英國地方產品質量監督的特點和借鑒
——以英國地方貿易標準局模式為例

上海市市場監督管理局□俞 斌

與我國產品質量監督職能主要集中于國家、地方各級市場監督管理局不同，英國產品質量監督職能在國家層面散布于英國商業能源工業戰略局、反不正當競爭和市場監管委員會、英國貿易標準協會和市民咨詢中心等機構，地方層面主要由英國各個地方議會設置的地方貿易標準局 （以下簡稱 “標準局”）承擔，一旦發生質量違法案件，大多由標準局采取措施。本文試以標準局的運行模式為參照，為探索我國產品質量監督新思路、新方法提供借鑒。

1 標準局簡介

（1）工作職能

1）設立目的。維護公平、安全的貿易環境，支持企業發展，保護消費者，特別是弱勢群體利益等。

2）職能。主要涉及產品安全、計量、食品成分與標簽、預防欺詐與不公平貿易行為、燃料與爆炸物經營許可、打擊假冒、動物飼料安全、動物疾病控制，以及煙酒等有年齡限制的商品交易的監督等。

3）工作內容。一是咨詢建議，接受企業提出的變更、提升和擴張的服務申請，給予企業免費指引或者有償咨詢；二是合規要求，通過消費投訴、走訪和情報分析，發現企業存在問題的，要求企業合規、正當經營；三是強制糾正，當咨詢建議、合規要求不能奏效，或者企業質量問題非常嚴重時，標準局將采取警告、暫停銷售、收回商品、扣押和緊急事件干預等強制手段，甚至是申請法院禁令、向法院起訴追究當事人責任等。

（2）工作方式

1）人員素質要求。標準局官員不僅必須經過公開招錄，培訓、考核合格后才能上崗，在工作中能夠應用250多部法律法規，還必須申請成為英國貿易標準協會個人會員。

2）主要工作流程。一是通過市民投訴、傳統媒體和網絡媒體的傳播，獲得產品質量問題和安全隱患信息；二是由標準局情報組分析和評估信息，將有價值情報派發出去；三是組織分配資源，開展調查，完成案件任務；四是任務完成后，將相關情況反饋到消費者信息收集部門。

3）行政強制手段。標準局及其官員具有進入違法嫌疑人住處和廠房進行抽樣和檢驗商品、扣押物品和文件資料、暫停銷售、收 （召）回商品等行政強制權力。通過向法院起訴，還可以讓違法者承擔沒收違法所得、罰款或監禁的責任。

4）案件調查流程。一是確定存在違法，確認違法行為發生和被侵害的公眾利益，預設當事人可能采取的抗辯措施；二是列出調查計劃，制定調查的提綱、方案，確保調查公平公正；三是設計詢問路線，挖掘關鍵證據；四是面詢違法嫌疑人；五是復核關鍵環節的事實和證據；六是提交調查報告，交由法院審理。標準局官員根據調查流程的專業性進行分工，有人負責收集證據確認違法事實、有人負責面詢嫌疑人、有人負責調查報告和起訴材料的撰寫等等。

5）案件適用原則。一是正當理由，有違法事實或安全隱患需要進行處理；二是措施得當，采取與案情相適應的措施手段；三是比例原則，當事人被處罰與其違法性質情節成正比；四是留痕原則，調查過程應當準確記錄以備查驗；五是必要原則，案件調查和處理確有必要。

（3）歷史沿革

1）歷史。 《英國自由大憲章 （1215）》第35條規定， “在整個王國，應當統一葡萄酒、麥芽酒、玉米的計量標準，以及染布的寬度標準”，英國貿易標準監管起始于計量監督。后來，貿易標準監管職能里增添了燃料、煙花爆竹和一些化學物質的儲存許可。19世紀60年代、70年代，隨著英國消費水平的迅速增長，標準局職能覆蓋了經營者和消費者之間交易的絕大部分領域和環節。

2）與英國貿易標準協會的關系。標準局由地方議會設置，屬于地方政府的一個職能機構；英國貿易標準協會是一個非營利組織，承擔部分政府職能的全國性行業協會，很多工作人員是志愿者。標準局職能是維護市場環境、保護消費者權益；英國貿易標準協會職能是推進、支持貿易標準實施，教育培訓協會成員。標準局官員是英國貿標準協會個體會員；英國貿易標準協會給會員提供標準培訓、參加會議、獲取協會雜志、工作網絡、協會認可和競爭能力提升等服務項目，協會曾獲得英國皇家嘉獎。

2 英國地方產品質量監督的特點

通過對標準局的研究和我國產品質量監督相比較，發現有以下兩個特點。

（1）事前信任事后嚴查

事前信任事后嚴查是指在發生質量安全事件前，會給予企業充分的信任，發生事件后嚴查嚴處。

1）事前信任。一是審批少，除了經營燃料、爆炸物等危險化學品和煙酒等有年齡限制商品外，很少商品經營需要監管機構的審批；二是檢查少，標準局通常在接到投訴舉報和媒體信息報道后才會對企業采取行動，行動也是先接受咨詢，其次要求合規，前兩項不能解決問題，或者問題足以嚴重才組織檢查。從2016年～2018年，標準局平均年度預算從72萬英銹降到67萬英鎊，因困于預算限制，只能壓縮工作量，減少檢查次數和抽樣檢測比率。

