化發展趨向是不相符的，即不利于在制度化、民主化、法制、效率以及協調等建構標準［13］下凝聚社會共識［14］，進行民主化改革［15］以及促使各權利主體在良性互動中提升治理效能［16］。從治理現代化的視角出發研究新中國成立以來整個“鄉—村”關系的變遷過程，有助于重新審視國家與社會的邊界設定以及良性互動條件，這直接影響著村民自治空間的大小、鄉村秩序的重構、鄉村社會的成長以及鄉村治理現代化的進程。

基于此，本文立足治理現代化的視角，在理解“鄉—村”關系演進路徑及未來趨向基礎上，認為應當建構符合治理現代化趨向的新型“鄉—村”關系。此處“鄉—村”關系主要是指基層政權組織與村民組織之間的關系?；鶎诱嘟M織作為政府管理和服務人民的直接抓手，在鄉村治理過程中扮演著重要的角色，而村民組織作為體現村民意志、代表村民利益的團體，是村民爭取和維護自身權益的主要依靠。本文以基層政權組織對村民組織的行動模式為線索，將建國70 多年以來的“鄉—村”關系變遷歷程歸納為五個階段:建國初期的土地改革和合作化時期、人民公社時期、稅費改革前的“鄉政村治”時期、稅費改革后的改革與建設時期、新時代建設時期。

二、土地改革與合作化時期：動員型領導

（一）政權下鄉：農村基層政權體系初步建立

1949年中國共產黨領導人民軍隊戰勝國民黨反動派，解放了中國大陸。為鞏固新生政權，國家一方面通過在解放區有步驟地展開反對土匪、惡霸及地主階級當權派的斗爭來維護鄉村社會的穩定，另一方面通過土地改革運動滿足貧困農民對土地的占有愿望，取得了農民信任，最終實現了對農村社會的改造。

在土地改革過程中，逐步建立起農村基層的政權體系。為了配合土地改革運動的進行，國家派出工作隊進駐農村，工作隊通過廣泛動員的方式在農村組織成立了農民協會、農民代表大會等農民組織。1950年《中華人民共和國土地改革法》將各級農民協會及其選出的委員會合法化，成為土地改革的執行機關；同時強調農民協會及其委員會是鄉村中一切組織的中心，負責鄉村社會中各項重要事務。由此，在缺乏基層政權組織的情形下，農民協會暫時成為黨領導農村事務的基層執行機關，農民協會直接對縣設的區公所負責，成為一個非正式的實際政權機關。但是隨著土地改革的不斷深入，不具備合法性的農民協會在農村復雜的社會環境中越來越難以開展工作。于是，1950 年12 月政務院頒布了《鄉（行政村）人民代表會議組織通則》和《鄉（行政村）人民政府組織通則》，正式成立農村基層政權組織，構建了縣—區（區公所）—鄉（村）的基層行政體系及其配套的人民代表大會體系作為正式的權力機關。“鄉”作為基層政權機構直接設在村（村，即行政村），負責行政區域內的一切事務。

1954 年《中華人民共和國憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》頒布，明確規定我國農村的基層政權為鄉、民族鄉、鎮，正式取消行政村的建制，并將之作為鄉鎮政府的輔助機構或派出機構，農村基層政權組織體系變為“縣—區—鄉（鎮）”三級結構，鄉鎮政權開始成為最基層一級的政權組織，直接管理轄區內所有社會事務，原來的行政村及其他農民組織成為輔助鄉鎮政府工作的附屬組織。1957 年，通過撤區并鄉，區級政權設置被撤銷而轉變為縣級附屬和派出機構發揮作用，我國農村基層政權體系變為“縣—鄉（鎮）”，原有的村內組織被改組為生產合作社，由鄉鎮政府領導，國家基層政權直接管理農村社會。即使國家基層政權設置不再設于村級，但是因原來的村級政權設置和農民組織緣起，國家依舊與農民保持著緊密而直接的聯系。

（二）政黨下鄉：中國共產黨深入農村基層

建國初期，隨著土地改革在全國陸續展開，中國共產黨在農村逐步發展了眾多黨員、建立了各級黨組織，通過“政黨下鄉”［17］，中國共產黨深入到農村基層并與農民建立了緊密聯系，實現了中國共產黨對農村社會的領導。

