資源下鄉(xiāng)背景下城鄉(xiāng)基層治理的四個命題

賀雪峰 田舒彥

一、引論

當前學界關于城鄉(xiāng)基層治理的討論很多，這些討論呈現(xiàn)出一些共識，即城鄉(xiāng)基層治理效能不高，形式主義現(xiàn)象繁多，痕跡管理過度，缺少對群眾的組織，造成村居民自治的喪失。這些討論十分重要。

那么，是什么原因造成了當前城鄉(xiāng)基層治理中的諸多問題？城鄉(xiāng)基層治理問題癥結或根本在哪里？如何解決當前城鄉(xiāng)基層治理中存在的問題？本文擬對這些問題做一個初步討論。

按黃宗智的說法，城鄉(xiāng)基層治理是國家與社會的第三領域。國家治理有一套自上而下的行政等級體系，行政建制所至均為國家治理的有機組成部分，在這個建制內，中央對地方是上級對下級的關系，下級被納入國家行政這個體系中，服從上級指揮。國家治理體系最典型的特征就是體系內工作人員是公務員，或者至少是事業(yè)編人員，拿著國家財政工資，具有國家提供的社會保障，可以在體系內升遷。國家以外的社會具有與國家不同的運轉機制。社會有社會運轉的規(guī)律，是相對獨立于國家的。社會由市場關系、家庭關系、私人關系、社會組織等等構成，這些都是依照國家法規(guī)自行運作的，在此之中人們自己對自己負責，自行得失。

在國家與社會之間存在著黃宗智所說的廣泛的第三領域，城鄉(xiāng)基層治理就屬于這個第三領域范疇。①城鄉(xiāng)基層治理的主體就是村居委員會，對應到城市就是社區(qū)，對應到農村就是行政村或村委會。按村居委員會組織法，村委會和居委會干部都是由村民和居民通過選舉產(chǎn)生的，沒有行政編制，不拿財政工資，更不納入國家公務員系列。

筆者以為，要理解基層治理應當特別注重討論與基層治理相關的四個命題：

第一， 基層治理國家化趨勢。伴隨越來越多國家資源下鄉(xiāng)的，是自上而下的規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)、督查下鄉(xiāng)，基層治理也因此越來越成為國家治理體系的一個部分，甚至村居干部也越來越行政化甚至半公務員化了。

第二，基層精準治理的悖論。自上而下轉移到基層的資源如何使用，能否達到國家投入資源的目的，以及能否得到有效使用，是國家必然要關心的問題，因此，要求基層治理精準有效，不能粗疏低效。在實踐中，要求精準就逐漸成為要求標準化和指標化，因為只有標準化，上級才能比較方便地對基層治理是否精準進行考評。問題是，基層治理要精準，治理行為就必須要針對基層實際情況，就必須因地制宜。因為中國地域廣大，不同地區(qū)情況十分復雜，基層事務尤其復雜，難以用統(tǒng)一且內容封閉的標準和指標體系來要求和衡量，所以因地制宜必然會與標準化和指標化發(fā)生沖突。也就是說，基層精準治理的實踐有兩種，一種是標準化和指標化，另外一種是因地制宜。而這兩種實踐很多時候是相互沖突的。實際上第一種只是手段，第二種才是目標，是真正的精準治理，在實踐中出現(xiàn)了手段對目標的替代。運用標準化指標化的精準手段是有條件的，若忽視這個條件以偏概全、一概而論，那就難以實現(xiàn)真正的基層精準治理。基層有效治理只可能依賴基層好干部與基層群眾自組織，當然這又依賴于一個好的基層治理制度設計。不調動基層治理主體的內在積極性與主動性，基層治理主體喪失具體問題具體分析的主體性，基層有效治理就是困難的。將適用范圍非常有限的一種手段作為精準治理的全部，卻忽視精準治理的條件，是行之不遠的。這個命題可以叫做基層精準治理的悖論。

第三，基層治理的根本在于群眾自治。基層治理實際上可以分成三重境界，第一重境界是為群眾服務，第二重境界是在為群眾服務的過程中提高服務能力，第三重境界是組織群眾自己為自己服務。目前基層治理最大弊端之一是只講為群眾服務，不講依靠群眾，組織群眾，結果是基層治理做了很多好事，卻未得到群眾的好評，甚至使群眾形成等靠要的依賴思想，使基層治理中邊緣群體崛起。

