我國棚戶區(qū)改造政策特點及主要實施模式淺析

王永勝

中國中鐵股份有限公司，北京 100039

0 前言

棚戶區(qū)是指建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域。目前，我國把棚戶區(qū)分為城市及國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)和中央下放地方煤礦棚戶區(qū)五大類。棚戶區(qū)居民多為低收入群體，很多還是企業(yè)老職工，曾為國家建設(shè)作出很大貢獻(xiàn)。

本文通過對我國棚戶區(qū)改造歷史的梳理以及對其意義的闡述，引出棚戶區(qū)改造在實施過程中的九大政策亮點，完善了目前對于棚改政策特點的研究；介紹棚戶區(qū)改造的分類，對棚戶區(qū)改造工程類別進(jìn)行系統(tǒng)性的歸納；闡明棚戶區(qū)改造的風(fēng)險源，既總結(jié)了當(dāng)前棚戶區(qū)改造工程的經(jīng)驗，也對未來類似的老舊小區(qū)改造、區(qū)域綜合開發(fā)等項目實施有一定借鑒意義。

1 我國棚戶區(qū)改造的歷史沿革和意義

我國的棚戶區(qū)改造，從2004年誕生至今已經(jīng)走過了16年的歷程，棚戶區(qū)改造（城中村改造、舊城改造）既是國家保障性安居工程的重要一環(huán)，也是國家推進(jìn)城鎮(zhèn)化、完善城市功能、提升城市品質(zhì)的重要抓手，更是事關(guān)千家萬戶的民心工程，黨中央、國務(wù)院、各級地方政府長期以來都給予了高度重視。2004年，遼寧省在全國率先試行國有工礦廠區(qū)大規(guī)模棚戶區(qū)改造；2005年國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造，“遼寧棚改模式”開始在東北三省推行。經(jīng)過四年的實踐總結(jié)，2008年四季度起，黨中央、國務(wù)院決定將各類棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，全國各地拉開了大規(guī)模棚改的序幕；2011年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》 （國辦發(fā)〔2011〕45號），首次以文件形式將棚戶區(qū)改造納入國家保障性安居工程。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部的統(tǒng)計，

2008～2012年是我國第一輪棚改周期，全國開工改造各類棚戶區(qū)1260萬戶，占同期城鎮(zhèn)保障性安居工程3100萬套（戶）開工量的40%；基本建成各類棚戶區(qū)改造安置住房750萬套。

2013年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)［2013］25號），明確提出“在加快推進(jìn)集中成片城市棚戶區(qū)改造的基礎(chǔ)上，各地區(qū)要逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍，穩(wěn)步、有序推進(jìn)。” 2014年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕36號）。2015年，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)〔2015〕37號），國務(wù)院連續(xù)三年印發(fā)了三份關(guān)于實施棚戶區(qū)改造的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著我國新一輪棚改拉開大幕。

2015～2017年，我國實際完成棚戶區(qū)改造1500萬套，2017年5月，國務(wù)院召開常務(wù)會議，明確實施2018年到2020年未來三年棚改攻堅計劃，再改造各類棚戶區(qū)1500萬套。根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)，2018年全國各類棚戶區(qū)改造新開工627萬套，為全年計劃（580萬套）的107.4%；2019年新開工316萬套，順利完成年度目標(biāo)任務(wù)。

通過棚戶區(qū)改造，幾千萬困難群眾圓了“住房夢”，生活質(zhì)量提高了，財產(chǎn)也增多了，讓老百姓切實感受到了黨和政府的溫暖。同時，棚戶區(qū)改造還能夠有效拉動投資、消費需求，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不少城市面貌、人居環(huán)境、功能都有了很大改善。

