延安市新型城鎮(zhèn)化的路徑探索

南小英，賀易楠

（延安職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 延安716000；四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都610064）

一、引言

城鎮(zhèn)化是人口由農(nóng)村向城市集中、城鎮(zhèn)人口增加、中小城鎮(zhèn)數(shù)量增多、城鄉(xiāng)差距縮小、公共服務(wù)均等化的過程。與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化以“人”為核心，不是簡單的對城鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)、人數(shù)、規(guī)模的追求，而是強(qiáng)調(diào)在生活、觀念、社會保障、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等各個方面的向“城”的過渡與轉(zhuǎn)變。

2006 年，黨的十六大首次提出了新型城鎮(zhèn)化的概念，并指出我們要走“中國特色城鎮(zhèn)化”“新四化”“新五化”的提出進(jìn)一步推動了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。2014 年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020》給予了各地新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)與發(fā)展路徑，推動著全國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)一步落實(shí)。新型城鎮(zhèn)化也已編入“十二五”“十三五”規(guī)劃之中，可預(yù)見在未來“十四五”規(guī)劃中，在我國全面進(jìn)入小康社會與鞏固脫貧攻堅(jiān)的進(jìn)程中，新型城鎮(zhèn)化也將占據(jù)重要部分。

黨中央對新型城鎮(zhèn)化總路徑進(jìn)行了頂層設(shè)計與部署規(guī)劃，但是各地依托的優(yōu)勢資源、環(huán)境條件、發(fā)展基礎(chǔ)不同，所以也有著不同的發(fā)展模式與戰(zhàn)略規(guī)劃。在國內(nèi)，比較典型的的新型城鎮(zhèn)化模式有“大城市+大郊區(qū)”發(fā)展模式（以四川省成都市為代表）、廣東珠三角與山區(qū)模式?，F(xiàn)階段，新型城鎮(zhèn)化由規(guī)模的增加逐漸轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，我國的中小城市量大面廣、點(diǎn)狀分布，這些中小城市的發(fā)展將決定未來中國新型城鎮(zhèn)化的成效。但是每個城市差異較大，所以，各地需要結(jié)合實(shí)際，探索規(guī)劃符合自身發(fā)展的、具有地方特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

二、延安市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與發(fā)展瓶頸

延安市是陜甘寧革命老區(qū)之一，屬于老少邊窮地區(qū)，是典型的內(nèi)陸山區(qū)欠發(fā)達(dá)城市。2010 年，延安市成為陜西省率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的試點(diǎn)市。為此，延安市加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)強(qiáng)度，圍繞市、縣、鄉(xiāng)、村建設(shè)和完善城鎮(zhèn)體系，城鎮(zhèn)化建設(shè)初具規(guī)模。并且抓住國家振興陜甘寧革命老區(qū)的機(jī)遇，推動新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)與發(fā)展?！笆濉逼陂g通過建設(shè)延安新區(qū)，規(guī)劃10萬人遷入新區(qū)，目前已有3萬人遷入，從而實(shí)現(xiàn)老城改造與疏導(dǎo)，增加城市的承載能力，同時推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。2016年，延安市進(jìn)入國家第三批新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市行列，隨著安塞縣改為安塞區(qū)，子長縣改為縣級子長市，延安市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)邁步實(shí)質(zhì)性步伐，城鎮(zhèn)化質(zhì)量有了質(zhì)的提升。近十年來，延安市城鎮(zhèn)化率平均每年以2 個百分點(diǎn)以上速度增長，城鎮(zhèn)化率由2010年的45%提高到2019年的64.07%。

近年來，延安市在新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐中雖然成效明顯，但是就現(xiàn)有的政策規(guī)劃來看，還存在許多的問題，形成發(fā)展瓶頸。

（一）城市綜合承載能力弱

延安新區(qū)建設(shè)之后，延安市由線狀城市向網(wǎng)狀城市發(fā)展，在人口完全轉(zhuǎn)移之前，老城區(qū)承載能力仍趨于飽和。延安市的基礎(chǔ)設(shè)施仍然較為薄弱（主要體現(xiàn)在老城區(qū)與縣域城鎮(zhèn)），在城市道路中依舊存在嚴(yán)重堵車路段、人均道路面積低。隨著私家車數(shù)量的增加，城市公共停車場嚴(yán)重缺乏。縣域城鎮(zhèn)規(guī)模小，受地理環(huán)境與歷史發(fā)展擴(kuò)建的影響，大部分縣域城鎮(zhèn)仍為線條狀發(fā)展，發(fā)展模式單一并且同質(zhì)化發(fā)展道路現(xiàn)象嚴(yán)重?？h域城鎮(zhèn)需要走出路徑依賴，在新時代發(fā)展中尋找新的路徑，根據(jù)自身?xiàng)l件與特色打造特色產(chǎn)業(yè)與發(fā)展道路。

