民族地區重大公共衛生危機應對體制構建研究

李獻青 劉進彬 張 玲

(①③川北醫學院 ，四川 南充 637100 ；②四川民族學院 ，四川 康定 626001)

民族問題治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是合理解決民族問題的道路選擇[1]。我國在應對新冠肺炎疫情中雖然給世界樹立了“新標桿”，彰顯了我國的制度優勢，但民族地區的重大公共衛生危機應對體制機制仍需構建和完善。在民族地區生活環境特殊、醫療條件一定程度上受限，全面深入持久開展民族團結進步創建工作，鑄牢中華民族共同體意識，是我國作為多民族國家現代化強國建設的必由之路。基于民族地區衛生事業的發展條件、健康意識、社會結構等，觀照重大疫情的暴發與防控，構建民族地區重大公共衛生危機應對體制機制，探索有效路徑，以實現疫情的有效協同治理，有利于民族團結進一步發展，促進國家民族事業發展；有利于民族衛生事業發展，促進民族地區美好生活向往的實現。

一、 問題的提出

世界不同國家在新冠肺炎疫情應對中的行動表現引人深思。在新冠肺炎疫情全球暴發之際，民族互嵌型社會結構下的民族地區，如何構建重大公共衛生危機應對體制機制？如何實現協同治理？如何保護民族地區人口的生命與健康安全？這些問題亟待研究與解決。新冠疫情暴發的突然性、傳播性、難控性、復雜性等，疊加民族地區的社會結構的民族性、文化特殊性、地理位置的偏遠等，對民族地區重大公共衛生危機應對體制機制的構建提出了現實要求。加之，以往公共衛生突發事件的應對，重事件本身而輕體制機制建設。目前，在民族地區對重大疫情的預防、決策、治理等的體制機制還需構建和完善。通過相關理論研究，為民族地區公共衛生體制機制構建提供理論依據與參考，有利于民族地區公共衛生政策制度的完善和理論探討。

二、 民族地區重大公共衛生危機應對體制構建的基礎

(一)理論基礎

在人類命運共同體的當今，重大公共衛生危機應對體制機制的建設和完善是應對世界公共衛生重大事件頻發的有效策略。當今世界，公共衛生突發事件頻發，國際公共衛生緊急事件對世界人民的健康和生命安全形成嚴重威脅，相關學者對重大公共衛生危機事件進行了應急研究，對相關防控體系構建進行了研究。

相關理論為民族地區重大公共衛生危機應對體制構建奠定了理論基礎。其主要有兩個方面：第一，國內外有關民族地區公共衛生服務體系與保障的研究。世界多民族國家的主權與治理一直是世界難題。世界民族地區公共衛生服務體系與水平呈現不均衡性，因此，如何促進民族地區公共衛生事業的發展，保障民族地區人們的健康，既是重大現實問題，也是重大理論研究問題。我國學者對民族地區公共衛生服務體系構建進行了一定的研究探討。例如，陳崇剛在《民族地區公共衛生服務體系的傳統模式探究》一文中提出：洞悉民族地區公共衛生服務體系的傳統模式,成為構筑民族地區醫療惠民的重要源泉[2]。王建偉和嚴錦航在其論文《民族地區健康促進與醫療保障研究述評》中提出：對民族地區醫療衛生事業應與地區民俗文化融合發展,其中,民俗文化與就醫行為共生互融;就醫行為與健康保障互相調節反饋;健康保障與民俗文化耦合發展[3]。周佳在《構建西部民族地區農村新型公共衛生服務體系》一文中提出：建立適宜于西部民族地區農村新型公共衛生服務體系,包括“六個體系”和“兩個機制”的農村新型公共衛生服務體系,以保障西部民族地區人民群眾身體健康[4]。相關研究表明，世界和我國的民族地區重大公共衛生應急體制機制建設亟須建立和完善發展。第二，有關民族地區公共衛生服務現狀調查的研究。關于民族地區公共衛生服務現狀調查的研究成果，為我們開展研究提供了堅實基礎和范例。例如，張天舒的論文《少數民族地區貧困縣基本公共衛生服務與扶貧開發聯動》，以內蒙古自治區9個國家級貧困旗縣為例，進行了相關調查研究[5]；許才明的論文《農村少數民族散雜居地區公共衛生治理創新研究》以中部地區民族鄉為視角，對少數民族散雜居地區的公共衛生治理進行了調查研究[6]。哈梅芳和代越的論文《西部民族地區公共衛生服務項目績效結構模型構建與實證分析-基于N省的數據調查》，通過數據調查對西部民族地區公共衛生服務項目進行了實證分析，為西部民族地區有針對性地提高公共衛生服務項目績效提供實證檢驗的數據證據[7]。對民族互嵌型社會結構和民族協同治理的研究是學者們研究的重點和熱點，重大公共衛生危機應對體制機制構建是疫情突發下的現實需求。相關學者的調查研究成果，為研究提供了經驗模式和思路。