2 棚戶區(qū)改造項目的政策特點

我國棚戶區(qū)改造涉及人群多、地域廣、土地用途復(fù)雜，因此各地棚改模式不盡相同，但主要的參考依據(jù)仍然是上文提到國務(wù)院在2013～2015年印發(fā)的三份棚改綱領(lǐng)性文件以及住建部、財政部印發(fā)的配套性文件。掌握不同棚改項目的模式，首先要了解國家推動實施棚改的政策“亮點”。

筆者經(jīng)過梳理，認(rèn)為棚改具備以下九大政策“亮點”：一是享受稅費優(yōu)惠，免收防空地下室易地建設(shè)費、白蟻防治費、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、散裝水泥專項資金、新型墻體材料專項基金、教育費附加、地方教育附加、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加等各項行政事業(yè)性收費和政府性基金；免收省級出臺的各項行政事業(yè)性收費；免征城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、契稅、個人所得稅；棚改安置住房免繳土地出讓收入。二是政府貼息，棚改項目貼息率由項目所在地市縣財政部門根據(jù)年度貼息資金預(yù)算安排和貼息資金需求等因素確定，貼息利率以中國人民銀行公布的同期貸款基準(zhǔn)利率為準(zhǔn)，原則上不超過2%。貼息資金的使用，實行“先付息，后補(bǔ)貼”的原則，每年結(jié)算一次。三是享受財政補(bǔ)助，中央和省級財政根據(jù)各地區(qū)財政困難狀況、城市棚戶區(qū)改造任務(wù)完成情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。四是可采用貨幣化安置，棚戶區(qū)改造貨幣化安置有利于縮短安置周期、節(jié)省過渡性安置費用，有利于滿足棚戶區(qū)改造居民多樣化居住需求，有利于化解庫存商品住房。五是享受低息貸款，國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行根據(jù)財政部和央行規(guī)定，向納入到省（自治區(qū)、直轄市）棚改目錄的項目，發(fā)放棚改低息貸款；鼓勵商業(yè)銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。六是多樣化參與，鼓勵民間資本參與改造。鼓勵和引導(dǎo)民間資本根據(jù)保障性安居工程任務(wù)安排，通過直接投資、間接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造。七是可采用政府購買服務(wù)，財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》 中明確指出“黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”為棚改和易地扶貧搬遷作了特別規(guī)定。八是資產(chǎn)證券化，財政部、人民銀行、證監(jiān)會《關(guān)于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化有關(guān)事宜的通知》提出“采用政府購買服務(wù)模式的棚改項目，實施主體可以通過資產(chǎn)證券化融資”。九是棚改專項債，保持中央財政資金補(bǔ)助水平不降低，有序加大地方政府棚改專項債券發(fā)行力度［1］。

盡管2019年起，在黨中央、國務(wù)院嚴(yán)控地方政府負(fù)債的大背景下，各地棚改任務(wù)量適當(dāng)降低，貨幣化安置比例下降，棚改專項債收緊，但納入省級棚改目錄且年度開工計劃的棚改項目，仍然可以依法合規(guī)地享受上述九個為棚改項目“量身定做”的優(yōu)惠政策。

3 目前市場上幾種主要的棚改模式

目前，國內(nèi)大部分棚戶區(qū)改造項目可從四個維度共分八種模式。按照項目投資角色劃分，分為直接作為實施主體和實施主體的社會合作伙伴（投資人）兩種模式。其中：直接作為實施主體參與模式，是指投資人通過政府公開招標(biāo)，單獨作為棚改項目實施主體，或與政府指定的平臺公司合資成立項目公司作為棚改實施主體，該模式下的政企合作關(guān)系較為簡單，資金進(jìn)出路徑清晰，無論是單獨的實施主體還是以合資公司、聯(lián)合體形式作為實施主體，都是作為直接投資人享受優(yōu)惠政策、直接收取投資本金和回報的。如果采用實施主體的社會合作伙伴模式，則是政府已經(jīng)授權(quán)了棚改項目實施主體，再由實施主體通過公開招標(biāo)，選擇合格的社會投資人參與投資、建設(shè)管理，并按中標(biāo)條件和合作協(xié)議約定獲得投資收益；該模式下，中標(biāo)的社會投資人一般作為“幕后”出資者，為棚改項目提供融資支持，但沒有“名分”，項目資金投入和回收均需由實施主體操作，對于社會投資人而言存在一定風(fēng)險。