在土地改革開展初期，中國共產黨派出的“工作隊”在推進土地改革工作的同時，就有計劃地將農民群眾中的積極分子發展成為黨員，并通過新黨員來積極動員農民群眾支持和配合開展土地改革；在建立農村基層政權體系的同時逐步建立起相應的各級黨組織，而部分地區由于黨員數量較少，黨組織建立較為緩慢。1953 年土地改革基本完成，合作化運動開始在農村廣泛展開，大批積極分子被發展為黨員，各行政村都建立起了黨組織。

中國共產黨的“政黨下鄉”，不僅有利于通過政治動員等方式促進土地改革工作的完成，同時通過發展積極分子入黨等方式實現了黨組織在鄉村社會的全覆蓋，從而使得黨與廣大的農民群眾建立了血脈聯系，這也為后來的合作化以及鄉村社會建設奠定了堅實的領導基礎。

（三）“鄉—村”關系形態：動員型領導

在土地改革和合作化時期，作為基層行政單位的“鄉鎮”與產生于農民并代表農民的鄉村精英組成的農村組織之間的關系是領導與被領導的關系。盡管兩者不存在法律上的直接隸屬關系，但由于鄉村政權建立過程中曾在村級設置過政權組織、中國共產黨在鄉村社會逐漸取得領導威信并且各類農村組織的領導大多為黨員，因此這種領導關系是實際存在的。但是在這種領導關系中，并非完全是由于權力因素的影響，筆者認為這在更大程度上是由于“政權下鄉”和“政黨下鄉”的影響所形成的動員型領導。首先，在土地改革工作開始時，國家派出的工作隊進入農村基層是以政治動員的方式發動貧下中農力量的，并將其中的積極分子吸納為黨員，再以鄉村社會中的“熟人”關系進一步動員那些對新生政府的行政行為持觀望和懷疑態度的農民，且逐漸取得政治認同和政治信任的。其次，新生政權的性質要求在農村社會中必須通過和平方式進行社會改造，而動員是此時最平和也最易取得政治信任的方式。再者，農民的傳統認知與國家建設意圖難以在短時間內達成一致，國家需要通過政治動員的方式來實現國家建設的目標。

這一時期的動員型領導關系，既是在“政權下鄉”和“政黨下鄉”過程中形成的，也是突破傳統藩籬而對農村進行改造的合理選擇。在這種關系中，新生的人民政權既實現了對廣闊農村社會的控制和改造，又成功積累了堅實的群眾基礎、獲取了政治認同和政治信任，從而使得新生人民政權得到鞏固，也為后來國家建設奠定了基礎。

三、人民公社時期：科層制支配

（一）人民公社制度的確立及特征

1958年毛澤東在視察部分省份的農村工作后提出“還是人民公社好”；隨后中共中央通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，提出要建立農林牧副漁全面發展、工農商學兵互相結合的人民公社。隨后全國各地對農業高級合作社進行改造，并在較短時間內基本實現了農村的人民公社化。通過一系列相關制度設置，人民公社實現了“政社合一”，并成為此階段我國社會主義政權在農村的基層組織。

人民公社制度規定:公社實行統一領導、分級管理，并設置了“人民公社—生產大隊（小公社無此級組織）—生產隊”三級管理層級，大致與原來的“鄉鎮—行政村—自然村”對應。人民公社是國家在農村的基層政權組織，由公社社員代表大會和公社管理委員會組成，分別對應原來的鄉人民代表大會和鄉人民委員會（或稱鄉人民政府）。公社下設生產大隊，生產大隊由生產隊組成，負責管理大隊內各生產隊的生產發展和行政事務；生產隊是直接組織生產的基本單位，獨立核算、自負盈虧并主導隊內的分配工作。在人民公社制度中，公社是基層政權組織，而生產大隊及其生產隊則屬行政化的農村組織。

國家通過人民公社制度，將國家權力的觸角直接延伸至整個社會的末梢，直接支配每個農民，從而將鄉村社會高度整合于國家之中，個體從此被囊括到一個無所不包的體制之中，形成了高度的集權控制體系。在此體制中，科層制的特征顯著，主要表現為權力高度集中的行政體系。盡管作為非政權組織的生產大隊名義上應由社員代表大會通過選舉來產生領導干部，但實際上公社操控了生產大隊的干部任免，而大隊書記又直接對生產隊干部進行任免，形成層層對上負責的局面。生產隊權力集中于生產隊書記一人，生產隊書記直接對生產大隊書記負責，通過逐層集權，最終使得整個公社的權力集中于公社書記一人，科層制的行政依附特征顯著。