（二）城鎮(zhèn)之間發(fā)展不均衡

一是縣域之間差距較大。經(jīng)濟(jì)最好的縣與最差的縣生產(chǎn)總值差距接近10 倍，地方財政收入最好的縣與最差的差距近30 倍。二是城鄉(xiāng)差距還是比較大。城鄉(xiāng)居民收入差接近3 倍。三是公共服務(wù)不均衡。特別是中小城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療資源嚴(yán)重不足，中小城鎮(zhèn)供水、供電、供氣保障滿足不了需求。

（三）城鎮(zhèn)開發(fā)與生態(tài)保護(hù)矛盾交織

延安作為資源型城市、紅色旅游城市，過去在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，注重推動資源開發(fā)促經(jīng)濟(jì)、旅游開發(fā)促發(fā)展，對飲用水、土壤、人居環(huán)境等形成了一定的污染和破壞，需要加大環(huán)境保護(hù)力度。特別是在發(fā)展特色小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、鄉(xiāng)村旅游的同時，也要把控好對城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村生態(tài)文明的影響，避免出現(xiàn)過度追求城鎮(zhèn)化建設(shè)而犧牲“綠水青山”。

（四）有效勞動力不足，影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量

一方面，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，廣大農(nóng)村大部分的青壯年勞動力，已經(jīng)逐漸完成向城市的遷移，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中可補(bǔ)充的新鮮勞動力血液越來越少。另一方面，隨著農(nóng)村老齡化程度增加，鄉(xiāng)村建設(shè)勞動力不足，使得城鄉(xiāng)發(fā)展差距增大，農(nóng)村發(fā)展缺乏動力與新的活力，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展更加困難。

三、延安新型城鎮(zhèn)化的路徑探索

基于延安市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的問題與瓶頸，就目前現(xiàn)狀來看，可以通過勞動力回流、增加農(nóng)村自生能力、城鄉(xiāng)聯(lián)合發(fā)展的思路來應(yīng)對，使“鄉(xiāng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺恰薄４蛟爨l(xiāng)村小產(chǎn)業(yè)、特色發(fā)展，再由小“點(diǎn)”發(fā)展成“鏈”，以延安市已發(fā)展成熟的產(chǎn)業(yè)與服務(wù)為中間樞紐，將延安城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)連成一個區(qū)域發(fā)展“網(wǎng)”，城鄉(xiāng)各地相互帶動、互促發(fā)展。通過以下兩條發(fā)展路徑。

（一）以“點(diǎn)”帶“面”——以南泥灣特色小鎮(zhèn)為例的“半小時經(jīng)濟(jì)圈”路徑

寶塔區(qū)南泥灣鎮(zhèn)毗鄰延安中心市區(qū)，屬于延安市區(qū)“半小時經(jīng)濟(jì)圈”范圍。近年來，南泥灣以其獨(dú)特的革命歷史文化和優(yōu)美的自然生態(tài)環(huán)境，加快了特色小鎮(zhèn)開發(fā)步伐，成為延安城區(qū)及周邊市民休閑旅游的好去處，僅今年“五一”期間，游客人數(shù)就超過20 萬人次，成為延安“半小時經(jīng)濟(jì)圈”的典型代表，有力地帶動了南泥灣周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)興起和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。特別是2018 年延安南泥灣機(jī)場正式通航運(yùn)營，給作為延安著名旅游風(fēng)景區(qū)與農(nóng)業(yè)基地的南泥灣帶來了更多的發(fā)展機(jī)遇。南泥灣也可依托臨空交通優(yōu)勢，發(fā)展成為獨(dú)具特色的空港小鎮(zhèn)，依靠航空經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展旅游服務(wù)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及跨境電子商務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地致富、農(nóng)村直接向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變。以此為例，可以將延安城郊各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和甘泉縣、安塞區(qū)鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入到延安市“半小時經(jīng)濟(jì)圈”中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)、融合發(fā)展。

