新時代政府生態職能轉變和創新優化路徑

王從彥，劉麗萍

（1.江蘇大學環境與安全工程學院，江蘇 鎮江 212013；2.江蘇省鎮江市京口區人民檢察院，江蘇 鎮江 212008）

在中國環境健康與生態安全受到嚴重挑戰背景下，黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”的中國特色社會主義總體布局，而黨的十九大將“堅持人與自然和諧共生”列為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。“人與自然和諧共生”的綠色發展之路是實現中華民族偉大復興和構筑美麗中國夢的環境后盾和生態防線，更是中國特色社會主義建設在新時代的必然擇決。

地方政府在“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”建設進程中起主導作用，故其現有的職能內涵和轉變路徑及其生態職能的履職模式對構筑美麗中國夢至關重要。因此，在新時代下，非常有必要探究當前地方政府生態職能履職所面臨的問題，并進而提出其轉變和創新優化路徑。

基于此，本研究多維度、多角度、深層次剖析在新時代下地方政府生態職能履職面臨的問題，以新時代生態文明建設背景下將地方政府職能轉變路徑與其生態職能的履職模式進行關聯耦合為銜接點，進而全景式、多方位的綜合分析新時代建設“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”戰略目標下地方政府生態職能轉變和創新優化路徑，以便為新時代下構筑美麗中國夢貢獻一份綿薄之力，特別是為地方政府及其相關職能部門針對其生態職能進行精準行政決策管理和有效履職監管部署提供堅實的科學依據和理論支撐以及行之有效的執行基礎和實踐指南。

一、研究概況

雖然目前已有一些研究聚焦地方政府職能內涵及其轉變路徑的相關研究，但并未全面剖析新時代下地方政府生態職能履職面臨的問題以及地方政府生態職能履職的核心和重點，且并未將地方政府生態職能轉變路徑聚焦于新時代生態文明建設背景下將地方政府職能轉變路徑與其生態職能的履職模式進行關聯耦合進行全景式、多方位的綜合分析，進而全面分析和闡明新時代背景下地方政府生態職能轉變和創新優化路徑。

本研究以新時代下美麗中國建設為背景，聚焦地方政府生態職能履職模式，以當前地方政府生態職能履職面臨的問題為切入點，以樹立綠色發展理念和構筑正確政績觀以及構建社會全面發展觀為核心，以行政措施、經濟手段和法律路徑為手段，以統籌、規劃、管理、監督和評價為重點，以地方政府職能轉變路徑與其生態職能的履職模式的耦合為突破點，以構建高效、科學、和諧和綠色的環境生態行政和決策管理體系為立足點，以提升政府領導干部和行政人員環境生態行政素養為著力點，以強化政府領導干部和行政人員環境生態績效綜合考核為關鍵點，進而解析新時代背景下地方政府生態職能轉變和創新優化路徑。

二、地方政府生態職能履職面臨的問題

當前，地方政府生態職能履職面臨多種問題亟待解決，本部分內容主要從生態安全挑戰、社會發展軟肋、職權職責履行和公眾參與機制四個方面進行闡述。

（一）環境健康與生態安全面臨多重挑戰

近幾十年來，主要依賴投資增加和物質投入的粗放型經濟增長方式為中國經濟騰飛做出了卓越貢獻，但也導致環境生態資源大量消耗，并衍生諸多環境生態問題，使中國環境生態面臨著前所未有的考驗，［1］如空氣質量較差（如區域性、季節性的大氣灰霾天氣尚未得到有效控制）、土壤和水體污染較為嚴重、水資源比較短缺、土壤退化非常突出、森林破壞比較嚴重、生物多樣性銳減問題凸顯、垃圾圍城程度嚴重、資源總量及其利用效率較低下、環境容量較為偏低和環境承載力亟需提升等。此外，諸多區域的環境生態問題呈復合型、壓縮型和結構型等特點。再者，除重金屬和酸雨等傳統環境污染物之外，新型環境污染物造成的環境生態危害也不容忽視，尤其是其環境行為和生態效應尚未明確闡釋。另外，一些地區時有突發性環境生態事件發生，且較廣面積的區域性環境生態事件缺少應有的聯防和聯控響應控制行為。［2］

