區(qū)域協(xié)同立法研究

欒振興

摘要：在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化已經(jīng)是當(dāng)前發(fā)展的大趨勢下，區(qū)域協(xié)調(diào)立法已經(jīng)是對我國現(xiàn)行行政立法體制的客觀要求，也是我國立法學(xué)研究的一個新方向。雖然目前有較成熟的經(jīng)濟區(qū)域如長三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域等都在立法方面展開了各種不同形式的協(xié)同立法方面的合作探索，但是協(xié)同立法方面仍然嚴(yán)重滯后于區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。在這一過程中面臨一系列的問題，比如區(qū)域內(nèi)政治的不對等、經(jīng)濟地位的不均衡，新法和現(xiàn)行地方性法律法規(guī)的利益沖突等。構(gòu)建長效的協(xié)同立法機制，解決政府間的區(qū)域協(xié)調(diào)立法中存在的問題，方能實現(xiàn)區(qū)域之間的經(jīng)濟和法制協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：協(xié)同立法 長效機制 協(xié)同發(fā)展

區(qū)域協(xié)同立法是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要基礎(chǔ)，有助于區(qū)域內(nèi)部共同利益的公平競爭，是保證區(qū)域內(nèi)部創(chuàng)設(shè)有序法治環(huán)境的要素;區(qū)域協(xié)同立法有助于實現(xiàn)區(qū)域法治的統(tǒng)一，對于整個法治平臺的穩(wěn)定發(fā)展以及區(qū)域內(nèi)的發(fā)展，提供了堅實的保障基礎(chǔ)。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)立法面臨的難題

（一）區(qū)域協(xié)同立法主體的多元化與復(fù)雜化

區(qū)域政府之間合作，就不會存在行政壁壘的出現(xiàn)，將區(qū)域間的公共物品以及公共服務(wù)統(tǒng)籌供給，有利于整個法治的統(tǒng)一，但是建立起高效穩(wěn)定的合作關(guān)系并維持其良性運行卻不是一件容易的事。當(dāng)前，區(qū)域地方政府間合作的困境大致有三。一是達成合作協(xié)議難。據(jù)統(tǒng)計，有的地方每年政府協(xié)調(diào)會議所討論的議題與幾年前曾討論過的議題具有高度的重合性，甚至有些20年前所探討的議題在20年后依然不斷舊事重提、毫無進展。二是合作協(xié)議執(zhí)行難。即使雙方最后簽署了合作協(xié)議，但是由于制度化程度低、欠缺法律效力保障以及人事變動頻繁等原因，合作協(xié)議也可能只是停留在紙上，不能得到實際上的貫徹執(zhí)行。三是糾紛裁決難，監(jiān)督實施難。地方政府間簽訂的合作協(xié)議并沒有實際的法律效力，因此，誰來監(jiān)督之后的合作行為，監(jiān)督的依據(jù)是什么，發(fā)生爭議后誰來裁決，裁決后如何保障裁決的效力等等，均成為合作成功的一大障礙。因此，通過立法來確保政府合作協(xié)議的效力，明確相應(yīng)的法律責(zé)任，并通過協(xié)調(diào)機制保障各政府間遵循共同的合作原則和規(guī)范，就顯得尤為必要。一個良好的立法協(xié)調(diào)機制能在最大程度上化解雙方分歧，促進共識達成，實現(xiàn)合作意愿，從而提高合作效率，提升區(qū)域政府間合作的質(zhì)量。

（二）區(qū)域協(xié)同發(fā)展共同體中成員之間的法律沖突廣泛存在

首先，區(qū)域合作可能涉及到一個不同級別的和地位的行政主體，由于立法機關(guān)不同，區(qū)域共同體成員的法律法規(guī)出現(xiàn)效沖突時難以解決。區(qū)域間協(xié)同發(fā)展中，同等級制定的法律法規(guī)效力相同，如果出現(xiàn)了法律法規(guī)的沖突，沒有明確的法律法規(guī)執(zhí)行，也不能按照法律法規(guī)的法律效力位階排序。針對此種情況，應(yīng)當(dāng)在區(qū)域內(nèi)建立一體化的法律制度解決此問題。

