政府開放數據API應用研究

迪莉婭（燕山大學文法學院）

API（Application Programming Interface）是軟件程序接口的簡稱。2002年以來，API在商業領域的應用為企業創造了不菲的價值。調查數據顯示：到2018年，API將產生2.2萬億美元的經濟效益，在未來的兩年到三年之間，企業采納API項目的數量同比增長有可能超過100%。［1］這種基于API的大數據經濟被稱為API經濟模式。API受到如此青睞，源于其在對傳統的B2B和B2C經濟模式進行創新的基礎上，為B2D（即企業到開發商）模式的產生創造了重要條件。目前，政府領域開始逐漸采納API，為政府數據的創新性應用提供了重要條件。政府開放數據API是指政府部門開放的數據通過應用程序接口（API）為企業、公眾提供信息服務和創新服務的行為與方式。

1 國內外研究現狀

目前，國外學者對政府開放數據API已經有了較為深入的研究，主要體現在以下幾個方面。① 政府開放數據API的功能。Paul W Taylor認為，API的使用可以打破數據壁壘，使政府服務更加有效率，達到自服務的狀態。［2］② 政府開放數據API生態系統的構建。Mark Williams對政府API應用的早期階段進行了分析，認為API的應用對于促進政府數字化轉型意義重大，為構建政府API生態系統打下了堅實的基礎。政府生態系統有助于實現復雜的政府部門整合、促進政府的開放和創新。［3］③ 政府開放數據API格式的應用。Pattama Krataithong等提出在政府開放數據API應用當采用PDF的平臺框架，更有助于促進政府開放數據的分析和利用。［4］④ 政府開放數據API的應用案例。Alan Glickenhouse、Shirley Abbott、Roger M Tobias對美國、加拿大、歐盟地區政府應用API在數據共享、服務及創新的案例進行了分析和總結。［5］

與國外相比，我國學者對政府開放數據API應用的研究還很少，更關注其在金融、媒體、高校領域中的應用。① 金融領域。張汝成、李京對北京銀行建立基于API開放銀行，為用戶提供簡潔、便捷、安全、智慧的金融數據和服務進行了分析。［6］② 高校領域。宛寧以長春工業大學信息門戶系統為例，提出了通過API接口替代傳統的數據庫接口獲取數據的方式，以提高該校信息門戶網站的安全性和效率。［7］③ 媒體領域。刁毅剛分析了紐約時報、NPR、ESPN等媒體機構，發現應用API技術可以降低媒體機構的運營成本、提高效率，并不斷促進服務創新。［8］

2 政府開放數據API的功能

（1）大幅消除政府數據孤島問題。通過開放數據API平臺匯集政府所擁有的海量民生數據、環境數據、業務數據等，開放API共享數據的方式，深入挖掘其中隱藏的重要商業價值，形成一個全新的政府數據創新性利用的經濟模式。［9］因為開放政府數據API的應用，使數據和業務流程不再鎖定在政府內部，而是對外開放，將逐漸解決促使數據交換與異構系統問題。

（2）大幅提升政府數據利用率。提供對大型開放數據存儲的訪問，有利于開發人員及其應用程序和網站更容易使用數據。政府部門采納API意味著API技術已經在“IT部門”之外被利用，當政府機構發布其數據集的API時，就意味著開辟了新的數據訪問方式。開發人員通過創建移動或網絡應用程序直觀地顯示數據，查詢、自動生成圖表的功能能夠加快數據被利用的速度。

（3）大幅提高開放政府數據的創新速度。API已成為向公民和第三方開放大型數據源的同義詞。數據的廣泛利用是數據創新性利用的重要條件。API向公眾、開發商、政府合作伙伴提供統一的數據和事務接口，大幅提高了數據的訪問和交易數量，從而為更廣泛的利用數據創建新的功能和價值提供了條件，加快了政府開放數據創新的速度，并且由此產生的經濟效益使得許多新型的應用程序具有改變商業運作方式的潛力。例如歐盟的數據門戶（European Data Portal，EDP）提供了79種不同的數據目錄，其中大多數是由成員國政府提供的開放數據集，同時，還支持由開放數據集開發的300多個服務或應用程序的訪問。［10］

3 政府開放數據API的類型

通常，政府使用的API分為三種類型（見下表）。① 公共API，即開放使用的API。這種通過API所開放的數據可以被開發商、用戶、合作伙伴免費利用和創新性利用。② 僅為政府內部使用的API。這種類型的API所開放的數據只供政府內部工作人員利用，其目標主要是提高管理效率和節約成本。③ 跨政府間使用的API。這種類型的API主要圍繞業務進行開放數據，為跨部門的合作和服務而設置，基節約了成本，也可以提高生產率。