第四，基層干部的角色定位問題。之前一般將基層干部定位為“當家人”與“代理人”，“代理人”就是村居干部都是國家在基層的代理人，協(xié)助國家完成需要在基層落實的各種任務，尤其是汲取資源的任務。不過，當前在中國基層治理中，村居干部一般不再向居民汲取資源，其作為國家在基層“代理人”的角色似乎不再顯著。從這個意義上講，再說基層干部是“當家人”和“代理人”，似有不妥。按照當前國家對基層自治的定位，基層干部是為居民服務的“服務員”，村委會和社區(qū)都設立了黨群服務中心，村居干部為群眾提供“坐堂服務”和上門服務。當然，基層干部顯然不應當只是服務員，而且應當組織群眾自己創(chuàng)造自己的美好幸福生活。

二、國家資源下鄉(xiāng)與基層治理中的形式主義

改革開放以后，以取消農業(yè)稅為界，中國基層治理有兩個截然不同的階段。取消農業(yè)稅前，國家要通過基層組織向農民汲取資源，表現(xiàn)在村級治理中，村干部最重要的工作就是協(xié)助縣鄉(xiāng)完成稅費收取和計劃生育任務。只要能完成協(xié)稅和計生任務，村干部在基層治理中采取什么辦法是不重要的。或者說，在取消農業(yè)稅前，村干部最重要的工作是完成國家任務。因為不同地區(qū)情況差異很大，很難制定統(tǒng)一的工作方法和要求，所以只要不違法亂紀就可以，村干部對用什么辦法來完成國家任務有很大的自由裁量權。

取消農業(yè)稅前，農村基本公共品供給主要依靠“三提五統(tǒng)”、共同生產(chǎn)費和“兩工”(積累工和義務工)，通過向農民籌資籌勞來保證農村基本生產(chǎn)生活秩序。有些村莊籌資籌勞效果好，村莊就有良好生產(chǎn)生活秩序，村民生活生產(chǎn)就比較便利。一些村莊籌資籌勞效果差，村民基本生產(chǎn)生活秩序難以維系。在這段時期，農民負擔持續(xù)上漲，干群關系日益緊張，村級債務迅速攀升，“三農”問題越來越嚴重，不僅國家越來越難以從農民那里收取稅費，而且村莊也越來越難以籌集到保障基本生產(chǎn)生活秩序的公共品建設資源。

取消農業(yè)稅以后，國家不再向農民收取稅費，村干部也無法再通過搭國家稅費便車來收取共同生產(chǎn)費，且國家取消了“三提五統(tǒng)”。村莊公共品供給的唯一籌資渠道是國家規(guī)定的“一事一議籌資籌勞”，通過一事一議按每年每人不超過15元的標準籌集農村公共事業(yè)建設經(jīng)費。因為一事一議籌資籌勞程序復雜，缺乏強制性，結果就是幾乎全國農村都沒有真正落實“一事一議”，取消農業(yè)稅后農村公共品供給出現(xiàn)了嚴重短缺。

為解決農村基本公共品供給不足的問題，國家開始實施民辦公助，以獎代補。村集體建設公共事業(yè)可以向國家申請支持，村民自己花錢建設公共品，國家提供一定補貼。②結果，因為無法向農民籌資，村莊建設公共事業(yè)越多，負債越嚴重，一些經(jīng)濟實力強的村莊卻可以輕松獲得國家補貼。越是公共品供給完善的村莊越能獲得國家補助，越是公共品不完善的村莊越難獲得國家補助。這顯然無法解決農村基本生產(chǎn)生活秩序的維系問題。

經(jīng)過一段時間嘗試，現(xiàn)在國家通過項目制和一卡通向農村輸入資源，且?guī)缀趺磕甓荚黾酉蜣r村的資源輸入。也就是說，在取消農業(yè)稅前，國家向農村汲取資源，取消農業(yè)稅后，國家不僅不再向農村汲取資源，而且通過各種方式、途徑向農村輸入資源。