其次，在共同體成員之前的沖突，還體現(xiàn)在針對相同或者相似對象的力法之間的差異。力法機構(gòu)不同，法律法規(guī)的制定必然會有一些差異，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進程中，成員合作會比之前頻率更高，合作也更為密切，如果合作出現(xiàn)沖突，采用哪一個區(qū)域的法律法規(guī)對于合作而言至關(guān)重要，且對于區(qū)域之間的合作影響較大。區(qū)域協(xié)同發(fā)展中存在著法律的差異性，這種差異性是客觀存在的。但是需注意的是，除了立法機關(guān)不同、法律法規(guī)的差異等帶來的問題之外，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，不同的地域都有自己相對獨立的司法系統(tǒng)，共同體成員之間如果產(chǎn)生一定的沖突，成員所在區(qū)域都有自己的最高司法系統(tǒng)，協(xié)調(diào)沖突的主體是誰、司法結(jié)果的鑒定由誰來定，也是我們需要關(guān)注的一項重點問題。

（三）地區(qū)之間利益多元導(dǎo)致地方保護主義

區(qū)域一體化進程中，不同的區(qū)域之間需要準(zhǔn)確定位自我角色，通力合作。協(xié)作區(qū)域如果成熟穩(wěn)定，生產(chǎn)要素自由流動，區(qū)域分工各司其職，這樣才能促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。各個區(qū)域之間的成員有著明顯的角色分工，區(qū)域內(nèi)部利益的多元化，使得區(qū)域內(nèi)部地方保護主義長盛不衰。

首先，區(qū)域成員之間為了自己地方利益，建立貿(mào)易保護壁壘，這一壁壘對于地區(qū)立法而言，是產(chǎn)生沖突的根源所在。不同區(qū)域的成員代表著該區(qū)域之間的利益，多元利益主體都有著各自區(qū)域的立法權(quán)限，因此法律法規(guī)的制定就反映利益主體。這些法律法規(guī)的具體要求，其中一些是反映著共利益，還有一分部反映二者的沖突。法律法規(guī)之前的沖突就是不同區(qū)域之前經(jīng)濟利益的體現(xiàn)，也是法律法規(guī)產(chǎn)生沖突的本質(zhì)。

其次，區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，各種資源都會在協(xié)同區(qū)域內(nèi)流動，這些流動的要素都隱藏著一定的利益沖突。在法學(xué)理論上來說，法律事實就是可以使法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅事件或者行為。因此，不同利益的區(qū)域成員，通過法律法規(guī)的沖突轉(zhuǎn)化成了真實的法律沖突。

（四）缺乏區(qū)域立法經(jīng)驗

區(qū)域協(xié)同的長久發(fā)展需要完善的法律作為保障，因此，立法方式對于區(qū)域協(xié)同產(chǎn)生的問題予以規(guī)制，這一問題對于當(dāng)前而言較為關(guān)鍵。立法方式的選擇，在區(qū)域之內(nèi)以及全國范圍內(nèi)，經(jīng)驗都不是十分的成熟，國際上的一些經(jīng)驗甚至都不是很多。首先，截止目前，我國區(qū)域內(nèi)部之間的合作采用的一般是跨省立法，這種立法制度對于我國的國情來說，屬于一種制度創(chuàng)新，此種模式主要有兩種：長三角區(qū)域法治協(xié)調(diào)型，這一模型正確認識跨省立法權(quán)限這一缺陷，這種模式采用的是行政協(xié)議方式，對于區(qū)域政府之間的合作有著極大的促進作用;東北地域區(qū)域共同立法型，改模型相關(guān)的專業(yè)認識做出了一些努力，倡導(dǎo)建立區(qū)域內(nèi)共同規(guī)章，但是，跨省區(qū)域立法在我國屬于一種新型的法律制度，需要國家承認，在當(dāng)前還處于研究討論階段。其次，區(qū)域協(xié)同發(fā)展中區(qū)域立法在我國還沒有先例，也不能簡單的將區(qū)域的地方性法規(guī)進行合體，轉(zhuǎn)化成區(qū)域法律，區(qū)域立法在當(dāng)前還處于試驗階段，區(qū)域合作進程中，會隨之涌現(xiàn)一些新問題和新情況，因此合作方式、程序、制度等都在不斷的發(fā)生變化，區(qū)域立法要想找對合適的時機就有一定的困難，因此對于此問題國家需要一個立法實驗基地，在某一區(qū)域內(nèi)進行試驗立法，通過反復(fù)實踐得出經(jīng)驗，然后進行補充以及完善，進而擴展到其他領(lǐng)域。第三，對于一些發(fā)達國家的經(jīng)驗，我國也只能摸索前進，別國成功的經(jīng)驗一定要和我國的國情結(jié)合，才能在我國發(fā)生真正的效應(yīng)。如果應(yīng)用不當(dāng)有可能會適得其反，此外，不同國家政治體制不同，立法體制不同，區(qū)域發(fā)展模式也是有著較大的差異，在我國，區(qū)域立法協(xié)同主要就是地方政府之間的一種合作，這一合作在國外表現(xiàn)形式和我國差異較大。