（二）社會可持續發展存在多重軟肋

目前，中國多地區社會可持續發展存在多重軟肋，如破解資源和能源約束的難度加大，建設用地空間布局合理規劃缺失問題凸顯，土地空間開發和利用效率低下，生態用地破碎化程度加重，區域性環境資源短缺尖銳等。此外，諸多新興城市存在快速發展的經濟步伐和城鎮化推進與生態資源保護之間土地需求的平衡和矛盾。再者，社會發展的主要推動力依然是較傳統的、偏重的、高污染的、高能耗的和高排放的產業結構為主體的經濟發展模式。雖然各地政府高舉綠色發展大旗，但社會經濟發展模式的內核依然是存在先污染后治理的頑疾［3］。

（三）政府職能機構職權分工和生態職能履職行為面臨多重瓶頸

目前，地方政府生態職能的履職需要諸多相關部門的溝通協調和通力合作，如發改、環保、國土、水利、林業、農業、城建、規劃、經信、財政、稅收、金融、信貸和司法等部門。但不同部門存在一定的職權交叉和重疊，這可能導致其權責脫節、互相推諉扯皮和爭權諉責以及行政效率低下等后果。特別是一些地方尚缺乏較健全和完善的職能部門協調制度和行政體系，導致地方政府各職能部門在履行生態職能時要么缺位，要么遲位，要么越位或錯位。這也造成部分地區存在地方政府該管的不去管或管不好，不該管的事卻死管或亂管，形式主義、消極主義和官僚主義盛行，加上部分政府領導干部和行政人員缺乏應有的環境生態行政素養，導致政府行政效能滯緩，嚴重影響其公信力。［4］此外，環保部門與經濟部門的相互制衡機制不夠明朗和清晰，特別是相關環境生態政策在設計、執行和實施中不能有效歸入地方政府社會經濟發展總決策進程中。而諷刺的是很多環境生態問題的日益凸顯正是不科學和不合理的社會經濟決策和不到位的生態職能履職所致，進而加劇社會經濟發展和環境生態問題的矛盾。［5］

此外，面對近年來環境健康與生態安全水準持續下降的問題，一些地方政府職能部門扮演了不光彩的角色，特別是有些監察管理部門在執法中流于形式，環境生態監管責任缺位嚴重，其執法行為不合理、不合規，造成有法不依、執法不嚴、違法不究的尷尬格局，甚至還存在執法謀私、循私枉法、腐敗瀆職、違法執法和執法不公。更有甚者一些地方政府高舉地方保護大旗，對環境生態違法行為（特別是納稅大戶）遵循“大事化小，小事化了”原則，淪為企業環境生態違法行為的保護傘。［4］一些地方政府對本地區環境健康與生態安全建設及其生態職能履職的認識深度和廣度尚停留在犧牲環境生態利益換取社會經濟增長的傳統模式。一些地方政府意欲發展本地社會經濟，只顧招商引資，而對環境生態效應未充分評估，對環評過程一路綠燈，造成區位權利濫用或缺位頻發，進而對本地的環境健康與生態安全造成深遠的負面效應。而一些只顧自身利益的企業存在偷排、亂排和超排等行為。即便是對一些企業的環境生態違法行為進行處罰，也大多是行政處罰，多半只要交“保護費”便可了事。但違法所繳金額遠小于其所獲得的利潤，也更遠少于給社會環境健康與生態安全帶來的危害和損失。［4］此外，還有一些企業存在寧愿繳納排污費等費用進行排污的行為，也不肯采用先進技術手段或儀器進行處理，或由于成本問題即便擁有相關先進技術或儀器也不愿使用。因此，不管是政府還是企業，都是“近視眼”只顧眼前利益。所以，即便是有法可依但無顯著的影響力，有法可執但無明顯的威懾力，違法可究但無實質的殺傷力，導致一些地方政府環境生態行政執法時迷失方向，難以突破瓶頸、規范到位，同時，對地方政府的環境生態執法的監督也缺乏必需的司法手段和管制措施。再者，面對近年來突發性環境生態事件頻發的現象，一些地方政府明顯缺乏應有的信息公開度、反應靈敏度、處置力度、責任承擔力、責任追究力和輿情處置力。［6］

