長江航運治理能力特征及其指標體系的構建

易巧巧 彭書華 姜豐怡 胡裕

【摘 要】 為推進長江航運治理體系和治理能力現代化進程，以現行的長江航運行政管理體制和運行機制為藍本，通過梳理長江航運治理系統及其主要特征，構建以“治理效能”“治理效率”和“治理效果”為要素、以“制度執行力”“機制創新力”“組織協同力”等10個方面為維度，以“工作目標任務完成率”“上級決策部署落實率”“政府部門創新能力”等25個核心指標為基礎的長江航運治理能力指標體系，運用長江航運治理能力綜合評價指數對長江航運治理能力進行動態趨勢分析，助力長江航運治理能力建設。

【關鍵詞】 長江航運;治理能力;指標體系;關鍵指標

0 引 言

黨的十九大報告明確提出推進國家治理體系和治理能力現代化，打造全民共建共治共享的社會治理格局。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。

近年來，國內外有關治理體系和治理能力現代化的研究文獻數量豐富、視角多樣，涉及治理指標體系的研究也較為深入，與本文研究密切相關的代表性理論成果主要有全球治理指數、國家治理指數、政府治理效能評價指數等。這些研究多數是從宏觀層面對國家和政府的治理體系和治理能力進行定性評價描述，尚未形成普遍認可的長江航運治理指標體系，也沒有定量化的衡量標準;因此，筆者在深刻領會推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標及總體要求，準確把握交通運輸行業治理體系和治理能力現代化的實現路徑及舉措的基礎上，立足長江航運治理實際，嘗試采用量化指標衡量長江航運治理能力，建立長江航運治理能力指標體系，以求更全面地反映長江航運治理能力和治理水平，為推進長江航運治理體系和治理能力現代化積累經驗。

1 長江航運治理體系和治理能力的現狀及特征

1.1 長江航運治理體系現狀

長江航運治理體系是為有效推動長江航運發展而形成的一整套價值體系、制度體系和政策體系，在一定時期內具有穩定性。隨著深化長江航運行政管理體制改革的推進，長江航運的治理基本建立了集中統一、權責一致、關系順暢、協調有序、運轉高效的行政管理體制和運行機制。交通運輸部作為全國航運事業主管部門，負責長江航運發展的宏觀政策、法律法規、規劃標準的研究和起草制定，以及重大事項審批和協調，組織協調長江干線水路運輸重大突發事件的應急處置，落實國家推動長江航運發展的有關工作部署等。地方政府交通主管部門負責本地區的航運行政管理。長江航務管理局作為交通運輸部派出機構，對長江干線航運行使政府行業管理職能，受交通運輸部委托或法規授權行使長江干線航運行政主管部門職責，負責組織落實和監督實施交通運輸部關于長江航運發展的宏觀政策、法律法規、規劃標準，負責與沿江各省市交通運輸主管部門、其他部委相關機構、沿江其他部屬單位共同研究解決長江航運管理中的有關問題。

1.2 長江航運治理能力現狀及特征

長江航運治理能力是指長江航運治理主體基于公共利益的實現要求，統籌處理政府、市場與社會等各種主體關系，運用特定的管理方式和管理方法引領發展、依法行政、精細監管、服務保障的能力和水平。

隨著國家治理體系和治理能力現代化的逐步推進，長江航運治理能力與治理能力現代化相比還存在著一定差距，具體表現在：（1）長江航運治理理念有待進一步提升，長江航運規劃布局、產業政策、標準規范制定尚未更全面和完善地關注人民群眾日益增長的美好生活需要對長江航運服務質量的新需求;（2）長江航運治理方式有待進一步轉變，水路運輸的市場化程度、發展水平存在差異，且不同程度地存在重審批輕監管弱服務的傾向，依法行政、監管和服務的能力仍顯不足;（3）長江航運治理信息技術手段有待進一步增強，長江航運信息系統化建設不夠，部分領域信息化基礎還較為薄弱，船舶污染監測、航槽演變分析預警、水上治安技術防范等缺乏高效、實用的信息技術手段和應用支撐。

2 長江航運治理能力指標體系的構建

2.1 構建原則

構建長江航運治理能力指標體系的目的是評價長江航運行政管理部門的治理能力和服務水平。指標體系應吸收已有治理指標體系設計的先進理念，優先考慮選用通行的指標，有相應的統計口徑，方便進行橫向比較。選取的指標應少而精，便于理解，同一層次的指標也要相對統一且有明確的測評標準。因此，構建指標體系總體遵循“目標性、簡潔性、通用性、可操作性”的原則。

2.2 評價維度

基于長江航運治理能力的理論構成和治理能力建設的實踐需要，充分借鑒相關治理能力指標體系的理論成果，本文認為長江航運治理能力通過治理效能、治理效率和治理效果進行評價，是對長江航運治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量。

治理效能是治理主體將制度優勢轉化為治理效能的能力，反映了治理主體的制度執行力，決定了各種治理關鍵要素的集聚能力。治理效能為治理能力的發揮奠定基礎，主要體現在制度執行力、機制創新力、組織協同力等3個方面。

治理效率是治理主體履職能力的表現，反映科學治理、民主治理、依法治理的水平，決定治理主體依法管理長江航運事務、自身事務的能力，實現事務治理規范化、程序化、法治化，使其能運用長江航運行政管理制度有效治理長江航運的能力。治理效率是治理能力的重要保障，主要體現在戰略引領力、依法行政力、精準監管力、公共服務力等4個方面。

治理效果主要是治理主體的治理能力能否為行業發展、經濟社會發展帶來長效的支撐作用。治理效果是治理能力最直觀的表現，主要體現在行業發展力、支撐保障力和人民滿意度等3個方面。

2.3 長江航運治理能力指標體系框架

基于對長江航運治理能力的理論構成及評價維度的考量，設計長江航運治理能力指標體系框架（見圖1），框架由3個構成要素、10個評價維度及一系列指標組成。

2.4 關鍵指標篩選

本文采用專家咨詢法（德爾菲法）的篩選方法，通過廣泛征求專家意見得到所需的評價指標。專家打分后，對所有指標的得分進行算術平均計算并進行排序，選取得分高的指標長江航運治理能力評價指標。

參照篩選進化模型（SEM）的指標體系建立方法，融合專家評價結果，建立涉及10個方面共64個指標的指標初始集，通過第一輪專家咨詢篩選，從64個指標中篩選出36個初選關鍵指標;再對36個初選關鍵指標進行第二輪篩選、修正和完善，最終篩選出25個核心指標。長江航運治理能力指標體系見表1。

3 結 語

本文系統總結了長江航運治理現狀，宏觀把握長江航運治理能力的內涵，構建了長江航運治理能力指標體系。在指標的應用中，可通過定性與定量相結合的方法對指標進行分類，選用不同的計算方法計算指標值，并與目標值對比，進而對當前長江航運治理能力進行評價。

目前構建的長江航運治理能力指標體系只是初步探討，后續研究應關注宏觀經濟發展形勢、社會發展需求，結合長江航運發展環境、發展要求和發展重點等變化及其在指標體系應用過程中出現的問題，適時對指標作適當調整、補充和完善，優化指標內容和指標結構。同時，為綜合反映治理能力和水平，可深化研究指標，延伸拓展目標層概念，建立長江航運治理能力綜合評價指數，并對構成要素、評價維度、關鍵指標層設定權重，經過綜合賦權得到各指標的權重系數，再根據綜合指數的計算方法得出長江航運治理能力綜合指數值，并運用長江航運治理能力綜合評價指數對長江航運治理能力進行動態趨勢分析，有效引導長江航運治理能力建設。