如何加強基層行政事業單位預算管理

何曉南（河北省唐山市遷安市財政局）

當前，需要在全面預算管理視角下去審視基層行政事業單位的預算管理工作質量。全面預算管理內含有兩個核心要件：全過程預算管理、全員參與下的預算管理。所謂“全過程預算管理”是指，應在事前預算編制、事中預算執行、事后預算質量評價等三個環節做到預算管理工作。所謂“全員參與下的預算管理”，則指向了需拓寬預算管理主體，并使預算管理主體責任落實到位。聚焦基層行政事業單位的工作職能，其必須在事權與財權相匹配的情形下才能有效發揮公權力的作用。因此，加強預算管理便意在嚴格把控基層行政事業單位對財權的使用，并在推動事權落實的基礎上提高預算資金配置效率和效益。隨著新的政府會計制度的落地，由“收付實現制”向“權責發生制”轉變的過程中，本身也對預算資金的使用效益提出了要求。由此，這就構成了本文立論的出發點。

■ 加強行政事業單位預算管理的重要性分析

結合筆者的工作體會，加強預算管理的重要性可分析如下：

（一）能夠更好的踐行以人民為中心的工作思路

“以人民為中心”的工作思路體現在了基層行政事業單位對事權的履行中，而對財權的有效運用將為事權的履行提供有力的物質保障，具體反映在基本預算支出和項目預算支出方面。從中所體現的重要性便是，能夠更好的使基層行政事業單位踐行以人民為中心的工作思路。對于鄉鎮行政部門而言，承擔著精準扶貧和新農村建設的歷史任務，這些任務的完成情況將關系到當地農業人口經濟福祉的提升狀況。可見，唯有在基本預算支出和項目預算支出中加強預算管理，才能將財政資金的扶貧功能精準的落實到位，進而從根本上提升當地人民的生活水平。

（二）能夠在基層財經工作中起到防微杜漸作用

加強基層行政事業單位的預算管理還能起到防微杜漸的作用，具體反映在能夠在全過程預算管理和全員參與下的預算管理中，規避基層主體經濟行為失范的系統性風險的發生。實踐表明，預算編制工作質量的好壞直接影響到后續預算執行效果的呈現，預算執行效果的好壞又直接影響到事權能否落實到位。因此，強化全過程預算管理便有助于提升預算編制工作質量，突出全員參與下的預算管理，便能通過降低預算執行中信息不對稱的影響，而提升預算執行的監管效能。

（三）能夠有效促進基層預算管理工作作風建設

長期以來，基層行政事業單位的財務部門都是作為執行層的角色而存在，即財務部門主要履行上級所交付的預算管理任務，對于資金的使用用途并不做更多的關注。這樣一來，是不會弱化財務部門在預算資金風險管控中的職能作用。隨著加強預算管理的問題提出，在落實預算管理主體責任的倒逼機制下，便能促進基層預算管理工作的作風建設。在工作作風建設的基礎上，又能不斷型塑基層行政事業單位財務人員的崗位意識和職業操守，最終在主體因素的作用下使基層行政事業單位預算管理工作步入健康發展的軌道。

■ 基層行政事業單位預算管理存在的不足

在發揮預算管理工作的重要性時，還需厘清目前所面臨的諸多不足。這些不足是構成制約預算管理質量提升的影響因素，也是構成了加強預算管理的問題導向。具體而言，可以從以下三個方面來認識：

（一）預算編制的精準程度有待提高

基本支出和項目支出的預算編制精準程度，關系到基層行政事業單位預算資金統籌安排的效能，目前所存在的不足主要反映在：對基層財權的支撐上，在預算編制中未能有效做到預算資金的供求平衡。之所以會存在這樣的不足，歸因于基層行政事業單位財務部門長期作為執行層而存在，這就使預算編制工作陷入到單純履行上級所交付的資金安排任務之中，而忽略了對基本支出和項目支出對象的考察要求。由工作經驗可得，若是預算編制中出現資金富余的情況，必然會造成資金的浪費；若是預算編制中出現資金缺口的情形，則必然難以推動基層行政事業單位對事權的落地、落實。