按照招標(biāo)內(nèi)容劃分，可分為單獨實施棚改（土地一級開發(fā)）和一二級聯(lián)動實施兩種模式。其中：單獨實施棚改（土地一級開發(fā)）和配套市政基礎(chǔ)設(shè)施模式被大部分省份所采用的，如果實施主體想?yún)⑴c后續(xù)二級開發(fā)或商品房開發(fā)，則須參與公開的土地招拍掛程序，通過公開競爭取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。一二級聯(lián)動模式，是指棚改項目中，土地一級整理與二級開發(fā)一次性招標(biāo)，但條件較為苛刻，一般要求棚改項目實施范圍內(nèi)，全部是國有土地，且二級開發(fā)內(nèi)容是要求在原址建設(shè)安置房、公租房等。

按照投資收益來源劃分，可分為政府購買服務(wù)和以土地出讓收入平衡本金和收益兩種模式［2］。其中：政府購買服務(wù)模式是按照國家相關(guān)法律法規(guī)要求，經(jīng)地方人大批準(zhǔn)，將棚改項目投資納入政府財政預(yù)算，由政府財政支付投資本金和收益的模式，即堅持“先有預(yù)算，后購買服務(wù)”，大部分以該模式實施的棚改項目，都是政府平臺公司作為實施主體；同時，由于該模式實質(zhì)是由政府財政作為還款保障，可采用資產(chǎn)證券化的方式融資。以土地出讓收入平衡本金和收益的模式，是目前大部分二三四線城市采用的主流模式。實施主體投入的本金和收益，絕大部分需依賴項目范圍內(nèi)未來土地出讓收入，少部分依靠地方政府財政補(bǔ)助或留存的稅費收入；該模式下，須確保棚改投資納入財政預(yù)算，棚改范圍內(nèi)建設(shè)用地出讓收入封閉運(yùn)行，且經(jīng)市級財政主管部門批準(zhǔn)，確保資金進(jìn)出要依法合規(guī)。

按照棚改項目拓展功能劃分，可分為“棚改+基礎(chǔ)設(shè)施EPC”和“棚改+產(chǎn)業(yè)運(yùn)營”兩種模式。其中：“棚改+基礎(chǔ)設(shè)施EPC”聯(lián)動模式，就是充分利用了棚改項目巨大的投資拉動效應(yīng)，既滿足了老百姓改善居住條件的需求，又實現(xiàn)同步提升區(qū)域市政基礎(chǔ)設(shè)施，完善公共服務(wù)配套，打造優(yōu)美的城市人居環(huán)境的目標(biāo)；對于地方政府和企業(yè)是雙贏的模式，特別是具備基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資質(zhì)和房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)的大型綜合型企業(yè)，更能通過棚改搶占市場高地，實現(xiàn)深耕區(qū)域、多業(yè)務(wù)板塊立體經(jīng)營。“棚改+產(chǎn)業(yè)運(yùn)營”模式，是近三年新興的棚改拓展模式，既可利用棚改相關(guān)政策，還可充分借助自然資源部《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引》中的優(yōu)惠政策，對滿足產(chǎn)業(yè)用地清單的項目，支持新經(jīng)濟(jì)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展用地優(yōu)先安排供地計劃。部分城市借助其國有老廠區(qū)棚改項目，保留其部分歷史文化設(shè)施或廠房，改造為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的特色街區(qū)；部分城市將棚改項目與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入同步實施，將居住條件改善與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入帶來的人才同步落地，實現(xiàn)職住平衡。目前，國家有關(guān)部門對棚戶區(qū)改造的實施范圍作了進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)定，防止無序擴(kuò)大棚戶區(qū)改造實施范圍。