（五）法律支撐不足

首先，區(qū)域一體化協(xié)同發(fā)展中，中央立法沒有相應(yīng)的法律滿足區(qū)域協(xié)同發(fā)展的復(fù)雜需要，并且中央立法也不可能對復(fù)雜多變的區(qū)域協(xié)同發(fā)展立法需要予以完全滿足。其次，地方立法要立足于區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展，考慮地方的利益以及地方工作的積極性，因此從這一點上來說，中央立法明顯有著天然的不足。理論上而言，地方立法對于區(qū)域協(xié)調(diào)一體化發(fā)展提供必要的法律支撐，是一項行得通的方案，但是我國現(xiàn)有立法體制之下，地方立法各種問題凸顯，現(xiàn)行立法體制對地方的立法權(quán)沒有完全放開自主權(quán)，僅僅是在立法主體職權(quán)的范圍內(nèi)的立法。

因此，結(jié)合上述可知，區(qū)域立法主體多元、法律沖突較多，存在著一定的保護主義且經(jīng)驗尚不足，法律制度不完善等，導(dǎo)致區(qū)域的法律發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)脫節(jié)，因此，要充分的解決區(qū)域協(xié)同立法，我唯一出路就是構(gòu)建協(xié)同立法機制，立法協(xié)同機制的構(gòu)建才能將各方利益予以平衡，各方?jīng)_突予以解決，建立公平有序的法治環(huán)境，更好的促進區(qū)域協(xié)同的發(fā)展。

二、區(qū)域協(xié)同立法實現(xiàn)路徑

（一）完善頂層協(xié)同立法機制

頂層協(xié)同立法機制的構(gòu)建，對于區(qū)域協(xié)同的發(fā)展具有較大的保障作用，對于地方協(xié)同立法機制中的一些乏力之處予以支持，改善協(xié)同無力的局面。

1.制定并完善頂層立法。區(qū)域協(xié)同立法成為我國發(fā)展的一項戰(zhàn)略性措施，從某種意義上來說超出了區(qū)域發(fā)展的范圍，因此中央制定一系列的頂層設(shè)計，就是著眼于整體利益以及全局利益，將各區(qū)域之間進行統(tǒng)籌規(guī)劃。同樣，在區(qū)域協(xié)同立法上，頂層設(shè)計也應(yīng)當(dāng)進行，主要目的就是防止下位法先行且上位法不足的現(xiàn)象出現(xiàn)。區(qū)域協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進入了關(guān)鍵性的發(fā)展事情，各種矛盾彰顯且問題復(fù)雜化較為明顯，需要頂層法律制度予以規(guī)范，將頂層立法和實際需要有效的結(jié)合。頂層立法其立法的依據(jù)主要有：第一，中央對區(qū)域要予以總體的部署，并根據(jù)部署制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃。這一舉措，主要就是為了保證區(qū)域協(xié)同發(fā)展能夠長期穩(wěn)定的前進，是將多種因素綜合考慮的一種全局考慮和整體定位。第二，區(qū)域各地方政府在本區(qū)域建立了合作協(xié)商平臺，通過行政協(xié)議方式進行合作，這種方式是我國經(jīng)濟發(fā)展的必然發(fā)展階段。區(qū)域協(xié)調(diào)良好的發(fā)展，為頂層立法設(shè)計打下堅實的基礎(chǔ)，對于頂層立法制度的建立也提供了相應(yīng)的策略。頂層立法設(shè)計立足于現(xiàn)實需要，是對整個區(qū)域的政策、方針、規(guī)定進行綜合考慮而形成的一種措施，然后對這些措施賦予法律效力，然后將這些法律法規(guī)在實際中形成一種約束力，促進區(qū)域協(xié)調(diào)健康的發(fā)展。同時，在立法過程中需要結(jié)合當(dāng)前的形勢，審時度勢，對區(qū)域協(xié)同發(fā)展出現(xiàn)的問題及時修正并作出相應(yīng)的規(guī)范，如果法律執(zhí)行進程中，出現(xiàn)了一些不當(dāng)或者是弊端，我們應(yīng)當(dāng)立即修改。此外，頂層立法還需要將區(qū)域發(fā)展的多變性考慮在內(nèi)，解釋所制定的法律，以此更好的滿足現(xiàn)實需要。