國家向農村輸入資源，自然希望資源有最高的瞄準率，因此傾向通過兩種方式向農村輸入資源：一是“一卡通”到戶；二是通過項目制，由國家部委直接來為農民提供公共品，比如土地整理、鄉(xiāng)村公路修建，皆由條條直接安排，通過項目招標由有資質的公司來完成，村干部甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得插手，也不必經(jīng)過鄉(xiāng)村干部。

國家向農村輸入資源越來越多，且越是國家輸入資源，農民就越是等靠要。國家向農村輸入資源時盡可能不經(jīng)過鄉(xiāng)村干部之手，以防止鄉(xiāng)村干部的挪用、貪占。不過，有一些項目不得不通過鄉(xiāng)村干部，比如低保指標分配、扶貧資源落地，都建立在識別出低保戶和貧困戶的基礎上，而低保戶和貧困戶識別其實是有一定困難的，這就給了鄉(xiāng)村干部上下其手的可能。由國家直接在村莊實施項目，項目落地時必然要與村民發(fā)生關系，也就會有釘子戶借機向項目工程隊索要超額補償，村干部也因此要介入進來。

在國家要通過村干部汲取資源時，國家關心的核心問題是能否順利完成資源汲取任務，其次才關心用什么方式辦法完成任務。取消農業(yè)稅以后，國家不僅不再從農村汲取資源，而且向農村輸入越來越多的資源，國家關心的首要問題是向農村輸入資源的安全和效益，關心這些資源是否真正惠農了。

為了保證資源下鄉(xiāng)的安全，國家每項下鄉(xiāng)資源都會有相應的使用要求，因此，資源下鄉(xiāng)的同時也必然是規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)，比如涉及公共資源的分配，幾乎所有農村地區(qū)都強調“四議兩公開”，強調程序與公開性，強調民主決策與監(jiān)督。更重要的是，隨著規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)的是督查下鄉(xiāng)，各種自上而下的督查下鄉(xiāng)，對資源使用、對村干部管理、對各種村級事務都提出了要求，村干部必須要按上級要求的程序、規(guī)范來完成工作。甚至村干部為村民提供服務也由上級來考核評估，村干部的待遇當然也與上級對任務完成情況的評價相關。

資源下鄉(xiāng)所帶來的規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)和督查下鄉(xiāng)，使得村干部主要工作由之前以回應村民訴求為主的實質治理，變成了應付上級檢查的形式治理。村干部必須完成上級交辦的任務，且要按上級規(guī)定的程序和規(guī)范完成，即使這些任務往往與村莊實質治理沒有關系，村干部也不得不認真應對。結果就是村級治理中有了越來越多的規(guī)范、越來越多的辦事留痕、越來越多的形式主義，村干部主要工作不再是回應村民訴求，而是應付上級檢查，填表報材料。

因為國家不再需要村干部協(xié)助向農民汲取資源，反過來倒是村干部工資待遇都是由國家財政資金支付，且村莊建設資源都是由國家財政提供，國家就有了對村干部更大的管理權限，這種管理權限表現(xiàn)在對村干部具體工作過程的約束上。其中典型表現(xiàn)如全國很多地區(qū)農村都出現(xiàn)了上級要求村干部坐班，并要求村居設立黨群服務中心，由村居干部坐堂為群眾服務，組織部門、紀檢部門定時抽查，凡是未按時上下班就紀律處分，扣工資。實際上，農村工作季節(jié)性很強，村干部本來就是不脫產(chǎn)的，強制要求村干部坐班，可能完全不適合當?shù)剞r村實際，造成了不必要的形式主義。

當把村干部是否為村民服務納入國家對村干部的考評，村干部為群眾服務不是因為群眾需要而是上級要求，不同地區(qū)情況又千差萬別的時候，各地村居干部為通過考評而按照上級統(tǒng)一要求向群眾提供服務，結合每個村居具體情況來看，就會顯得特別不符合當?shù)貙嶋H，就顯得特別形式主義。這樣的形式主義泛濫開來，就成為見慣不怪的現(xiàn)象。當前中國農村基層的這種形式主義已經(jīng)嚴重影響了基層治理的效能。