在人民公社體制下，中國共產黨的領導方式從方向引領式逐漸轉化為實權掌控式支配。隨著人民公社的建立，原來的各級黨組織被相應的公社各級黨組織代替，公社建立黨委，生產大隊設立黨支部，生產隊設立黨小組。原來黨領導下的集體權力制度（人民代表大會）在各項政治運動尤其是“文化大革命”中遭到破壞，黨的領導被無限放大，黨組織直接變為實際權力的支配者，進一步強化了人民公社制度“黨政不分”的特征。鄉村社會的一切權力集中于各級黨組織書記，人民公社實際成為了農村基層的行政執行機關。

（二）人民公社體制下的“鄉—村”關系及其影響

嚴格來講，人民公社時期并不存在所謂的“鄉—村”關系，但從基層政權組織與村民組織之間的關系來看，此時的公社作為基層政權組織，而生產大隊及其生產隊屬于農民組織，它們的關系可以作為“鄉—村”關系來探討。這一時期隨著集權的不斷升級，“鄉—村”關系實際上就是科層制的支配關系，國家通過科層式的制度設置，將整個農村社會完全控制在國家行政體系之中，各級組織之間層層支配、層層依附，農村社會完全喪失了自主空間。

這種極端的控制體系對我國產生了深刻而持久的影響。通過人民公社化運動，國家從農村汲取了大量的資源用以支持國家建設和發展，成功應對了一系列國際危機并快速建立了現代工業體系，為我國后來的快速發展奠定了基礎。但也正是由于人民公社制度，我國建國初期確立的民主制度受到嚴重破壞，農民生活長期困苦，農村發展長期乏力，這也是一直以來困擾我國發展的“三農”問題的根源之一。在此體制下，我國農村基層組織對政府高度依賴，農村組織的自主治理空間喪失，鄉村治理能力的發展被阻斷，鄉村社會發展陷入長期停滯。

四、稅費改革前的鄉政村治時期：誘致型支配

（一）“鄉政村治”格局的確立

隨著家庭聯產承包責任制等一系列經濟體制改革在農村展開，新的生產方式逐漸取代人民公社體制下的集體生產方式。這意味著生產經營權從集體回歸到農戶個體，人民公社體制賴以生存的集體經營管理的經濟基礎瓦解，人民公社逐步解體。面對農村基層出現的“真空”，國家亟需一種新的組織形式來應對。

1980年廣西農村地區農民通過自主選舉產生的村民委員會在當地基層治理中產生了巨大的作用，村委會作為一種群眾性自治組織引起了廣泛關注。1982年新修訂的《中華人民共和國憲法》明確了村民委員會作為基層群眾性自治組織的性質，確定了村民自治的合法性。次年中共中央、國務院發布《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，指出“隨著農村經濟體制的改革，現行農村政社合一的體制顯得很不適應。憲法已明確規定在農村建立鄉政府，政社必須相應分開?！边@標志著我國正式廢除了人民公社體制，恢復鄉鎮建制。1984 年全國基本完成鄉鎮建制工作，原人民公社制度下的生產大隊和生產隊分別改建為村民委員會和村小組，構建了新型的村民自治框架。1987年全國人大通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》確立了村民自治的法律地位，并對村民委員會的產生方式、性質和職責等多個方面做出了明確規定。

鄉鎮建制的恢復和村民委員會的確立，使得我國農村基層逐漸形成“鄉政村治”的治理格局，即作為農村基層政權組織的鄉鎮人民政權組織和作為群眾性自治組織的村民委員會所構成的新的治理體系。

