從“河長制”探索社會治理體制創新

陳錦芳

（中共寧德市委黨校管理學教研室，福建 寧德352100）

2017年3月5日，在第十二屆全國人民代表大會第五次會議上，李克強總理要求在我國全面貫徹落實“河長制”，關于水資源管理的最全面最嚴格的制度號角就此吹響。“河長制”的誕生可以說與我國的國家戰略以及民生福祉達成了高度一致，不但全面保護了我國的河湖系統，而且優化調節了水生態環境，使河湖功能可以持續發揮重要作用。“河長制”具有強大的生命力，它的提出與推行更符合時代的要求。

“河長制”是由地方各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區內河流的污染治理，實行分級負責、分級管理、分級考核的工作機制［1］。這個制度涉及地方黨政領導的責任性、行政系統內部的協同性、考核問責的目標性等多個方面，通過貫徹落實使河流生態得到極大改善，取得顯著的治理成效。可以說，“河長制”是我國推進生態文明建設中一個具有歷史性作用的舉措，同時，“河長制”也從最初的地方治理實踐上升到了國家的治理高度。在十九屆四中全會上，黨中央提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，通過“河長制”所取得的成效經驗促進更加科學合理的社會治理體系創新具有重大意義。

一、“河長制”的主要治理舉措

“河長制”最早起源于江蘇省無錫市，2007年5月，太湖流域爆發了大面積的藍藻，使得整個無錫市水源的水質受到了嚴重影響，整個無錫市的飲用水告急。為了應對這次突發的水質污染事件，當地政府下發了相關文件，要求“各市（縣）、區不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的，按照有關規定追究責任。”將河流斷面水質的檢測結果納入各市（縣）、區黨政主要負責人政績考核內容［2］。當前，“河長制”已經在全國大范圍內推行，并且取得了較大成效，促進了水資源的有效保護，水污染的有效治理，水域岸線的有效管理。分析近年來推行的“河長制”，其主要治理措施具有以下時代特點。

（一）一般是采用行政手段

推行“河長制”主要是為梳理、順應以及保護自然的可持續發展，同時合理規劃河湖的開發與保護，既重視有效利用資源，又維護河湖生態功能的可持續性。而“九龍治水”可以說一直都是我國河流管理中的一個亟待解決的問題，其中職責不明的現象容易造成有利益就會出現多個群體，在部門間也容易出現相互推諉，這些都是治水的難題。而有效采用行政手段，主要目的就是為了解決部門、區域協調難的問題，行政手段包括：

1.創建一個水資源管理委員會。各地省委省政府作為水資源管理委員會的領導層，同時與其他相關的省直部門、單位共同參與執行，從而充分實現全省范圍內水資源的全方位全地域的有效管理，還能全面協調部署、規劃有關水資源管理的重大問題，從而使決策更加科學、有效。

2.規范行之有效的河長運行機制。各地開始全面實施“河長制”以來，各省內的主要流域都分別由相關副省長擔任河長，并確定其為河流保護管理的第一責任人，全權負責。通過舉辦專題會、現場會等一系列措施，真正為流域保護的管理工作提供一個良好的外部環境，同時分階段，分層次地聯合各方共同召開相關成員單位的聯席會議，真正的規范河長的運行機制，促進河域的有效保護與管理。

3.貫徹落實“一河一策”的治理制度。正確認識在河道治理過程中以往出現的“一刀切”現象，而根據不同河流的不同情況，因地制宜籌劃科學合理的“一河一策”的治理制度，其中關鍵是處理好“四亂”問題、突發水環境事件、飲用水源地安全保障、河流斷面水質等問題。

4.加強各個區域流域治理的協調性。各省級“河長”對跨區域主河流的治理負全面負責，而其他則由轄區內的主要領導人承擔“河長”和“河段長”的職務，通過這樣分層處理，真正加強各個區域流域治理，從而實現區域與流域兩方面治理工作的協調有序發展。

（二）同時采用法律手段

河道治理需要給予保障，采用法律手段，主要目的是為了解決權利義務對等難的問題，法律手段包括：

1.及時有效制定推行相關的法律法規。根據各地的實際情況，推行實施適合本省市的法律法規，并保障這些相關法律法規在實行過程中順利推廣，有法可依、有法必依。

2.構建縣（鄉、鎮）級執法測試點。強化河流綜合執法，各地方的公安、水利、環保、住建等部門共同執行水資源、水生態、水環境等一系列活動，創建生態環境綜合執法團隊，結合環保、水利、國土等多個部門，嚴格處罰各類破壞生態環境的違法行為，將“嚴管、勤查、聯動、重罰”理念貫徹到每一項執法活動中。