遺憾的是，國家資源下鄉(xiāng)背景下，基層治理效能未能得以提高，基層治理形式主義泛濫，這是當前基層治理應當重視的第一個問題。

三、精準治理的悖論

無疑，精準治理非常好，是可以用最少資源達到最大治理成效。如果能做到精準治理，我們就可以說基層治理不只是現(xiàn)代化了，而且也必定是十分完善的了。

問題是，精準治理往往只是一種理想狀態(tài)，要達到精準治理其實是很有難度的。對精準治理進行分析，可以發(fā)現(xiàn)精準治理包含著兩個相互沖突的層面。一個層面是治理內容、方式、目標的標準化和指標化，沒有標準化、指標化，就不可能有精準治理。基層治理是否精準，歸根結底要由上級來進行考察評估，上級考察評估必須要有治理內容、方式、目標的標準，并且是指標化的標準，這些指標還必須具體，不能含混模糊。另外一個層面則是要求基層治理必須要符合基層實際情況，要因地制宜、實事求是，要具體問題具體分析。

這兩個層面實際上表現(xiàn)出對精準治理的兩種理解。一種將精準治理理解為可精確量化的治理，通過將治理任務和考評操作化為各種標準化指標來治理，“精準”表現(xiàn)為治理行為可以由數(shù)字或類型表達出來的可測量性、簡潔性和可比較性。一種是因地制宜地解決治理問題，“精準”表現(xiàn)為治理目標與治理需求的高匹配度，治理行為對實現(xiàn)治理目標的高有效性，這種精準的實現(xiàn)需要具體問題具體分析。前一種實際上代表的是一種具體的治理方法，后一種精準解決治理問題才是實質意義上的精準治理，在實踐中兩者不一定能統(tǒng)一。有的治理問題適合于用標準化指標來量化的方法，例如一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，在這種情況下這兩種理解就可以在實踐上統(tǒng)一。但是絕大多數(shù)不適宜用這種方法，治理現(xiàn)象的可量化程度有限，尤其是廣大范圍內的統(tǒng)一量化難以實現(xiàn)，在這種情況下就會表現(xiàn)為兩種理解在實踐上的沖突。而且任何一種標準化指標實際上都是對復雜現(xiàn)實的簡化表達，其所能涵蓋的情形是有限的，為了盡可能容納更多情形，會有不斷復雜化的傾向，相應地會導致這種方式越來越不經(jīng)濟。

不考慮治理現(xiàn)象可標準化指標化程度的有限性，而無限使用這種方法，就會呈現(xiàn)出精準治理以上兩個層面之間的沖突。其沖突性在于，要求基層治理精準，一方面試圖對幾乎所有地區(qū)所有治理事務制定統(tǒng)一標準，設計一套具體指標，以獲得直觀且方便比較的結果，不然就無法判斷基層治理是否精準；另一方面在中國基層情況極其復雜的現(xiàn)實條件下，真正的精準治理一定是符合地方實際的，也一定要因地制宜，有效的治理往往不能被統(tǒng)一標準所容納，不能被具體指標所衡量。只要因地制宜，基層治理就會表現(xiàn)出復雜性，就要講條件，就要具體問題具體分析，這就必然造成與基層治理是否精準的標準化、指標化的沖突，即全國不可能用一套清晰、簡化和具體的標準與指標體系對基層治理是否精準進行考評，無限可能的實際情況不能被有限封閉的標準化指標所精準描述。

沒有辦法對全國基層治理是否精準進行標準化指標化的形式化考評，就只能對基層治理進行實質考評。實質考評存在的問題是，基層治理牽涉因素太多，對是否精準進行實質考評是極其困難的，因為每個治理決策和過程都可以找到理由，每件看起來不夠精準的治理都可以找到借口。要對基層治理是否精準進行實質評估幾乎是不可能的事情，要對全國所有基層治理精準程度進行排序就更加不可能了。

達到精準治理目標有兩條不同的進路，一條進路是自上而下提要求，并自上而下進行考評。在當前國家資源下鄉(xiāng)的背景下，國家為了下鄉(xiāng)資源的安全、有效，也一定要有規(guī)范下鄉(xiāng)、程序下鄉(xiāng)和督查下鄉(xiāng)。國家自然就會制定出標準化的指標體系來要求基層治理。問題是，自上而下對基層治理制定的標準面臨著尷尬的處境，這就是標準過于具體明晰就可能不適合基層實際，若強制要求基層按標準來治理，基層治理不僅不標準，而且必然會做形式主義工作，以應付上級核查，結果是高度不精準。如果標準過于寬泛模糊，基層治理就可能有太多縫隙，基層有太大自由裁量權，上級對基層治理是否精準就很難考評。