4 棚改項目風(fēng)險防控要點

經(jīng)過十多年的發(fā)展，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一、集中且較容易實施的棚戶區(qū)改造項目已經(jīng)基本完成，剩余尚未實施棚改項目大部分是“難啃的骨頭”，普遍有投資規(guī)模大、拆遷難度大、資金回流慢、投資收益低的特點，這也是目前棚戶區(qū)改造項目的風(fēng)險防控要點，充分全面地做好投資事前風(fēng)險識別和防控，實施過程中強(qiáng)化過程管控，做好履約監(jiān)督是做好棚戶區(qū)改造項目的重要前提。

棚改項目首先面對的就是征拆風(fēng)險，征拆補(bǔ)償過程中容易引發(fā)社會矛盾或群體事件，拆遷補(bǔ)償成本較難控制，一旦拆遷進(jìn)度落后，直接影響土地出讓進(jìn)度和項目現(xiàn)金流質(zhì)量。針對拆遷風(fēng)險，具體的防范措施包括：一是根據(jù)國家法律法規(guī)，市縣政府是棚改項目拆遷責(zé)任主體，項目合作協(xié)議或政府購買服務(wù)協(xié)議中，要明確拆遷工作責(zé)任主體、拆遷期限、拆遷量、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、土地交付標(biāo)準(zhǔn)等，要力爭做到拆遷補(bǔ)償費用包干使用［3］，從根源控制征拆成本。二是投資人要參與拆遷方案的制定，細(xì)化拆遷方案，明確政府可強(qiáng)制征拆范圍，評估整體拆遷和分塊拆遷對現(xiàn)金流的影響，預(yù)估分塊兒拆遷可能引發(fā)的補(bǔ)償成本增加。三是實施過程中，要加強(qiáng)與政府、拆遷單位、評估單位以及業(yè)主的溝通，及時掌握拆遷進(jìn)度和拆遷成本，設(shè)立激勵機(jī)制和預(yù)警機(jī)制。

其次是項目融資風(fēng)險。錢從哪里來，一直是棚改項目實施的核心問題［4］；2018年以來，黨中央、國務(wù)院嚴(yán)格規(guī)范地方政府投資行為，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。2018年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》，堅決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù)；

嚴(yán)禁地方政府及其部門違法違規(guī)或變相通過國有企業(yè)舉借債務(wù)；嚴(yán)禁國有企業(yè)違法違規(guī)向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。2019年5月，國務(wù)院頒布《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號），細(xì)化約定政府投資范圍、投資路徑，強(qiáng)化投資監(jiān)管和法律責(zé)任。

由于財政預(yù)算不足，平臺公司資金不足，常以各種方式向社會資本方“借款”，既容易造成地方政府隱性負(fù)債被問責(zé)，也大大增加了社會投資人的融資風(fēng)險；如果僅作為實施主體的社會合作伙伴，則社會投資人無法享受棚改專項債、低息貸款等優(yōu)惠政策，甚至在融資時要求提供額外的擔(dān)保。針對融資風(fēng)險，具體的防范措施包括：一是要確保項目納入省級棚改計劃，可以依法合規(guī)享受各項優(yōu)惠政策和棚改專項債。二是深入了解地方政府財政收支情況和以及同類在實施棚改項目履約情況，確保棚改投資納入地方政府預(yù)算。三是認(rèn)真學(xué)習(xí)、了解黨中央、國務(wù)院的有關(guān)政策、法律法規(guī)以及財政部、銀保監(jiān)會關(guān)于金融監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定，依法合規(guī)地制定項目融資方案，不得增加政府隱性負(fù)債，不得向金融機(jī)構(gòu)提供各種擔(dān)保或抽屜協(xié)議。四是利用權(quán)益類基金、發(fā)行中期票據(jù)的方式，力爭實現(xiàn)表外運(yùn)作。五是通過合作協(xié)議約定融資資金的成本上限和資金用途。