此外，一些地方政府的角色轉變滯后。在當前政府部門政績考核體系中，對社會經濟發展的貢獻占比依然很重，而忽視很多不可直接量化但確實又在政府職責履職范疇內的方面。一些地方政府依然對吸食GDP鴉片上癮，僅注重社會經濟的大力建設，但不注重甚至是忽視社會發展的其它方面。錯誤政績模式的長期貫徹和執行致使社會發展存在大量不和諧和不均衡的現象。［4］雖然一些地方政府高舉綠色GDP旗幟，但由于“屁股決定腦袋”的特色現象導致知行未能有效合一，依然聚焦于社會經濟發展而選擇性忽視環境生態保護和生態職能的責任落實，綠色發展的理念并未實質性納入其社會經濟發展決策和生態職能履職進程中。此外，還有一些政府職能部門將自身部門的利益至上或優先奉為圭臬，造成政府的行政效能低下。［6］

（四）公眾參與政府環境生態決策依舊舉步維艱

一個地區的環境健康與生態安全水準與公眾的生存幸福感密切相關，也與公眾對本地區政府生態職能履職水準的認可度和滿意度緊密相關。而公眾參與政府環境生態決策和生態職能履職是提升本地區環境健康與生態安全水準的重要路徑之一。但由于缺乏公眾參與政府環境生態決策的相關制度體系和法律保障，更無參與的方式、途徑、程序和權責等相關規定，或有相關規定，但操作性和可行性不強［4］。而在大部分情況下，環保非政府組織以及本地區知名的環境生態領域的專家和學者以及環保人士也同樣未獲準加入本地政府環境生態決策的進程中。即便是有一些環保非政府組織參與本地政府環境生態決策，但由于其資金多是由本地政府資助，其生存對本地政府存在高度依附性，參與本地政府環境生態決策的水準大打折扣。［6］再者，大部分公眾對環境生態違法行為造成的危害無全面的認知，因此，對環境生態違法行為的維權意識薄弱。只要自身利益未受實質性損害，公眾大多對身邊的環境生態違法行為睜只眼閉只眼。［7］同時，我國的傳統文化和社會大環境造成的風氣也讓公眾形成一種共識“不要多管閑事”，不管是對還是錯。即便是公眾自身的實際利益受到明顯損害，由于大多數情況下公眾是單槍匹馬，受害主體的維權難度和進程可謂是關山阻隔。［7］而與此相對應的是部分地方政府的環境生態決策和生態職能履職方面的信息缺乏透明度和公開度，甚至個別嚴重影響公眾環境生態安全權益的相關信息實行封堵或延時公開，進而導致部分地方政府對公眾自身生存發展和環境生態安全權益方面的需求重視度遠不夠滿足公眾對和諧生存空間、舒適生存條件和健康環境生態的時代追求，進而誘發地方政府公信力下滑的惡性循環。［7］

三、新時代下地方政府生態職能轉變和創新優化路徑

針對當前地方政府生態職能履職所面臨的問題，本部分內容主要從轉變職能內涵和履職模式、優化生態行政和決策管理、提升干部行政素養以及強化干部績效考核四個方面對新時代下地方政府生態職能轉變和創新優化路徑進行解析。