（二）預算執行的監管效能有待加強

隨著預算編制工作的結束，緊接著便是將預算資金撥付到專門的賬戶以配置到事權的實施中去。從預算執行的監管常態來看，財務部門主要根據事權落實主體所提交的會計憑證去支付相關款項，卻難以對會計憑證背后所發生的經濟事件展開有力的考察。這樣一來，在預算資金的使用中勢必會產生預算資金漏損的風險。在鄉鎮一級的事權中承擔著大量的“三農”任務，由工作性質所決定事權主要落地于：農村轉移勞動力崗位培訓；農業、林業、水利等惠民資金；五保、低保等扶貧資金；財政轉移支付等領域。以上這些領域又因工作細節的繁雜而難以對事權與財權的匹配性進行全面考察。在諸多因素的共同影響下，便導致了當前在預算執行中的監管效能存在很多的不足。

（三）預算評價的量化指標有待建立

基層行政事業單位的預算管理工作依照政府會計制度而展開，在缺乏市場評價的情形下，在對基本支出和項目支出的績效評價一直不甚理想。正是由于缺乏有效的市場評價機制，使得基層行政事業單位習慣于以任務為驅動而弱化了預算資金節約使用的主觀意識。關于這一點在基層事業單位表現的尤為突出，如在專用性資產的購置中，主要關注該項資產的使用價值，而較少從資產造價和“產出/投入”關系中去考察資產購置的合理性和服務對象滿意度的問題。可見，在預算評價中未能建立可行的量化指標體系，便難以達成全面預算管理的要求。

■ 實施預算管理的有效方法

根據以上所述，實施預算管理的有效方法可從以下四個方面構建：

（一）在制度層面促成全面預算管理的落地

需要圍繞著全面預算管理的內在要求去加強預算管理工作，所以基層行政事業單位管理層應在財經制度和財經紀律條例的導引下，為全面預算管理的落地提供制度安排。本文建議：（1）針對全過程預算管理要求，應在制度安排中明確預算編制主體、預算執行主體、預算評價主體的身份和職責范圍，這樣就為落實全員參與下的預算管理提供了基礎。（2）針對全員參與下預算管理要求，應在制度安排中明確科室部門的預算執行職責和考核指標，并由科室負責人建立針對科室成員的預算執行和考核辦法。

（二）提升財務部門職能地位參與事權決策

在基層行政事業單位管理層所提供的制度安排中，已經體現出提升財務部門職能地位的元素。為了增強預算編制的精準程度，還應在制度安排中明確：財務部門全程參與到關于基本支出和項目支出的事權決策中來。具體的實施辦法為：財務部門委派專人參與到事權的決策中去，財務人員為決策提供財務數據，如有需要可以聘請資產評估公司出具資金風險評估報告，在決策中增大財務決策所占權重。這樣一來，財務部門就能全面掌握事權的內容，并提高預算編制的精準性。同時，也能規避預算風險。

（三）以財務信息化建設創新預算監管模式

在預算執行階段需要解決信息不對稱問題，解決的目的在于消減信息不對稱對預算執行監管的影響。本文建議，應以財務信息化建設為載體創新預算監管模式。具體的實施辦法為：（1）事權的執行主體與會計憑證分離，由會計憑證提供方直接向財務部門傳遞電子憑證。（2）下沉財務部門工作重心，根據事權的履行情況階段性的委派專人與利益關聯方進行碰面，從中把握會計憑證背后經濟事件的真實性和合理性程度。（3）引入聲譽約束機制，在基層行政事業單位的門戶網站中動態發布預算執行監管情況通報。

（四）結合單位性質合理開發量化評價指標

應區分基層行政機關和事業單位的性質，并以此開發出可行的量化評價指標。本文建議，應重點圍繞著“產出/投入”關系去開發指標。無論是行政機關還是事業單位，“投入”環節都可用貨幣作為單位，他們之間的差異在于對“產出”的規定。對于行政機關而言，“產出”應突出群眾的獲得感，此時可以借助社會調查問卷、群眾反饋來獲得，并給予分值量化。對于事業單位而言，“產出”可將專用性資產的使用情況、專業技術服務能力提升程度、助力社會經濟發展的現實表現等作為指標，并給予分值量化。

■ 小結

需要圍繞著全面預算管理的內在要求去加強預算管理工作，所以基層行政事業單位管理層應在財經制度和財經紀律條例的導引下，為全面預算管理的落地提供制度安排。在基層行政事業單位管理層所提供的制度安排中，應體現出提升財務部門職能地位的元素。在預算執行階段需要解決信息不對稱問題，解決的目的在于消減信息不對稱對預算執行監管的影響。應區分基層行政機關和事業單位的性質，并以此開發出可行的量化評價指標。