再次是土地出讓環(huán)境風(fēng)險，這也是棚改項目面臨的市場風(fēng)險，表現(xiàn)在用于資金平衡的地塊沒有納入地方年度土地出讓計劃，甚至因為土地指標(biāo)不夠無法上市；因市場或政策變化，導(dǎo)致部分資金平衡地塊的出讓速度和價格遠(yuǎn)低于預(yù)期，出讓金在扣除上繳部分后無法覆蓋一級成本和投資者利潤。針對土地出讓環(huán)節(jié)的風(fēng)險，主要防范措施：一是深入開展市場研判，了解區(qū)域內(nèi)近三年同類土地供求價格變化以及后期商品房銷售價格走勢（土地和商品房的需求要堅挺）。二是在與地方政府或平臺公司的合作協(xié)議中，要明確約定資金平衡地塊須納入土地出讓計劃、鎖定土地用途、容積率范圍、土地出讓時間和出讓價格構(gòu)成。三是對于較大規(guī)模的棚改，要加強(qiáng)和當(dāng)?shù)卣恼勁校茖W(xué)調(diào)整棚改實施范圍，棚改實施范圍內(nèi)要“肥瘦搭配”，要確保有能夠快速啟動、快速回款的地塊。

最后是現(xiàn)金流風(fēng)險，棚改項目開發(fā)周期長，風(fēng)險點多，對項目管理能力、成本控制能力提出了較高水平，拆遷或開發(fā)進(jìn)度落后、成本管理失控、市場表現(xiàn)無法達(dá)到預(yù)期都將直接影響項目現(xiàn)金流質(zhì)量，導(dǎo)致項目無法“回本”。針對現(xiàn)金流風(fēng)險，主要防范措施：一是合作協(xié)議中要約定，項目實施過程審計，力爭過程付息（半年、年度付息）；要提前約定好，如何認(rèn)定超出補(bǔ)償范圍的拆遷成本。二是實施主體（項目公司）要樹立全成本理念，既要控制好拆遷成本、建安成本，也要控制好財務(wù)費用、管理費用和營銷費用。三是針對一二級聯(lián)動開發(fā)模式或提前鎖定二級開發(fā)權(quán)益的棚改項目，要制定好開發(fā)節(jié)奏，細(xì)化每一年的投融資預(yù)算。四是針對依靠二級開發(fā)銷售收入補(bǔ)償一級成本的棚改項目，要做好商品房項目的規(guī)劃設(shè)計和營銷定位，打造差異化價值；力爭將部分商品房納入政府貨幣化安置項目庫，加快項目現(xiàn)金回流［5］；警惕過去三年棚改貨幣化安置比例一直較大的城市，避免銷售后勁不足。

5 總結(jié)

2020年是“十三五”規(guī)劃收關(guān)之年，也是2017-2020三年棚改攻堅計劃的最后一年，從現(xiàn)實情況來看，棚改的大部分任務(wù)確已完成。筆者初步預(yù)估，剩余少量棚改任務(wù)主要從兩方面實施，一是通過加快安置房的建設(shè)，為棚改居民提供實物安置，拉動建安投資和家電行業(yè)、裝飾行業(yè)需求；二是通過房地產(chǎn)調(diào)控政策與限制貨幣化安置的方式，降低熱點房地產(chǎn)市場對于房價的預(yù)期，促進(jìn)居民的拆遷意愿，推動剩余困難棚改項目順利實施。

實施棚戶區(qū)改造對我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，對投資、消費拉動效應(yīng)明顯；同時棚戶區(qū)改造也是我國21世紀(jì)前20年城市建設(shè)過程中最大的民生工程，事關(guān)億萬老百姓安居樂業(yè)，使幾千萬家庭實現(xiàn)了更美好祥和的生活愿望。棚戶區(qū)改造的歷程也一定會載入我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的史冊，成為輝煌的一頁。