（一）轉變地方政府的職能內涵和履職模式

目前，政府職能主要包括政治職能、經濟職能、文化職能和社會職能四個方面。［5，8］而相當部分的地方政府尚未將生態職能納入其行政職責范疇。但新時代下更需地方政府切實履行生態職能以更好地建設“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”。然而，建設“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”需要雄厚的社會經濟發展作為物質基礎和經濟支撐。因此，即使是進入新時代，地方政府依然需重視其經濟職能的履行，尤其是匹配科學的經濟框架配置體系、高效和諧的經濟內核運營模式和健全完善的經濟發展制度保障。但在履行經濟職能時，地方政府需履行好其環境生態監管責任，切實推進循環的、綠色的和低碳的環保經濟發展體系，執行綠色社會發展觀，維持好本地區的環境健康與生態安全水準，以保障公眾的環境生態安全權益。如:（1）通過科學引導、廣泛宣傳、政策調節、技術更新和財稅改革等多重措施，盡最大限度防止本地區環境生態違法行為（尤其是企業的）發生；（2）積極弘揚和發展我國傳統文化中以“天人合一”為核心思想的儒家以及以“道法自然”為理論內涵的道家的生態發展理念，通過行政措施、經濟手段和法律路徑有機結合對本地區經濟發展進行統籌規劃、宏觀調節、科學評估、合理配置和監督引導，切實轉變高投入、低收益、高污染和高排放的經濟發展模式，并積極向以循環經濟為典型代表的生態型循環經濟模式發展。［9］總之，地方政府生態職能內涵就是地方政府應以人口、社會、資源、經濟、環境和政策等方面為著力點，以牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”為政策導向，以提高政治站位和明確部門職能為基本抓手，以秉持“良好的生態環境是最普惠民生的福祉”為主要宗旨，以政府、社會和公民三駕馬車聚力并進為主要手段，以創新、協調、綠色、開放和共享為發展理念，以立足實際、充分調研、強化責任、獎懲得當、精準施策、補齊短板和全面提升為基本原則，以提高環境健康與生態安全建設水準漸進性、針對性、整體性、科學性和可持續性為路徑，以樹立綠色發展理念和構筑正確政績觀為前提，以GDP為優先考核指標的社會經濟發展觀為基點，進而向聚焦于以提升公眾生活發展質量水準和環境健康與生態安全水準的社會全面發展觀，以構建和諧的行政文化體系為標桿，進而融入和諧、低碳、綠色和可持續的生產方式、生活理念和發展模式，以構筑健康、科學、和諧與可持續的資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量和綠色生活為目標，以建立服務型、誠信型、民主型、公正型和法治型的新時代生態型地方政府為主旨，從而實現本地區發展內涵的全面優化，以建設成“山青”、“水秀”、“天藍”和“地綠”的新時代和諧社會。［4，10］

（二）構建高效的地方政府環境生態行政和決策管理體系

“人與自然和諧共生”的綠色發展之路是構筑美麗中國夢的環境后盾和生態防線，這需要各職能部門通力合作。但目前職能部門的劃分存在一定的職權重疊和交叉，導致行政效率低下。而構筑美麗中國夢是一個系統、全面、長期的工程，需構建一套高效、科學、和諧和綠色的環境生態行政和決策管理體系，以應對在“人與自然和諧共生”綠色發展中的各種困難，從而實現社會各方面協調和諧、整體推進和全面發展。［4］此外，一些地區可成立政府職能部門協調管理機構，全面統籌管理和督促本地區政府環境生態決策的實施和執行。為增強責任心和提升執行力，政府職能部門協調管理機構可由本地區“一把手”掛帥，特別是人事安排、職權大小、行政分工和經費撥付等統一管理和部署，以更好地履行政府的生態職能。［8］

（三）提升政府領導干部和行政人員環境生態行政素養

地方政府生態職能的履行主要是領導干部和行政人員。但一些領導干部和行政人員不具備與新時代中國特色社會主義建設相匹配的環境生態行政素養，特別是存在環境生態建設與道德自律性、環境責任本位理念和環境行政理念的缺失。所以，為更好地實現“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”的戰略目標，地方政府可通過道德行為指南規范、規章制度和法律法規約束、公眾和媒體監督、部門監督監察管理和年終環境生態績效考核等手段，輔以環境生態倫理教育和環境行政價值觀培育，大力提升政府領導干部和行政人員的環境生態行政素養，特別是其綠色采購、綠色辦公、綠色出行、綠色決策和綠色行政的水準。［11］