3.實行績效考核的機制。各級政府可以依據考核成績對區域負責人予以全面、客觀地評價，每段時期內對河長、河段長的工作予以考核與評價，并予以相應的獎懲。“河長制”通過深化治理機制的改革創新，編織了一張“治理-管理”的網絡，有效提升和強化了法律法規和各項規章制度的執行力，成功破解了河流治理的困局［3］。

（三）采用經濟手段

要使“河長制”長效運行，關鍵要實行上下游一盤棋，著重解決生態不足。采用有效的經濟手段，主要目的是為了解決內生動力難發揮的困境，經濟手段包括：

1.增強考核處理力度。各級政府部門每兩個月進行一次考核，對水質、主要污染等指標的變動程度予以同步考核與評價。

2.落實懲罰舉措的細節。圍繞“誰來補、補給誰、補多少、怎么補”等核心問題優化制度設計，對于環境與水質工作落實好的上游地區提供更多的補償資金；對于水質不符合標準并且仍趨于惡化的地區，依據實際情況給予一定的懲罰，減少補償資金，從而充分發揮上下游保護生態系統的主觀能動性。

（四）采用科技手段

現代科技水平的提升，為有效的治理整治提供了新的方式，而采用科技手段，主要目的就是為了確保在河域治理中能夠更加精準高效，科技手段包括：

1.創建網格化管理平臺。遵守標準、劃定、統管等相關原則，有效劃分，制定相應的分布圖，加強地理信息的數字化進程，從而促進資源的共享。比如，在政務服務熱線的基礎上，整理現有的資源，并借助微信、微博等新的自媒體平臺，為群眾反饋意見提供更多的平臺，確保熱線資源與網格化系統之間的有效結合。

2.全面推進地理信息化建設。制定科學合理的水質預警預報制度，并創建高效的流域檢測信息平臺，優化物資儲備資源，同時為了提高相關人員的應急能力，階段性地開展專題培訓與應急演練活動等。

（五）采用公眾參與手段

河域的治理并不是單純依靠某一方的力量就能夠實現，必須要多方共同參與共同配合，通過采用公眾參與手段，主要目的是為了解決共治難的問題，公眾參與手段包括：

1.全面加強宣傳培訓。在政府官方網站、地方政府網專欄以及電視臺、公眾號開展相關專題的報道活動，全面貫徹落實宣傳報道工作，開辦河長制專題培訓班，為更多的河長、河段長提供專業的培訓活動。

2.試點“百姓河長”。面向社會廣泛征集“百姓河長”的優秀人才，環保志愿者協會積極組織志愿者深入臨河社區，完成與社區負責人的對接工作，將流域保護工作宣傳到各個地區，同時鼓勵當地優秀群眾代表作為分區段河長。

二、“河長制”的顯著治理特色

當前實行的河流管理體制大多都是依據行政管理體制制定的，而我國實行的行政管理體制由于條塊分割的局限性，容易導致河流在生態治理過程中出現區域和部門分割、職責混亂等一系列問題。在我國生態治理體制中“河長制”具有諸多治理特色，主要包括以下幾個方面：

（一）落實地方黨政領導干部的環境責任

依據“河長制”的落實情況，主要是由地方黨政領導擔任“河長”，對河流生態治理負總責［4］。例如：福建省作為我國最早開始水域資源治理、加強生態文明建設的主要省份之一，在2014年就委派三個副省長擔任省內三條主要河流的河長；九地市（一區）河長辦設立，在全國率先出臺省市縣鄉四級實施方案、率先全面建立省市縣鄉村五級組織體系［5］。“河長制”明確規定：地方黨政領導必須深入實地，親自管理河流生態的治理工作，同時由黨委政府相關部門進行涉水管理，明確各方職責，整合各方力量，從而形成一個強大、堅實的治理體系。“河長制”中還明確規定了地方黨政領導承擔的相關環境治理責任，通過建立一個初步的工作框架，改進優化管理方式，轉變組織形式，從而建立一個全新的工作領導體制。