（二）誘致型支配關系的形成

按照《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》規定，農村基層政權與村民自治組織之間是指導和協助的關系，即鄉鎮人民政府依法為村民委員會提供指導和幫助，而村委會則應當配合和協助鄉鎮人民政府開展相關工作。照此規定，基層政權與村民組織之間應當是一種合作關系，即村委會在鄉鎮人民政府的指導和幫助下與其共同治理鄉村，但由于稅費征收、層層攤派的繁雜行政任務、有限的行政人員配置以及農村的“熟人社會”規則等原因，在完成各項行政任務的過程中，鄉鎮人民政府不得不采取各種措施將村委會變成隱形的行政組織，從而依靠村干部來完成繁雜的行政任務，即“村委會的行政化”。

在繁重行政任務壓身并且村干部不脫產的情形下，村干部出現了辭職和消極懈怠等情況，而基層政府又無法脫離村干部單獨完成任務，因此只能通過各種誘致型方式（例如稅費收取中的“三提五統”）使村干部能夠在完成行政任務過程中獲得利益，同時利用長期存在的行政支配傳統慣習，實現對村干部的行政支配。

值得注意的是，在黨政分離的情形下，黨組織的層級領導關系也是村干部行政化的原因之一。在人民公社解體后，文化大革命中失能的各級黨組織逐漸恢復正常工作，原來的基層黨組織設置也相應地變更為“鄉鎮黨委—黨支部—黨小組（部分自然村因黨員數量不足無此設置）”，黨組織依然是領導核心:縱向上看，上級黨組織領導下級黨組織；橫向上看，黨組織是其他組織的領導核心。各級黨組織的層級領導關系以及黨在同級組織中的領導核心地位，加上基層行政體制中大部分領導干部具備黨員身份，村委會中的主要干部一般也為黨內人士，這使得基層行政組織可以隱晦地利用黨組織的層級領導關系對農村組織施加影響。即使在行政關系上村委會不隸屬于鄉鎮政府，但由于黨內組織是隸屬管理關系，因此，可以通過上級黨組織對下級黨組織形成實際支配關系。

在這種支配關系下，作為國家政權體系深入鄉村的非正式觸角，村委會幫助國家對鄉村社會進行管理，有利于鄉村社會的穩定和國家各項政策在農村的落實。然而，逐漸行政化的村委會也漸漸背離了其作為自治組織的角色，自治空間逐漸萎縮，自治能力發展也受到限制。同時，在層層包干的財稅體制下，這種誘致型支配關系使得農民負擔不斷加重、基層干群關系日趨緊張，一定程度上增加了鄉村治理的難度。

五、改革與建設時期：情感型支配

（一）稅費改革與新農村建設

稅費時代的基層政權財政危機造成了鄉村的組織危機和合法性危機［18］，稅費改革應運而生。2000 年安徽省開始進行稅改試點，隨后農業稅費改革在全國鋪開；2004 年溫家寶在第十屆全國人民代表大會二次會議上宣布自2004年開始逐步降低農業稅稅率；2006年全國均已實現免征農業稅。取消農業稅費推動了基層政權及其運作方式的轉變，為村民自治和鄉村民主創造了更大的空間［18］。這種運作方式可以稱之為“感情運作”［19］。

2005 年10 月8 日，中國共產黨十六屆五中全會通過《十一五規劃綱要建議》，提出要按照"生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主"的要求，扎實推進社會主義新農村建設。這意味著我國農村從“資源輸出方”開始轉變為“資源輸入方”，相應的農村各項工作都有所變化，也直接影響到鄉鎮政府與村委會之間的關系模式。

（二）情感型支配關系的形成

稅費改革后，“鄉政村治”時期在鄉鎮政府和村委會之間形成的“利益共同體”［19］逐步瓦解，基層政權無法再繼續通過實際利益來對村干部進行支配，只能通過私人關系的維護去動員村干部接受行政任務，即“情感運作”。稅費改革之后，鄉鎮政府無需通過村干部來收稅，并且村干部的報酬也被納入財政系統。從這個層面來講，“鄉”與“村”之間的關系不再具有直接的利益關聯，基層政權對于村委會的依賴性降低了，村干部對于行政任務的執行動力也減弱了，但這并不意味著“鄉—村”關系的疏離。因為“新農村建設”在廣大的農村社會展開，各種新的行政任務仍然是通過自上而下傳遞的，鄉鎮的行政任務依然繁重，尤其是“新農村建設”直接面向農村和農民，鄉鎮仍然需要村委會干部的幫助。但是喪失利益關聯的“鄉—村”關系何以激發村干部的配合與支持呢？鄉鎮領導只能通過與村干部的私人關系來維系其工作動力［19］，這種私人情感聯系在農村社會中實際給予了村干部足夠的“面子”，有利于增強他們在農民心中的權威。按照鄉村社會的交往邏輯，村干部幫助鄉鎮執行和落實各項政策作為回饋，但是這種關系仍然是一種實際的支配關系，村干部仍然處于被動地位，只是支配的方式和手段有所變化。與此同時，鄉鎮隱晦利用黨組織上下級關系的可能性仍然強化著這種支配關系。