另外一條進路則是自下而上實踐的進路，即給基層治理以自由裁量權，允許基層治理中的因地制宜和具體問題具體分析。這樣一來就會造成一個問題，即基層治理中的任何過失幾乎都可以找到借口，上級很難對基層治理的有效性進行評估。這顯然也無法達到基層治理的精準。

在基層干部缺乏積極性和主動性，沒有認真負責的精神，沒有主體性的情況下，以及當基層干部沒有真正干事創(chuàng)業(yè)激情且沒有對上級任務和群眾訴求進行具體問題具體分析、因地制宜進行落實的能力時，基層精準治理是不可能的。基層治理有效的一個基本前提是有真正負責任的基層干部，他們不是應付上級與群眾，而是積極主動以飽滿熱情傾盡智慧來完成基層治理任務。

現(xiàn)在的問題是，當基層干部積極主動因地制宜進行治理時，完全有可能因為一個工作環(huán)節(jié)有瑕疵，上級追責而被處分。尤其是在上級明確要求精準治理的情況下，任何一個治理方面的瑕疵或任何一個環(huán)節(jié)對上級標準的偏離都可能造成不規(guī)范，都可能成為過失，都可能成為處分的理由。要求基層治理精準，自然而然就不能容忍偏差，出現(xiàn)偏差就要處分。基層干部為了防止被處分，當然就不愿意在開展治理工作時因地制宜，而會從自我保護角度出發(fā)，應付上級，做出完美的形式，而不會顧及治理效果。

因為精準治理是很難完全做到的，而上級以精準治理的標準要求基層并對基層干部進行考評，進行督查，所以基層任何工作都不可能經(jīng)得起這樣的考評：嚴格按上級標準開展工作就可能不符合基層治理實際，因地制宜又可能超出標準要求，真正是左也不是右也不是。上級在督查中找到任何一個過失并進行責罰都讓基層干部委屈，他們認為上級求全責備，自己是無心之過，且不知道應該怎么做才好。是否被上級追責只能看自己運氣是否足夠好，運氣不好被追責了也沒有辦法。這個時候，基層干部是不可能有干事創(chuàng)業(yè)積極性的，最安全的做法是應付上級，不出事，搞形式主義。這樣一來，上級要求基層精準治理的結果是基層治理形式主義越來越嚴重，應付上級的表面工作做了很多，真正服務于基層群眾的治理工作卻少之又少。大量國家資源投入到基層治理卻幾乎無效。

試圖通過自上而下強有力的督查來保證基層治理精準，結果只可能反過來更加不精準。原因是強有力的上級督查令地方和基層人心惶惶，將應對督查和對上負責放在第一位，而絕對不敢真正因地制宜創(chuàng)造性地結合基層實際進行治理。各種形式上合理卻完全不符合地方實際的基層治理反而會因為精準治理的要求而大量發(fā)生了。

因此，我們一定要理解，精準治理首先是一種理想狀態(tài)，是理想目標，實際治理中總會有不夠精準的地方。只有允許基層治理有不精準，給基層治理一定容錯空間，基層治理才會出現(xiàn)各種創(chuàng)造性轉化，才能夠結合基層實際進行因地制宜的精準治理。

四、基層治理的根本在于群眾自治

如前已述，基層治理可以有三重境界，第一重境界就是為群眾服務，這也是最基本的。如果基層治理不能為群眾提供良好服務，不能增加群眾的獲得感，不能解決涉及群眾基本生產(chǎn)生活秩序的問題，基層治理顯然就不可能是好的。

為了增加群眾獲得感，給基層群眾提供更多服務，當前國家投入了大量資源，想了很多辦法。可以說，在為群眾服務方面，無論城鄉(xiāng)都做了大量工作，也取得了很大成績。從資源投入來講，每年國家投入到農村的資源總額早已超過2萬億元；從服務方式上講，為基層群眾服務可謂是全覆蓋且有相當高的強度了。