在實際的環保工作中，人們常常存在一種認知錯誤，即污染是由環保部門沒有落實主體責任所導致的，從本質上沒有認識到政府也承擔相應責任，“水環境污染，問題在水中，根本在岸上，整治由政府”［6］是問題的本質。造成河流污染的原因很大程度是當地政府以發展經濟為主而忽略了環境保護，因此治理河流污染必須依靠政府。從地方實行“河長制”的情況來看，地方黨政領導承擔河流生態治理工作的主要責任，把握住了河流治污的核心。應該建立健全一套以黨政領導為核心，其他各級各層抓配合抓落實，多方有效協調的負責制度，這不僅是對地方經驗的總結，更是立足于國家層面對“河長制”予以高度認可。在《意見》出臺之前，各地“河長制”可以說是地方黨政系統自我加壓開啟的河流治理模式，而《意見》的出臺，表明推行“河長制”已經成為國家意志。

（二）構建政府行政體制內的協同合作責任機制

無論是“河長制”的地方實踐，還是《意見》中的精神要求，都表明“河長制”這一制度實質上是依靠行政力量的推動而建立的。“河長制”充分結合了我國行政管理體制的特點，并且通過行政系統內部的有效協同，落實全面加強河流生態的科學治理。對于河流生態治理這一復雜的系統工程，必須整合各方力量實現共同的行政系統協調。所謂協同治理，指的是“兩個及以上的組織之間達成正式的合作關系，予以高效地互動探討，最終作出一個切實可行的決策，從而將單個組織無法解決的問題予以順利達成的過程”［7］。協同關系包括同級別政府間、同一政府的不同部門間，不同等級政府間等等，這種協同方式有效解決河流生態治理過程中區域及部門分割、職責混亂等問題。

在眾多治水辦法中，“河長制”之所以能夠取得成效的實質就在于其構建政府行政體制內的協同合作責任機制。這種制度在一定程度盡可能融合了各層級黨委政府的執行力，目的都是為治理河流污染，是地方黨委在權力系統內為實現這一目標不斷做出的新嘗試。“河長治河”通過行政系統的內部協調，集中了河流生態治理層面的行政管理權，通過大大小小的“河長”，打破傳統“條狀”“塊狀”管理的弊端，讓治水體系變得和諧自然，不受“條”與“塊”的束縛。從橫向角度而言，“河長制”讓同一層級的部門更好互動交流，地方黨政領導作為“河長”，借助行政權力集合所有下屬單位的所有治水資源，不但可以高效解決部門同部門間的利益沖突，還可以解決以往治理水污染中人員不足、技術不強與權威不夠等問題，從而使河流生態治理能夠順利執行；而從縱向角度而言，根據“河長”所處級別區分職責，在各地方河長辦公室的協調下，合理構建由省到市到縣到鄉不同層級間的有效聯動，讓各個部門都可以第一時間切實了解水流區域治理狀況。“河長制”在黨政體系中，能夠把人力、財力、物力等資源充分整合，構成同一時間布置、同一時間運作的協同制度，從而有效解決以往河流生態治理中碎片化的問題。

（三）貫徹治河成效的目標考核問責制度

在“河長制”實施之前，責任不明是影響河流生態治理效果的一個重要因素。而“河長制”的特點就是充分實行責任落實，根據“河長”的行政級別及所在的行政區域來劃分任務，通過層層分解把河流生態治理責任落實到各個層級的主要黨政領導，對于河流治理，總“河長”負總責，大小各“河長”負分責，各級“河長”都是責任主體，必須保證其管轄水域的水質達標，而且在落實責任后，還要不定期對“河長”進行考核。比如，2016年，福建省率先實行考核河長機制，考核內容主要是各個地區省市針對突出流域問題的環保目標責任書，推動黨與政府共同擔責，同時監督企業與政府，與此同時，還進一步頒布《福建省地表水水質考核措施（試行）》，從頒布這份文件的當年2月底開始，福建省的環保廳就分別成立了9個相關督察組，并且和所在地的環保部門監督檢查各流域的狀況，掌握流域水質的監督檢測情況，切實解決各類可能對水質產生影響的環境問題。借助于目標考核與責任落實問責機制，每一條河流都變成了“河長”行使權力過程中的“底線”，一旦踩到這根高壓線，就要承擔相應的政治責任。