在這種情感型支配關系中，鄉鎮依然需要通過村干部來完成行政任務，但是促使村干部接受支配的動力從利益變為情感，有效地降低了村干部的腐化機率，并且國家通過“新農村建設”的各項政策投入到農村的大量資源也能夠比較高效地輸送至農村基層，有力地促進了農村社會的發展，但是也應當看到這種支配關系依然限制著民主自治的發展。

六、進入新時代：合作型領導

進入新時代后，隨著我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和當前不平衡不充分的發展之間的矛盾，新一屆政府前所未有地重視農村工作。自中國共產黨第十八次全國代表大會提出“到2020年全面建成小康社會奮斗目標”后，農村作為其中最“不平衡”的短板被置于國家建設的關鍵位置。國家通過各種政策支持和促進農村社會的發展，尤其是以“精準扶貧”為代表的大量政治性任務深刻地改變了農村社會，也影響著“鄉—村”關系的發展。

在精準扶貧這類重大政治任務下，作為政權體系末梢的鄉鎮人民政府不得不改變原來對村委會單純的支配行為，轉為通過合作方式來整合村民組織。在這樣的情形下，雙方為共同目標而合作，具有資源支配能力和負有主體責任的鄉鎮政府在其中處于領導地位，從而形成了合作型領導的“鄉—村”關系。鄉鎮政府與村級組織之所以“合作”，一方面是由于政策對象為處于貧困線以下的農民，村委會理所當然地成為各項政策的最終落實者；另一方面是因為村委會的政策落實能力與政策意圖之間可能存在偏差，鄉鎮政府甚至是縣市政府有必要更為直接地參與到政策落實中，以確保脫貧攻堅的效果。然而，顯而易見的是，上述合作關系并非是基于平等的基礎，而是一種“領導與被領導”的不對等關系，這種關系主要依憑以下三種方式發揮作用:一是通過政治學習，強化黨員干部的責任意識與政治擔當，實現鄉鎮黨委對村黨支部及其黨員的領導；二是通過加大對“一把手”的問責力度，將脫貧攻堅責任經由科層組織層層下壓，鄉鎮政府以同樣方式把這種壓力轉移到村級組織；三是通過各級政府經常性地評估或巡查，確保脫貧攻堅任務“精準到人”，客觀上強化了鄉鎮政府對村級組織的行政介入。

在合作型領導關系下，基層政權與村干部因脫貧攻堅這一共同目標而重新緊密合作。鄉鎮政府通過村級組織將精準扶貧的政策資源輸送到農村社區，村級組織則依賴鄉鎮獲取更加豐富的資源來支持本社區發展，因此村級組織被重新整合到行政執行體系之中接受鄉鎮政府的領導。在此過程中，一些村莊社區獲得了大量資源，很大程度上補齊了基礎設施的短板，奠定了經濟社會發展的基礎，改善了農民的人居環境和發展條件。然而，由于鄉鎮政府與村級組織之間缺乏具有約束力的互動框架，基層政府向鄉村傳送的附加行政支配事項仍然繁重且不確定，行政下沉對自治空間的擠壓仍然存在。

七、結論與前瞻

（一）結論：治理現代化進程中的“鄉—村”關系

“鄉—村”關系是鄉村治理體系中的重要組成部分，在建國至今的歷史進程中，歷經了土地改革和合作化時期的動員型領導、人民公社時期的科層制支配、稅費改革前鄉政村治的誘致型支配、改革與建設時期的情感型支配以及新時代的合作型領導五個階段。每個階段的“鄉—村”關系，都與特定時期的國家政策和農村戰略等息息相關，也構成了國家治理體系的重要組成部分。通過梳理“鄉—村”關系的變遷發現“鄉—村”關系的癥結點在于行政下沉與鄉村自治空間的界限及關系，其結果往往是基層政權將行政事務無限度、無條件向村級組織轉移，村民自治空間被不同程度地壓縮，農民參與鄉村治理的主動性與積極性受挫。這也正是改善“鄉—村”關系、進而完善鄉村治理體系的關鍵所在。