(二)實踐基礎與經驗借鑒

世界衛生組織領銜世界各國積極建立公共衛生突發事件應急管理體制機制，建立有《世衛組織突發衛生事件規劃》《國際衛生條例(2005)》。SARS、甲型H1N1流感、新冠肺炎疫情，這一系列公共衛生事件的發生與經歷，對應對重大公共衛生危機積累了經驗，從中吸取教訓，彌補不足，對促進我國公共衛生突發事件應對體制機制的構建和發展奠定了實踐基礎。在應對公共衛生事件中，我國國家制度優勢在疫情應對實踐中得以充分體現，實踐經驗為我們防控與治理疫情提供了行動思路。特別是2003年的SARS，我國采取有力措施嚴防嚴控，集全國之力使得非典疫情得到了有效的控制，小湯山醫院的建立也成為中國速度的標桿之一。正值全球新冠肺炎疫情暴發之際，我國為應對疫情建立的火神山、雷神山醫院是在建立小湯山醫院的經驗上加以改進，從而為世界樹立了又一個標桿。

為增強國家民族凝聚力、維護民族團結，構建和完善國家公共衛生預防和應急管理體系，能更好地體現我國的社會治理能力和水平，使我國衛生健康事業成為助力民族地區打贏疫情防控阻擊戰，鑄牢中華民族共同體意識的新平臺。

(三)民族互嵌型的社會結構基礎

民族地區重大公共衛生危機應對體制構建需要充分考慮民族地區的社會結構，民族地區的社會結構基礎與經濟發達地區具有明顯的差異。民族互嵌型社會結構是民族地區的主要特點，在特定的社會結構下，其公共衛生事業的發展也具有地方特點和情況。從民族互嵌型社會結構視角調查民族地區公共衛生事業的發展脈絡、歷程和現狀。重點根據民族地區公共衛生事業發展的脈絡和歷程，對公共衛生事業的發展基礎、社會條件、經濟條件、民族心理、民族文化、民族信仰等進行深入細致地現狀調查研究。并從民族學和公共衛生學的交叉視野理清二者之間的現實邏輯關系，在分析民族社會互嵌結構的基礎上，利于針對性地構建民族地區重大公共衛生危機體制機制。

三、 民族地區重大公共危機應對體制構建遵循的原則

(一)以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導

重大公共衛生事件的應對是一個復雜的系統工程，需要有宏觀的體制機制保證，更需要有科學思想的指導。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，應對重大公共衛生危機，構建民族地區重大公共衛生危機應對體制機制有利于在共克時艱中鑄牢中華民族共同體意識。

習近平新時代中國特色社會主義思想是我國重大公共衛生危機應對體制機制建設的根本指南。新冠肺炎疫情防控的實踐證明，新冠肺炎疫情防控的中國方案是成功有效的，這也是習近平人類命運共同體思想的具體實踐。面對突發的新冠肺炎疫情，構建公共衛生安全的人類命運共體，是人類生命與健康安全的大勢所趨。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，建立重大公共衛生危機應對體制機制，符合人類命運共同體的現實需求。

(二)以科學理論和實踐為指導

民族地區重大公共衛生危機應對體制機制的構建，需要在科學理論和實踐指導下，進行科學決策、科學防治、科學治理等。疫情危機應對中的現實困難和突破的瓶頸問題，需要采取科學的方法和手段解決，特別是診斷和治療，例如，因為具有SARS病毒研究經驗，浙江省疾控中心的生物安全三級實驗室，在2020年1月24日成為全國首個成功分離出新冠病毒毒株的單位，為疫苗的研制奠定了基礎。由此可見，重大疫情的防控防治必須以科學為原則。

(三)堅持系統性原則

民族互嵌型社會結構下，民族地區的公共衛生系統具有復雜性，構建民族地區重大公共衛生危機應對體制，必須堅持系統性原則。在國家有關疫情防控的保障體制機制下，政府大力推行和優化醫療保障公共管理服務，確定民族地區有關公共衛生事業發展的方向，分析公共衛生發展體制機制，以選擇科學防控的多維路徑。

疫情防控研究必須遵守系統性原則?；仡櫡治雒褡宓貐^公共衛生事業的發展歷程，對民族地區公共衛生事業發展中所遇到的困難和瓶頸問題重點進行調研分析，沿國家疫情防控布局思路，以構建民族地區疫情應對體制機制為重點，厘清民族地區疫情防控的有效治理路徑。