我們可以具體列舉幾項：

精準扶貧，不讓一個人掉隊，所有貧困家庭都必須在2020年脫貧；

城鄉(xiāng)低保，應保盡保；

黨群服務中心，為城鄉(xiāng)居民提供一站化、坐堂式服務；

市長熱線，所有涉及民生的問題都可以通過市長熱線向上反映，市長熱線將群眾訴求派單到相關部門，大概率會派單到基層社區(qū)來辦理；

花錢買服務，比如由國家出錢雇請社工為城鄉(xiāng)居民提供各種服務，再比如城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、全民醫(yī)保、農村基本養(yǎng)老保險，基礎設施方面如鄉(xiāng)村道路建設、清潔鄉(xiāng)村運動、農村廁所改造、清潔用水工程等等。

應當說，取消農業(yè)稅以來尤其是十八大以來，國家向城鄉(xiāng)基層投入大量資源，為基層群眾提供了大量基本公共服務，城鄉(xiāng)居民獲得感明顯增強了。

在當前基層治理中，基層組織為群眾做了很多好事，提供了很多服務，其服務能力卻似乎沒有同步上升。本來應該是，隨著大量國家資源投入到農村，國家通過基層組織為群眾做了事，基層組織也在這個過程中提高了服務能力，錢下去了，基層組織能力上來了。實際情況卻遠沒有這么樂觀。

因為強調為群眾服務，所以花錢買服務逐漸成為基層治理中比較普遍的行為，比如城市社區(qū)花錢買社工服務，社工組織來社區(qū)提供幾次服務就走了，社區(qū)組織能力沒有任何提升。與其花錢買社工服務，不如由社區(qū)干部來為群眾提供服務。社區(qū)干部提供服務，與外來社工機構最大的不同在于，社區(qū)干部是在地的，他們通過為社區(qū)居民提供服務進一步熟悉居民，只有熟悉才能提高服務和管理能力。

再比如，市長熱線是基層群眾反映訴求的一個渠道，居民有訴求打市長熱線，市長熱線將訴求轉到社區(qū)并進行督辦。這當然有助于解決居民訴求，不過卻不能提高基層組織的服務能力，反過來倒是讓基層社區(qū)陷入應付各種瑣事中了。其中原因是，打市長熱線成本為零，居民通過市長熱線反映訴求，有合理的也有不合理的，社區(qū)越是滿足各種不合理要求，就越是會助長群眾提出不合理要求的行為。

在由國家為基層群眾提供免費服務的過程中，有兩個群體特別注意，一個群體是釘子戶，試圖借國家資源下鄉(xiāng)來撈一筆好處，另外一個群體是困難群眾，他們尤其需要來自國家的幫助。無論是釘子戶還是困難群眾，一般來講都是這個社會相對邊緣的群體。國家下鄉(xiāng)資源越多，為基層群眾提供的服務越多，基層社會中以釘子戶和困難群眾為代表的邊緣群體所得好處就越多，基層組織就越多與邊緣群體打交道。

因為資源是國家的，有空間可以爭取，所以為了獲得更多好處，邊緣群體一般傾向力爭，甚至通過上訪斗狠來謀取好處，結果是好哭的孩子有奶吃，越鬧越得好處。之前社區(qū)中的邊緣人群通過以鬧獲利，顯示出其爭奪資源的能力，逐步成為基層社會中的主流人群，在此示范下，之前的社區(qū)主流人群也就變成釘子戶，越來越多社區(qū)群眾開始提出不合理訴求，以爭取更大好處或應得利益。在與釘子戶的死纏爛打中，基層組織主要精力用于應付越來越多不合理訴求。

也就是說，如果片面強調基層群眾獲得感，在大量國家資源落地時，就會出現(xiàn)為爭奪國家資源而來的各種不合理訴求。既然是免費資源，既然是按鬧分配，這就鼓動所有基層群眾加入提不合理訴求的行列，基層治理也就越來越變成與不合理訴求的死纏爛打、斗智斗勇，變成應付邊緣群體，而難以組織主流群體，及無法開展積極主動的工作。