（二）以“點(diǎn)”帶“鏈”——以甘泉大峽谷景區(qū)為例的農(nóng)旅結(jié)合路徑

以甘泉縣已建城大峽谷旅游道路與運(yùn)營機(jī)制為基礎(chǔ)，延伸洛河峽谷旅游產(chǎn)業(yè)鏈條，充分利用延安市“半小時經(jīng)濟(jì)圈”，讓“峽谷一日游”變成“洛河峽谷一日游”，帶動其他相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)，從而帶動洛河峽谷帶城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展。需要進(jìn)一步完善與建設(shè)峽谷景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，引進(jìn)管理體制和專業(yè)人才隊(duì)伍，利用預(yù)留發(fā)展區(qū)和集體建設(shè)用地打造旅美食圈、農(nóng)家樂、鄉(xiāng)村民宿、民俗文化展示與演出、自然體驗(yàn)等創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，設(shè)置勞山雞蛋、八千里豆腐干等特色農(nóng)產(chǎn)品的旅游服務(wù)點(diǎn)，帶動洛河峽谷帶農(nóng)旅結(jié)合的產(chǎn)業(yè)融合鏈條發(fā)展。

（三）“園區(qū)+城鎮(zhèn)化”——集聚集約的新型城鎮(zhèn)化路徑

各地可結(jié)合資源稟賦、交通條件，在中小城鎮(zhèn)周圍，集中土地利用，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，通過招商引資引進(jìn)專業(yè)化生產(chǎn)、加工、經(jīng)營的中小企業(yè)，形成園區(qū)經(jīng)濟(jì)。如油氣資源開采地區(qū)的城鎮(zhèn)可建設(shè)天然氣加工、儲藏為主體的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，大型化工項(xiàng)目附近的城鎮(zhèn)可建設(shè)下游配套化工產(chǎn)業(yè)鏈園區(qū)，南部富縣、洛川的中小城鎮(zhèn)可建設(shè)蘋果產(chǎn)業(yè)加工、批發(fā)、信息服務(wù)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。通過園區(qū)的高強(qiáng)度投資和產(chǎn)業(yè)、人力、資源的規(guī)模集聚效應(yīng)，可有效解決城鎮(zhèn)化過程中城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，改善和提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)供給，提高城鄉(xiāng)收入和公共服務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

四、政策建議

（一）加強(qiáng)對新型城鎮(zhèn)化的研究與規(guī)劃

各級政府應(yīng)與專業(yè)化智庫合作，立足地方實(shí)際，放眼國內(nèi)發(fā)展，從戰(zhàn)略層面上對新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行研究與規(guī)劃。特別是對新型城鎮(zhèn)化中的產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)功能布局以及發(fā)展路徑進(jìn)行深入研究，統(tǒng)一規(guī)劃，以指導(dǎo)下一步新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

（二）健全新型城鎮(zhèn)化政策體系

各級政府在梳理中央和省上關(guān)于新型城鎮(zhèn)化已有政策的基礎(chǔ)上，從用地政策、人員流動、財稅金融、招商優(yōu)惠、人才引進(jìn)與培訓(xùn)等多方位、多角度進(jìn)行一攬子政策設(shè)計，形成新型城鎮(zhèn)化政策體系，進(jìn)行制度保障。

（三）加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度

在內(nèi)陸山區(qū)，新型城鎮(zhèn)化的瓶頸主要在基礎(chǔ)設(shè)施。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要發(fā)展產(chǎn)業(yè)，必要通過水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施的通達(dá)來解決。各級政府在年度財政預(yù)算中，應(yīng)該把城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個重點(diǎn)給予保證，從而為新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和發(fā)展提供載體。

（四）加強(qiáng)勞動力素質(zhì)培訓(xùn)提升

新型城鎮(zhèn)化說到底是人的城鎮(zhèn)化。一方面，政府要搭建平臺，暢通渠道，為有意愿進(jìn)城的農(nóng)民提供職業(yè)與技能培訓(xùn)，來提高進(jìn)城務(wù)工人員勞動力素質(zhì)，并且提高社會保障水平與公共服務(wù)水平，為進(jìn)城務(wù)工人員創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的條件。一方面，創(chuàng)造必要條件，提供政策支持，鼓勵有能力、有理想、有情懷的進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，興辦企業(yè)，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，帶動城鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。