2）事后嚴查。一是嚴格的分工與機構協作，嚴格分工是指標準局內有人專門搜集證據查清事實，有人專門面巡當事人，有人專門撰寫報告提交法院起訴，機構協作是指標準局與地方其他機構如煙草局和酒類局合作查案；二是堅持適用法律原則，案件辦理過程中嚴格適用正當理由、措施得當、比例原則、留痕原則和必要原則等五項基本法律原則；三是處理較嚴，如果查實當事人有生產不符合質量安全要求的產品，會處以罰款、沒收違法所得和有期徒刑。

（2）查辦案件司法化

1）調查過程適用刑事訴訟程序。與我國《行政許可法》、 《行政處罰法》、 《行政強制法》、 《行政復議法》、 《行政訴訟法》和檢查、處罰、聽證和申訴舉報等方面的規定組成的市場監督管理局查辦案件程序性法律體系不同，英國沒有如此完整的行政程序。標準局在調查案件過程中，適用的程序性法律有 《警察和刑事證據法》、 《刑事程序和偵查法》、 《偵查法》等，都是屬于刑事訴訟程序。由此可以看出，標準局證據要求排除合理懷疑，要能說服法官，更加考驗工作人員的能力。

2）案件處理有賴法院判決。標準局沒有直接的行政處罰權。經過調查，查清當事人的違法事實后，認為需要追究法律責任的，向法院提起訴訟，由法官進行判決。標準局工作人員將收集的證據歸檔、撰寫起訴報告、提起公訴和提出處罰事項 （罰款、監禁、沒收財產等），在法庭上進行指控，當事人可以質證、反駁，最后由法院審判定案。這個過程比較漫長，需要6個月～3年時間，而且訴訟支出費用昂貴，最后法院是否支持標準局的指控也有不確定性。

3）監管機構人員少、壓力小。各地標準局的名稱、職能和架構并不完全一致，與我國市場監管局整體相比，規模較小。比如154萬人口、3543km2面積的肯特郡，其標準局只有38人，內設案件調查部 （含金融調查部）、食品安全部、消費者和公眾安全部、企業咨詢服務部、法律事務部等五個部門。而擁有158萬人口的上海市嘉定區，區市場監管局就有480多人。

一旦發生產品質量和產品安全等問題，在英國承擔責任的是企業，不會波及監管機構。問題發生后，監管機構會聯合相關部門、專家認真查處，不用擔心追究監管機構的責任，或者是與監管機構相關聯的檢驗中心的責任，或者是監管人員檢驗人員的責任。比如2005年英國的蘇丹紅事件，導致下架和召回500多種食品，引起嚴重的食品安全危機和社會公眾恐慌，但是英國的食品監管機構和人員沒有因此而受到問責處理。

3 對我國產品質量監督的借鑒意義

（1）產品質量監督可由事前監督轉向事后嚴查

1）從主動出擊到不告不理。在市場經濟初期，因為沒能完全擺脫計劃經濟的影響，同時因為假冒偽劣等產品質量安全事件時有發生，我們采取各種專項整治、上門檢查的方式進行產品質量監督。隨著市場經濟的發展，專項整治、上門檢查等方式可適當減少，給企業以信任，讓市場去評判。但是，一旦有投訴舉報案件或發生產品質量安全事件，應能夠迅速組織力量進行查處，深挖事件原因，消除安全隱患。

2）從全過程監管到事后嚴查。如 “駐廠監管”這樣的全過程監管存在三個方面的問題：一是耗費大量行政成本、財政預算；二是妨礙企業經營、提升企業成本；三是對提升產品質量沒有顯著成效，且監管者壓力大，企業責任、監管責任混淆。事后嚴查，是在信任企業的基礎上，發生情況后采取舉措，嚴格追究產品質量違法責任。放棄全過程監管，采用結果監管、事后嚴查的理念，更加有的放矢，能更好地發揮監管職能作用。

（2）引入司法裁判

在行政處罰案件決定、執行環節，引入司法裁判。立案調查后，如果需要采取罰款、責令停產停業、吊銷許可證或執照等行政處罰，由行政部門提交法院進行審理，經法院宣判后實施。司法提前進入行政領域，有利于監管部門規范執法，依法實施自由裁量權，也避免發生由行政處罰引發的行政復議、行政訴訟案件，提升執法公信力。

（3）縮小監管覆蓋面

1）從管全面到管重點。建立以安全為中心的監管體系，除了涉及安全的爆炸物、化學品外，對包括防偽產品、安防產品等一般產品讓市場優勝劣汰，減少檢查頻次。進一步減少工業產品生產許可證、強制性認證產品的種類，必須取證的產品生產，也可以采取事后備案、條件比對的方式進行管理，管好重點產品，強化企業責任。

2）培育行業協會。精簡監督人員，提高監管效率，動員社會各界力量加入質量監督志愿者隊伍，動員各類專家為質量監督貢獻專業特長，讓社會公眾積極參與產品質量監督工作，積極回應輿論監督。培育出類似英國貿易標準協會與市民咨詢中心等中介組織，鼓勵行業協會利用其更加了解企業和市場、更具有專業知識，制定行業準則和產品、服務標準，彌補政府法規和標準的不足，加強行業自律、培訓和交流。

在我國市場監管體制改革之際，體制改革一要轉變政府職能，市場能夠調整選擇的，由市場決定；二要轉變監督模式，更少采用許可、處罰等強制手段，發揮企業主觀能動性。兩個方面的轉變，從標準局運行中，可以給我們一些借鑒。