基層治理中的一個關鍵是借為群眾服務來熟悉群眾，掌握群眾，動員群眾，組織群眾，防止基層組織被少數(shù)邊緣群眾綁架，提高為群眾服務的能力。這是基層治理的第二重境界。

基層治理的第三重境界則是組織群眾自治，就是說，基層組織為群眾服務，在服務中提高服務群眾的能力，都是十分重要的，卻又是不夠的。基層社會還應當是自治的，因為基層社區(qū)是城鄉(xiāng)群眾生活環(huán)境所在，社區(qū)狀態(tài)與他們的生活質量息息相關。

一般來講，國家資源下鄉(xiāng)，應當是資源下去了，基層社會組織能力上來了。不能變成國家資源下去了，基層群眾等靠要的依賴思想更加嚴重了。當前基層治理中存在的一個重大弊病就是過于強調為群眾服務，較為忽視提高基層組織為群眾服務的能力。更重要的則是，無論是為群眾服務還是提高為群眾服務的能力，都只是在做“一切為了群眾”的工作，還未真正達到“一切依靠群眾”，只講為群眾服務，卻未重視將群眾組織起來，讓他們自己創(chuàng)造自己的美好生活。

基層治理事務絕大多數(shù)都是各種瑣碎事務，這些事務邊界模糊、性質曖昧、高度敏感、難分對錯，無法靠法律解決，市場又不供給，正規(guī)體制難以介入，這就需要由社區(qū)自身的組織能力來解決。因為社區(qū)建設與社區(qū)居民利益息息相關，他們就有責任和義務自己建設自己的美好生活。

城鄉(xiāng)基層組織要做的重要工作之一就是將基層群眾組織起來，讓他們來建設他們自己的美好生活，不應越俎代庖、替代群眾、包辦本應群眾自己去做的事情。同樣，國家也不應總是替代基層組織去供給城鄉(xiāng)基層公共品，而應當讓城鄉(xiāng)基層組織通過供給公共品來提高他們的組織能力。

要達到這樣一個目標，基層治理就應當關注三件事情：第一，要認識到基層社區(qū)是共同體，這個社區(qū)共同體是不同于國家又不同于個人的，是社會自治的領域；第二，要將社區(qū)中的積極分子發(fā)掘動員出來成為社區(qū)主導力量，應當培養(yǎng)社區(qū)積極分子和調動社會積極分子建設美好家園；第三，要充分認識到社區(qū)自治的難題，不要以為僅僅自治就可以搞好建設，比如城市小區(qū)是陌生人社會，其中業(yè)主委員會就很容易被少數(shù)黑惡勢力控制，這個時候社區(qū)基層組織如何指導小區(qū)建設就大有文章可做。

簡單地說，基層治理的最高境界是群眾自治，由群眾組織起來建設他們自己的美好生活。當然，群眾自治是比較困難的事情，城鄉(xiāng)基層組織最重要的工作就是將群眾組織起來自己管理好自己。國家資源下鄉(xiāng)不應當只是為群眾服務，而且尤其應當服務于提高城鄉(xiāng)群眾的自治能力。

五、基層干部的角色

徐勇將村干部角色定位為“當家人”和“代理人”③，在取消農業(yè)稅之前，這個角色定位是有道理的。村干部當家人的角色是說，村干部是由村民選舉的，是村民自治中的組織者。一直到現(xiàn)在，中國城鄉(xiāng)基層仍然是自治的，也就是說，村干部仍然是“當家人”。村干部代理人的角色主要指，在取消農業(yè)稅前，村干部十分重要的工作是協(xié)助縣鄉(xiāng)完成“計劃生育和稅費收取”等國家任務，尤其是要協(xié)助國家收取稅費，這是近代以來中國趕超型現(xiàn)代化時代要求的必然。取消農業(yè)稅后，國家不僅不再從農村汲取資源，反而有越來越多資源下鄉(xiāng)，村干部早已沒有了協(xié)稅任務，這個時候再叫村干部為國家代理人似有不妥。當然，即使國家不再向農村汲取資源，也并非就不通過村干部來完成國家任務，比如計劃生育仍然沒有取消，各種農村信息還要通過村干部上報，國家政策也要通過村干部傳達，甚至國家各種惠農資金都要通過村干部分發(fā)，所以，說村干部仍然是國家在農村的代理人也不是不行。