表 政府API的分類 ［11］

政府私有API的應用可以使其服務達到自服務的狀態，利用數據和軟件時更具靈活性，公共API注重政府跨界服務的兼容性（見圖1）。［12］

圖1 政府內部API和外部API服務過程［13］

4 政府開放數據API的應用模式

政府數據API的開放，從某種意義上講就是指數據庫系統的開放。傳統的數據開放需要用戶將政府數據下載到本地，才可以整合和利用數據；而API的開放意味著用戶可以直接調用政府數據庫的數據。

（1）開放的政府數據，尤其是跨部門的政府數據開放，一般通過招標與最佳資質的開發商簽署協議，共同開發App，既可以節約政府的運營成本，也能夠提高政府的效率，實現政府服務的實時、智能化。如，云南的“一部手機辦事通”整合了對分散在云南全境的8個App和11個微信公眾號，無論是個人還是企業都可以通過其一次性完成跨部門事項的辦理。該App在開發中，聯合了云南省公安廳、人力資源和社會保障廳、財政廳、住房和城鄉建設廳、衛生健康委員等18個部門合署辦公，通過開展線上服務和改造業務部門的程序接口，實現了跨部門的數據共享和流程對接，提升用戶使用體驗（見圖2）。

圖2 政府開放數據API應用過程［12］

（2）開放的政府數據資源，由政府之外的第三方開發商免費利用和創新性利用。開發商可以將政府開放的數據以及其他渠道獲得的數據進行糅合，形成新的應用，也可以將政府的數據作為主數據開發出新的應用。以倫敦交通局開放數據為例，倫敦交通局是負責整個英國首都交通服務的地方機構，監管交通運輸的各個方面，除了管理倫敦的公共汽車、地鐵網、碼頭區輕軌、地上鐵路和電車線路外，它還負責城市的自行車租賃計劃、河流服務、長途汽車站和航空公司的纜車等。自從2007年倫敦交通局數據開放以來，在該網站上注冊的開發商的數量超過5,000個，362個App支持倫敦交通數據，應用人數達到400 萬。［14］

5 我國政府開放數據API應用存在的問題

據有關報道，我國目前大中城市推出的包括交通、民政、社保、旅游等內容的政務App達到514個。［15］App的出現，為政府在提高辦事效率以及推行個性化服務方面提供了方便。如，國家稅務總局推出的“個人所得稅”App為個稅的申辦提供了更加便捷的通道。“個人所得稅”App由國家稅務總局牽頭，圍繞個稅的六項報稅事項開展了財政部門、工商部門、公安部門、民政部門、教育部門的多方合作，設計利用數據的對接API，與開發商合作打造的App將個人信息、戶口、教育、單位等驗證系統對接起來，一方面保證了公眾提交的數據可靠、真實，另外一方面極大地提高了辦事效率，實現了服務的迅捷化。

雖然已有相當數量的政務App獲得了公眾的認可，但是仍有部分政務App存在很大的問題，主要表現在以下幾個方面。

5.1 缺乏相關政策和標準

目前，我國還沒有制定有關政府開放數據API的政策和標準，嚴重影響了政府開放數據API的利用。英國的《API技術和數據標準》指出開放數據API需要符合《技術實踐法則》《開放標準原則》《英國政府安全準則和綱要》，不僅要保證開放政府數據接口、數據格式的標準化，同時也要保證數據的安全；［16］新西蘭在《API標準和綱要》中指出，API是許多網站和移動應用程序的基礎，在數字經濟中的作用將會更加突出，政府部門在采用API模式時，需要加強個人隱私和數據安全的保護以更好地應用API。［17］

5.2 缺乏政府數據API的有效開放

API是政府數據開放的應用程序接口，開放的政府數據通過API與開發商合作開發出的App可以更好地釋放政府數據的價值，更好地為公眾服務。雖然我國政府部門與開發商合作開發的App很多，但是有些App的功能簡單、更新速度慢、不能提供任何服務。造成這種現象的主要原因之一是開放政府數據的API沒有得到有效的開放。雖然API是一個軟件，但是它具有交流、交易以及協商的功能，政務App線上的功能失效，主要原因還是政務線下并沒有對App的目標、功能以及服務達成共。

我國許多地方政府的數據開放平臺開通了開放政府數據API，為開發商調用數據提供了接口，這就意味著開發商可以自由使用這些數據。但是，大多數政府開放數據門戶網站的API調用窗口比較復雜：①有些開放數據API只面向注冊用戶，且需要對不同公開程度的數據進行申請，例如上海市政務數據服務網；② 有些開放數據API只提供靜態數據的API服務窗口，例如北京市政務數據資源網。［18］