我國各個地區“河長制”的核心制度即目標考核問責制。由于考核結果決定著相關黨政領導的政績，各級“河長”們不得不把河流生態治理作為地方治理中一項重要工作來抓。由于這種外在的考核壓力，作為“理性經濟人”的“河長們”為了更好的政績以及更好的發展，會更主動更積極做好所負責河流的治理工作。從各個地區治理河流成效也可以發現，在“河長制”中，考核問責制的作用明顯，其中更是明確了損害生態環境要追究責任并且要終生追究。

三、“河長制”對社會治理體制創新的啟示

黨的十九屆四中全會提出，要推進國家治理體系和治理能力現代化建設，不斷創新社會治理方式，優化社會治理成效，就必須堅定不移的通過優化管理方式，尤其是充分發揮黨政部門的主體指引作用，同時讓社會各組織有效參與，共同推動社會治理的新發展。通過分析“河長制”的特色及其在實踐中的成效，充分證明在社會治理體制創新中必須重視三個基本要素：即社會治理主體、社會治理方式和社會治理機制，從這三個要素出發，就是要堅持黨在社會治理體系中的領導核心地位，堅持法治和德治相結合以及堅持構建社會共治模式。

（一）社會治理主體——始終堅持黨中央的領導核心地位

我們黨是肩負著推動現代化社會治理，提升社會治理能力以及創新社會治理制度等多職責的執政黨。在社會治理過程中，黨中央的領導必須始終處在核心地位，必須明確治理過程中黨委政府的重要作用，必須切實保障黨委政府對相關制度的制定、執行以及調整、廢止的權力。

自從推行“河長制”以來，各地在水環境治理領域都不斷取得顯著成效，并且得到社會各界的廣泛贊譽，但由于“河長”身份的特殊（即“河長”責任人均為各地區的黨政領導，不是普通的老百姓），因此也引發了很多關于“人治”的相關討論。實際上，這是由于未能準確把握我國獨特的制度優越性。要科學評判某一制度，不能僅從表面上和學理層面上進行簡單定性，而要看這種制度實施以后產生的實際效果。“河長制”最初從無錫市的地方實踐，而后被多地學習借鑒，并且在河流生態治理中不斷呈現新的成效，充分證明該制度是適合河流生態治理的有效制度。“河長制”的根本即為黨政負責制度，這也是我國社會主義制度優越性的集中體現。在社會管理中存在的“條塊管理”與“以黨領政”機制也形成了具有中國治理特色的社會公共治理方式，正是在這項制度的統籌下，我們國家才能攻克一個又一個的困難，取得一個又一個的偉大勝利。

中國共產黨既是執政者，也是領導者，這是我國政治運作與政黨機制區別于其他國家的最大不同。地方黨政干部的“一把手”親自抓治污抓治理，也是“河長制”能夠發揮作用的關鍵。在我國歷史上，關于“政府”，一直以來都是被廣義化，即政府需要承擔的責任是無限的，在中國人民心中政府是永遠的“善”；但是在西方社會中，人們認為政府的責任是有限的，潛意識中會認為政府是有限的“惡”。我們的政府是堅持人民至上的服務型政府，也由于我國的歷史環境，文化傳統的影響以及國內國外的現實情況，都要求在實現社會治理過程中必須堅持黨中央的領導，在政府的正確指引下，共同形成凝聚力與向心力，最終在社會治理中實現善治。

（二）社會治理的方式——始終堅持依法治理和以德治理相結合

“河長制”是地方政府負責管轄區域內水環境質量的一種行政體現，在治理過程中更強調的是行政治理，而非嚴格意義上的法治治理，即更多是通過運用行政手段治理水環境污染，而不是通過法治手段治理水環境污染。但是，一旦領導班子發生重組，治理思路與相關政策能否有效銜接？因此應該在吸取當前經驗的基礎上，與相關制度有效配合，最終使之以法律條文的形式確定。除此之外，“河長制”治理水源污染時，不僅要治理水域污染，還必須按照生態環境損害賠償準則追究相關單位的民事責任和刑事責任。近年來，在我國一些地方還存在以行政處罰的方法來懲罰一些違法企業，而較少追究其應承擔的民事責任與刑事責任。“法律是成文的道德，道德是內心的法律。”“法安天下，德潤人心”［8］。的確，德治與法治缺一不可，地位同等重要，社會治理應當融合道德與法律的共同作用。在貫徹落實“河長制”中，不但要用法治，還必須與德治相結合。越來越多的地方黨政府領導積極推行“河長制”，這不僅是因為管轄區內水源生態環境的影響，也是基于環境保護意識的不斷提高，更是為了加快構建保障民生福祉的服務型政府，還與國家生態文明戰略不斷完善、社會輿情監督制度不斷健全的大環境分不開。與此同時，在實行“河長制”過程中，當前頒布實行的法律條文不可能完全規范“河長”的所有行為，也不可能完全明確“河長”下屬相關部門的全部職責與界限。因而在推行中，“河長”在一定程度上還保留部分的自主行政權。