（四）強化政府領導干部和行政人員環境生態績效綜合考核

黨的十九大將“堅持全面依法治國”列為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略之一。所以，在新時代下，在“堅持人與自然和諧共生的現代化美麗中國”建設進程中務必應以法治為唯一準則，政府領導干部和行政人員要對任何單位和個人的環境生態違法行為需明察秋毫，不枉法、不徇私，秉持文明執法、和諧執法、規范執法、陽光執法和公平執法之原則，以提升執法效率與水準、樹立執法公正和威信為導向，做到有法必依、執法必嚴和違法必究。［12］此外，具有地方立法權的地方政府，更需樹立和更新與時代同步的先進立法理念，基于本地區社會、人口、經濟、文化、資源狀況和環境稟賦，以科學統籌、和諧發展和環境友好等為指導思想，積極推動本地區法治進程，健全完善本地區環境健康與生態安全方面的法律法規制度體系（如環境資源產權制度、生態資源歸屬和轉讓制度、區位準入制度、環境審批制度、生態補償制度、環境責任強制保險制度、環境監管制度、排污費制度、生態環境稅制度、環境公益訴訟制度、突發性環境生態事件應急響應制度、重大環境生態違法行為處置制度、綠色GDP 核算制度和綠色考核制度等），以規范化、制度化和法制化為保障，將責任落實到個人，通過逐步推進、重點突出和分層細化加大宣傳力度以及社會公眾和媒體的監督力度與公眾參與政府環境生態決策的深度，并強化完善執法監督監管環節和完善健全責任追究及考核機制（如環境生態問責制度和離任環境生態審核制度等），切實從頭到尾將本地區環境生態違法行為降至最低，進而實現從環境生態違法行為發生后的懲治和罰款的粗暴模式逐步轉向從環境生態違法行為發生前的預防和杜絕的人性化模式。［13］

此外，發展社會經濟固然是地方政府最重要的工作之一，但地方政府在其社會經濟發展時須考慮環境生態成本。因此，地方政府對領導干部和行政人員年終考核或業績考核應從以社會經濟為中心的模式逐漸向以維護環境健康與生態安全為中心轉變，逐步加大領導干部和行政人員環境生態績效綜合考核，轉而形成以綠色GDP 為核心的政府生態績效考核制度，切實執行科學、合理和全面的社會發展觀。此外，為進一步強化地方政府的生態職能履職效能以及領導干部和行政人員環境責任考核效率，可建立與本地區相適應的環境生態問責制度體系，必要時也應需實行一票否決制。同時，對于一些導干部和行政人員調任時，也應啟動離任環境生態審核制度，將其在任時的生態職能履職情況納入離任審計范疇，甚至執行環境生態責任終身追究制。［14］

四、結論

生態文明建設的實質過程就是通過一系列的制度、社會、經濟和環境等舉措逐步改善公眾生存和發展的環境質量和生態水準，最終實現社會可持續發展以及環境健康與生態安全良性循環。所以，生態文明建設是新時代構筑美麗中國夢特別是環境健康與生態安全的關鍵保障之一。

在“人與自然和諧共生的現代化美麗中國”建設進程中，地方政府扮演著重要角色。因此，在新時代下，面對日益復雜的社會總體可持續發展以及環境健康與生態安全狀況，為更高質量構筑美麗中國夢，地方政府需積極轉變和創新其現有的職能內涵和履職模式，特別是以積極履行生態職能為切入點，以樹立綠色發展理念和構筑正確政績觀為主旨，聚焦構建以提升公眾生活發展質量水準和環境健康與生態安全水準為核心的社會全面發展觀，以構建高效的地方政府環境生態行政和決策管理體系為路徑，以構筑“人與自然和諧共生”美麗中國夢的環境后盾和生態防線為立足點，以提升政府領導干部和行政人員環境生態行政素養為著力點，以強化政府領導干部和行政人員環境生態績效綜合考核為支撐點，以構建與新時代相適應和相匹配的環境生態問責制度體系和綠色政績考核體系為落腳點，以便更好的構筑良好的環境健康屏障與生態安全后盾，并希冀實現本地區社會發展內涵的全面提升，從而建設成“山青”、“水秀”、“天藍”和“地綠”的新時代下可持續發展的社會。