在當前國家推進治理體系和治理能力現代化的進程中，推進“鄉—村”關系走向現代化是促進基層治理能力提升和體系完善的重要路徑，同時也是我國農村迸發活力和創造力的主要引擎。因此構建什么樣的“鄉—村”關系、如何構建新的“鄉—村”關系應當是當下農村發展過程中需要重點考量的問題。

（二）前瞻：構建“政—治”有序的新型“鄉—村”關系

本文認為，未來應當努力構建“‘政—治’有序”的新型“鄉—村關系”，才能推進鄉村治理現代化。所謂“‘政—治’有序”，就是指基層政府與村級自治組織之間的事項明確、界限清晰、運行規范，形成更為制度化且可操作的關系處理機制。當然，這并非是村民自治組織完全脫離基層政府的管理，而是通過制度化建設，明確各自的職責及權限范圍。在此基礎上，政府通過資源投入等方式引導村民自治組織工作的方向、調動農民自主治理的積極性與能動性，從而既可以為基層政府減負，也可以激發鄉村治理的內生動力。

1.強化基層政府服務職能

基層政權組織在當前的行政體系之中仍然無法擺脫“上面千條線，下面一根針”的處境，不僅面對著各種復雜的行政任務，而且由于與基層群眾之間仍然存在著距離，只能通過各種形式把村民組織變為“針尖”。從根本上而言，行政任務的層層傳遞機制是各階段“鄉—村”關系形成的基礎?；鶎诱嗍菄以诨鶎拥拇恚谏鐣髁x中國，其根本任務是服務于人民，而非只是上級政權組織完成政治任務的助手。在當前實際運作過程中，基層政府的行政管理角色可能比服務角色更加顯著。

黨的十九大報告提出:要轉變政府職能，建設人民滿意的服務型政府。轉變政府職能更多地應該在基層政府的“服務型”和“人民滿意”上下功夫，通過強化服務理念、夯實服務基礎、提升服務能力、創新服務方式來建立人民滿意的服務型政府?；鶎诱龊梅眨迕褡灾谓M織發揮好自治，鄉村社會的治理才可能更加具有效能。

2.維護村民自治空間

村民自治組織從無到有、從自發生成到國家支持建立、從被支配關系到合作關系，村民組織的自主性不斷生長，這正是農民成長的一種反映。我國當前的村民自治在法律上給予了村民自治權力，但實際生活中自治權力的行使卻受到了各種阻礙，農民自身的智慧和能力無法得到充分發揮，鄉村治理的效能難以提升。單單依靠國家大量資源轉移，在短期內會產生一定效果，但也可能助長村級自治組織及農民“等、靠、要”的思想，對政府產生依賴，政府治理鄉村的投入與效果也因此不成正比。

由此，在“輸血”的同時激發“造血”的功能應當維護好村民的自治空間，在平衡國家控制和村民自治的基礎上充分尊重村級自治組織的法律地位及運作空間，尊重各個農村社區的地方性知識，鼓勵其在法律范圍內運用各自行之有效的治理方式；同時通過建立結果導向和過程導向相結合的激勵機制、自我提升和集體培訓相結合的能力提升系統等措施優化村民自治空間的運作能力。這樣不僅能夠促進農民自身自治能力和意識的提升，而且能夠比較高效地通過“自我消化”來解決鄉村社會中的許多問題，是政府通過“四兩撥千斤”來治理鄉村社會的必然選擇。

總之，在推進鄉村治理能力和治理體系現代化的過程中，構建新型的“‘政’‘治’有序”的“鄉-村關系”是不容忽視的治理內容之一。通過強化基層政府的服務職能、維護村民自治空間，進而理順鄉鎮和村莊之間的邊界，既做到“鄉管鄉事”、“村為村忙”，同時又相互合作、協同互助，促進鄉村治理的主體結構優化、治理手段創新、治理效能提升，從而加速鄉村治理的現代化。