社會治理的一個核心模式就是“多元共治”，并且“法治”是這個治理模式中一個重要的保障。但是，僅有法治是不夠的，還必須有一種類似“公共精神”的道德倫理支撐，這樣才能確保該共同治理模式更加牢固更為合理。法治就如同高樓大廈中使用的鋼筋，若是沒有它，那么大樓的框架就很難構成；“公共精神”就好比高樓大廈中使用的水泥，若是沒有它，那么大樓的牢固性很難保障。只有合理融合德治與法治，社會治理這座大廈才會有棱有角并且堅固無比。

（三）社會治理的機制——始終堅持社會共治新模式

一般而言，只要涉及社會公共事務方面的管理，就常常會出現制度依賴，即僅僅依賴國家、黨以及政府來完成治理任務，實現治理目標，卻忽略基層群眾的廣大力量。就保護環境而言，想要達成“善治”，就應當發動社會全員，收集各類建設性意見。“河長制”之所以能取得顯著成效也是積極動員各方力量共同參與，積極配合，有效共治。“河長制”是我國社會治理工作的一個方面，社會治理工作是一項系統而復雜的工程，單純依靠黨政機關是遠遠不夠的，還應當有全體人民的支持與共同參與。成熟的社會治理機構也同樣需要政府各個職能部門履責，并且盡可能將廣大人民群眾的積極性充分激發。推行“河長制”，這是一項看得見摸得著的民生工程，與人民的生活息息相關，所以治理也更能觸動人民群眾的內心，也更容易得到廣大人民群眾的大力支持。

可以說，環境問題具有一定的“公共性”，僅依靠單一的社會網絡治理或者市場治理往往容易造成失靈的后果，需要政府在治理環境中運用一定的強制力，這就要求政府必須要充分發揮社會各組織、各個體的積極性和主動性。比如福建省試點推行的“百姓河長”就充分發動老百姓的全面參與，通過多種渠道，實現社會共治：組建百姓河長講師團，組建跨領域的社會各界優秀專家，安排百姓河長培訓課程，并定期邀請專家對各地的水環境監督志愿者進行培訓，針對水環境監督給予專業化培訓；建立福建省“民間水環境監督舉報APP”，給予網絡舉報平臺供水環境監督志愿工作者與河長使用，實現對黑臭水體的位置進行定位，運用“互聯網+”設立了政府部門與社會組織間的微信群，社會組織與百姓河長間的微信群，百姓河長與片區內的水環境監督志愿者工作微信群，層層把關，為水環境監督工作提高效率；面向全社會召集志愿監督水環境的工作者，建立健全水環境監督系統，構建公司、政府、社會與公眾等各相關方聚力合作的平臺，以深入基層開展水環境監督培訓活動為先導，讓參與者通過巡河與水環境監督的行動，給政府、企業提供實時的河流動態；通過與保險公司洽談，為各地的水環境監督志愿者上保險，保障志愿者的權益等。

社會治理體制創新同樣需要擴大民眾共治多樣化、固定化、高效化的參與途徑，讓以往的旁觀方、評論方與受損方轉變為現在的監督者、參與者與受益者，同時，形成社會、組織與政府構成共同參與治理的新格局。

四、結語

“河長制”是由于水污染危機倒逼地方政府做出的一項河流生態治理的實踐創新，事實上，這也是我國地方政府針對社會治理制度的一項創新。“河長制”是由黨政“一把手”負總責，通過地方黨委、政府協調各方力量，積極參與水污染治理，這一制度契合黨中央提出的創新社會治理體制的新要求，不斷從“河長制”的經驗中分析創新社會治理體制的方法、途徑以及體制機制建設，從而推進國家的治理體系和治理能力的現代化進程。