5.3 隱私和安全問題

隨著API的日益普及，黑客開始對系統進行攻擊。2015年，美國聯邦稅務局由于被黑客利用了API自動化系統，導致大約10萬納稅人的信息被竊取。［19］這種安全問題首先來自政府機構核心數據庫系統的公開使用，其次是由于第三方開發商以及用戶可以將其業務模式植入到政府開放數據系統中，這種開放程度對于傳統的電子政務系統來說是從未有的。［20］在對我國一些組織機構進行的調查中顯示，97%的受訪者認為安全問題是影響API采納的重要問題。［21］無論是政府部門與開發商合作開發的App，還是第三方利用政府數據開發的App，都會涉及到API數據中個人隱私和數據的安全問題以及使用App的用戶隱私保護問題。因此，如何保證政府部門開放數據API的安全是政府數字化轉型中的重要問題。

6 完善我國政府開放數據API應用的對策

6.1 制定我國開放政府數據API的政策和標準

API是政府數字化轉型的重要基礎。制定API的政策和標準，有利于政府積極推動API的采納，同時在采納過程中，有助于加強政府機構對API的技術和業務的認識，有助于明確政府之間以及第三方利用API進行數據創新所應遵守的規則和義務。隨著云計算、大數據在政府中的廣泛利用，我國政府開放數據API的應用必將不斷普及，尤其是政策和標準的建立，將會大幅度促進我國政府開放數據的利用和創新性利用，為API經濟的發展創造重要的條件。

6.2 加強政府開放數據API的建設

政府數據開放不僅促進了政府管理更加開放和透明，而且大幅提高了企業對數據的創新性利用，推動了大數據產業的發展。API通過對軟件的構建和設計，使其具有分析數據、便捷支付、精準營銷等多種功能以及聚合不同終端多種業務的能力，形成了系統和應用之間的無縫對接，使移動應用程序能夠在用戶和合作伙伴之間創建集成數字生態系統，為政府開放數據和大數據產業的發展提供契機。

（1）頂層設計開放政府數據API。長期以來，我國電子政務建設由于缺乏頂層設計，導致數據孤島林立。政府開放數據API的推行從技術層面可以消解數據異構問題，構建一站式無縫連接的應用，但前提是政府部門要對應用API的目標、功能、需求等進行頂層設計，加大政府部門及跨部門之間的數據和流程的整合，以充分發揮API的功能。

（2）加大政府開放數據的力度。在數據為王的時代，API是數據的載體，雖然開放的API向內部和外部開發人員、合作伙伴和用戶提供統一的數據和事務接口，但如果開放數據數量有限，則API的作用和功能就會受到一定的限制。目前，我國大部分開放政府數據網站通過API調用的數據數量非常有限，且大部分是靜態數據，動態、實時的數據并沒有開放，這在一定程度上限制了API功能的發揮。因此，未來應加大政府開放數據的力度、豐富數據的內容和類型，以提高政府開放數據API的利用效率。

（3）構建政府開放數據API生態圈。政府開放數據API生態系統其實就是圍繞開放的API而形成的API提供商、開發商和用戶的多重開放、互利的商業關系模式，這種模式在給API相關利益者帶來價值的同時，擴展了API提供者的商業生態系統。政府開放數據的重要目標之一就是為數字經濟添磚加瓦，而API可以將開放的數據通過第三方開發商的進一步糅合，進行創新性的利用，政府、公眾、開發商、合作伙伴都可從中獲益，從而形成多贏局面。

6.3 提高政府開放數據API的安全性

（1）構建政府開放數據API安全策略。安全策略是預防政府開放數據API風險發生的重要方式。開放政府數據API安全策略除了對安全問題的重要性進行闡述之外，預測和分析安全風險也是其重要內容。API安全的風險主要來自于黑客對API內容的攻擊、系統的攻擊、過分暴露其業務資產和蠶食核心業務的風險、資源配置與價值定位不符的風險等，這些風險有可能導致API系統的服務、技術、管理等方面的安全問題。［22］因此，政府需要針對以上風險制定安全策略，詳述預防風險的方法、技術和措施，為API的應用創造良好條件。

（2）加強政府隱私泄露影響評估機制。在大數據環境下，隱私的保護更應加強，因為API使政府后臺系統的開放達到了前所未有的程度。因此，如何保證政府數據開放中個人隱私不被泄露是需要關注的重點問題。隱私泄露影響評估是很多政府保護隱私不被泄露的重要措施。隱私泄露影響評估是指依據政府開放數據API的特點，加強政府所收集、存儲、管理、利用和開放的數據是否對個人隱私產生影響進行系統的、全生命周期的評估，［23］并依據評估的結果進行整改，不斷提高政府開放數據API管理、服務以及技術安全性的重要方法和措施。

（3）加強政府網絡安全的管理。為了更好地保護API數據資源的安全，需要采取以下管理措施：① 通過加強驗證的方式保護API的核心資源；② 監控網絡流量，盡早發現異動；③ 加強安全技術的研發，不斷提高API的加密技術和其防止被攻擊的能力。