不過，顯而易見，當前時期，即使說村干部仍然身兼“當家人”和“代理人”的雙重角色，這雙重角色的內涵也與過去有了極大的不同。正是因此，我們也可以另外賦予村干部兩個角色，以更加清晰地定位村干部和城鄉(xiāng)基層組織。

我們來考察一下當前村居干部的主要工作。顯然，當前村干部不再向村民收取稅費了，反過來，村干部主要工作是做好國家資源下鄉(xiāng)的服務工作，以及為村民提供各種服務。在取消農業(yè)稅之后，曾經(jīng)有一段時期，村干部要通過“一事一議”來向村民籌集公共事業(yè)建設經(jīng)費，目前“一事一議”早就事實上停止了，國家轉移到農村的資源超過“一事一議”資金很多倍。

國家資源下鄉(xiāng)是要為農民提供基礎設施和基本公共服務，以達到城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。村干部主要工作因此不再是協(xié)助國家向農民收稅，而是協(xié)助國家向農村轉移資源，服務好農民。從一個方面講，村干部協(xié)助國家向農村轉移資源，看起來也是國家的代理人，不過，這個國家代理人是要服務農民，因此，將村干部叫做國家代理人，不如叫做國家在城鄉(xiāng)基層安排的服務員更合適。

實際上，當前全國城鄉(xiāng)基層都設立了黨群服務中心，由村居干部坐班，坐堂為群眾提供服務，從這個意義上看，稱村居干部為服務員還是比較合適的。這個服務員既是村民選舉出來的，又是國家認可的，待遇往往也是由國家財政支付的，雖然普遍不高。

村居干部的另外一個身份是“當家人”，不過，這個“當家人”越來越難當家了，因為在國家資源下鄉(xiāng)過程中，邊緣群眾爭利導致村居干部陷于他們的死纏爛打中。村居干部與其自己當家，不如組織群眾當家，尤其是發(fā)動群眾形成村居自治中的積極分子，限制群眾中的惡意行動者，利用國家資源提高基層社會動員能力和活力。從這個意義上講，說村居干部是當家人不如說村居干部是“組織者”更為合適。

從當前基層治理的理想狀態(tài)來看，村居干部應當同時身兼“服務員”與“組織者”的兩重身份。不過，在當前基層治理實踐中，村居干部更多的只是當了“服務員”，較少去做“組織者”的工作，偏重“一切為了群眾”，忽視“一切依靠群眾”，這是當前中國城鄉(xiāng)基層治理中存在的最大弊病之一。

六、小結

當前中國城鄉(xiāng)基層治理中存在著很多仍然有待改進的問題，其中尤為突出的問題是越來越嚴重的形式主義。習總書記多次強調必須改變基層治理中的形式主義積弊，遺憾的是，即使在當前時期，基層治理的形式主義仍然十分嚴重。甚至在2020年春節(jié)期間抗擊新冠肺炎疫情時，城鄉(xiāng)基層治理中的形式主義仍然屢禁不絕。基層治理中的形式主義只是表象，根本則是上級的官僚主義，尤其是上級動輒對下級追責，求全責備，按最高標準苛求基層。基層既缺少因地制宜的能動空間，也缺乏因地制宜的主動性，應付上級就成為常態(tài)，形式主義就無法清除，治理就尤其難以有效率，為群眾提供的服務就要打折扣，上級一味要求基層服務群眾，就會使群眾形成依賴思想而不愿自己建設自己的美好生活。

本文試圖通過提出在資源下鄉(xiāng)背景下基層治理四個相互關聯(lián)的命題，對當前基層治理中存在的諸多問題做一內在機制的疏理。希望本文的疏理有助于理解當前中國城鄉(xiāng)治理的現(xiàn)實，并有助于改進之，以達到基層善治。

① 黃宗智：《重新思考“第三領域”:中國古今國家與社會的二元合一》，《開放時代》2019年第3期。

② 田孟：《發(fā)揮民主的民生績效》，《中國農村研究》2019年第7期。

③ 徐勇：《中國農村村民自治》，武漢：華中師范大學出版社，1997年。