四、 民族地區重大公共衛生危機應對體制構建的內容框架

民族互嵌型社會結構下民族地區公共衛生危機應對體制構建，應建立科學的內容框架，應遵循符合實際需要和科學的邏輯理路。民族地區重大公共衛生危機應對體制構建主要包括危機預防、危機評估、危機決策、危機應對行動、醫療專業人員調配、醫療物質分配、法律法規制度、政策制度、信息發布、疫情控制等諸多內容。可分為三個方面。

(一)制度體系

世界衛生組織制定的《國際衛生條例》，為世界各國應對公共衛生危害，抵御和控制疾病的國際傳，提供了公共衛生應對措施和行動范式。我國對重大公共衛生突發事件建立有完善的制度體系，有《中華人民共和國傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》《國家突發公共事件總體應急預案》等，我國應對公共衛生突發事件的系列法規和制度在宏觀上政策制度上保證了我國應對重大公共衛生突發事件有法可依、有制可循。這為民族地區構建重大公共衛生危機應對體制奠定了法律和制度基礎。在民族互嵌社會結構下民族地區的重大公共衛生危機應對體制構建，要遵守民族地方自治政策、法規條例等。

(二)決策體系

決策體系是民族互嵌社會結構下的重大公共衛生危機應對體制的重要方面。重大公共衛生危機事件發生后，科學有效的防控前提是決策正確，沒有正確的決策就沒有正確的行動。

決策體系主要包括危機評估、危機決策經驗、決策思維、決策理念、決策心理、決策知識、決策判斷力、決策評估、決策修繕、決策整合力、決策宣傳力等內容。決策體系是一個復雜的體系，在疫情防控中起著關鍵性作用。為此，決策體系還需構建科學的決策評價體系，通過正確的評價以反饋出決策行動中的不足，并不斷加以修繕和完善。

(三)防控防治體系

根據我國科學防控、依法防控疫情的具體戰略實踐，吸取疫情防控的良好經驗，有效選擇我國民族地區重大公共衛生危機應對路徑，凝練出戰勝疫情，聯防聯控的多維治理模式，是防控防治體系的重要內容。總結和分析民族地區重大公共衛生危機事件應對過程中的困擾因素，如何篩選、優化疫情防控的有效路徑和協同治理是防控防治的根基。

然而，重大疫情涉及很多方面，包括政府、村鎮、社區、家庭等多元主體，為此，多元主體的協同行動是應對疫情的關鍵和要旨所在。建立多元主體協同治理是防控防治的基本路徑之一。多元協同治理需要以理念協同、行動協同、方法策略協同等為基礎，針對民族互嵌結構社會下的民族地區，在防控防治體系的構建中必須要考慮民族地區的特殊情況。

結 語

(一)系統認識、科學決策、融合共生破解危機

對民族地區疫情防控的發展定位、政策制定、路徑選擇和價值取向進行系統認識，一方面，將充實和完善民族地區公共衛生事業發展的理論；另一方面，在實踐上規范和指導民族地區健康中國、現代化強國等戰略的實施。

民族地區重大公共衛生危機應對體制機制構建是拱衛民族地區在疫情暴發時的安全穩定的重要保證。民族互嵌型社會結構是危機應對體制機制的社會基礎。建議在民族地區，通過民族與公共衛生事業融合共生式的發展破解危機應對中所遇難題。

(二)布局合理、建立體制、長效保障

在研究疫情戰略防控布局的基礎上，逐步建立起疫情防控、公共衛生事業、民族健康等融合發展的共生機制，選擇有效路徑，以實現多元化的協同治理。

建議在民族地區重大公共衛生危機事件的應對上，采用多元主體的協同治理模式。把相關重大公共衛生危機應對體制機制構建置入新時代民族發展視野，從歷史、理論、實踐出發，以三個維度的分析空間，突破危機應對重事件本身而輕體制機制建設的束縛，建立長效保障體制機制。

(三)科學預防、正確決策、拱衛健康

民族地區重大公共衛生危機應對的最佳路徑是科學預防，正確的決策評估、決策體制構建是重點，尋找有效的實施路徑和協同治理是難點，難點的突破需要與其他民族事業融合共生，共享發展成果和協同治理，以保護民族地區人們的身體健康和生命安全。

建議強化中華民族認同，促進國家民族建設。在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，在人類命運共同體宏大理想的激勵下，堅持以鑄牢中華民族共同體意識為根本方向,以促進民族地區公共衛生事業的發展，建立公共衛生突發事件的應急管理體制機制，拱衛民族地區人們的身體健康與生命安全。