2.建立頂層協(xié)同立法機構(gòu)，制定機構(gòu)運作規(guī)則。頂層協(xié)同立法機制是建立在立法機構(gòu)的基礎(chǔ)上，從中央層面上來看，級別高的協(xié)同立法機構(gòu)，對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展意義重大。我國權(quán)利的高度集中，使得中央權(quán)利過大，將一些經(jīng)濟權(quán)利、行政權(quán)利進行適當(dāng)?shù)南路牛恍┤耸聶?quán)利等政治權(quán)利把握在手中。基于此，要將中央政府的權(quán)威進行充分的利用，同時結(jié)合一些激勵政策，這樣地方政府才能有較高的積極性去實施，最大限度的推行區(qū)域的發(fā)展，推動區(qū)域城市群的協(xié)調(diào)治理。因此級別較高且固定的協(xié)同立法機構(gòu)就是題中之意，尤為關(guān)鍵。該立法機構(gòu)可以直接隸屬于中央立法機關(guān)，可以設(shè)置主席、理事會成員、專家委員會等，對立法機構(gòu)中的不同部門進行分管。頂層協(xié)同立法機構(gòu)需要按照一定的運行規(guī)則，結(jié)合機構(gòu)自身的的運行程序進行運行。在進行會議期間，可以提出自己的議案，由出席會議理事會成員以及專家討論議案，確定是否可以成為立法機關(guān)的提案。分管部門以及立法部門之間相互聯(lián)系，上報提案進行立法情況的討論。此機構(gòu)的建立，有效的降低了中央立法部門制定法規(guī)以及草案的工作量，將立法資源有效的作用有效的發(fā)揮，提升了立法質(zhì)量，提高了立法效率。

（二）確立協(xié)同立法的基本原則

立法原則是區(qū)域協(xié)同立法的指導(dǎo)思想。思想明確才能保證活動的暢通無阻，頒布的規(guī)范才更加具有執(zhí)行力。區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟以及社會發(fā)展水平茶幾較大，因此立法就會有一定的困難。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，憲法原則、法制統(tǒng)一原則、民主原則以及科學(xué)原則，是地方立法所應(yīng)遵循的一般原則。除此之外，地方立法部門在立法時還應(yīng)堅持突出地方特色原則和地方立法適度原則。這要求立法部門在進行地方立法時要充分把握地區(qū)的特殊性，根據(jù)地區(qū)現(xiàn)實發(fā)展的實際情況，安排立法規(guī)則，增強立法的可行性以及操作性，對隨意立法以及立法失準(zhǔn)要堅決的予以杜絕，保證立法符合法治的目標(biāo)和精神。

（三）協(xié)同立法前做好各自法律立改廢釋工作

在制定新的法律法規(guī)的時候，協(xié)同立法會與現(xiàn)行的地方法律法規(guī)產(chǎn)生一定的沖突，因此地方政府要做好相應(yīng)的工作，對現(xiàn)行的法律進行修改解釋，對不合理的地方進行廢除，這樣避免與新的協(xié)同立法產(chǎn)生沖突，保證協(xié)同立法可以順利進行。在地方法律的立法、改進、廢除、解釋過程中，要與協(xié)同立法進行有效的銜接，必要的時候要權(quán)衡利弊，使得地方政府作出一定的讓步，保證協(xié)同立法的順利進行。

三、結(jié)語

總之，法律治理有著非常明顯的特征與優(yōu)勢，使得區(qū)域經(jīng)濟的秩序更加穩(wěn)固，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的一體化發(fā)展。法律可以有效的穩(wěn)固區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)與發(fā)展，從而促進經(jīng)濟一體化，使得經(jīng)濟的發(fā)展可以取得進步。當(dāng)前，我國經(jīng)濟一體化是明顯的發(fā)展趨勢，是城市經(jīng)濟的核心，也是一種突出的表現(xiàn)，利用法律可以將這種經(jīng)濟優(yōu)勢進行穩(wěn)固。在經(jīng)濟一體化中如果出現(xiàn)了法律沖突，需要利用法律的手段進行解決和協(xié)調(diào)，加強相關(guān)的合作與交流，提高經(jīng)濟有效的增長，實現(xiàn)共同的發(fā)展，使得協(xié)同區(qū)域可以健康高效的發(fā)展。

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作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院