解讀財政預算績效評價

尤新艷

摘 要 財政預算績效評價是運用一定評價方法、量化指標及評價標準，對政府部門為實現其職能所確定的績效目標的實現程度以及為實現這一目標所安排預算的執行結果進行的綜合性評價。通過財政預算績效評價，逐步推動預算部門和單位開展績效自評，提高部門履職效能和公共服務供給質量;引導和規范第三方機構參與預算績效管理，加強執業質量全過程跟蹤與監管;搭建專家學者和社會公眾參與績效管理的途徑和平臺，自覺接受社會各界監督，促進全社會“講績效、用績效、比績效”的良好氛圍。全面實施預算績效管理對我國的預算管理制度的改進具有重要的作用與現實意義。本文主要從政策層面、理論層面和實操層面這三個方面對財政預算績效評價進行概要解讀。

關鍵詞 預算管理 績效管理 財政預算績效評價

隨著國家經濟體制、管理體制改革的不斷深入，公共財政的逐步形成，財政部門對財政資金的監督管理職能也在逐步轉變，從單一的預算管理到預算和績效管理一體化，各預算部門通過不斷優化財政資源配置，提高公共服務質量，加強財政預算資金使用效益和效率的管理成為財政資金監督管理的重點工作和工作方向。全面實施預算績效管理工作常態化、制度化、規范化，將績效管理一次性地嵌入到預算管理全過程，由以往的“要我問效”變成“我要問效”，使績效管理成為必不可少的管理工具，對推動發揮財政職能作用，現代財政制度建設和提高公共服務質量起著極為重要的作用。

一、政策層面

黨的十九大報告對全面實施預算績效管理已經提出了明確的戰略部署，反映了黨中央國務院對預算績效管理的高度重視。意見明確了全面實施績效管理的含義，即：優化財政資源配置，提升公共服務質量，對一些領域的財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費、截留私分、虛報冒領現象進行績效約束，在堅持落實中央要求、堅持問題導向、強化責任意識和保持前后銜接的原則下，通過提升預算績效管理水平，從而逐步實現預算與績效管理一體化，大幅度提高了預算管理水平和政策實施效果，為我國經濟社會的發展提供了強有力的支撐與保障。財政部文件提出績效評價的新要求：各預算部門要細化時間安排、加強自評價全覆蓋、推進重點評價與再評價常態化，鼓勵社會力量積極參與，預算部門自主推進預算績效評價等，使各預算部門大幅提升預算管理水平和政策實施效果。

（一）建立公共預算績效管理體系，健全預算管理制度

政府部門通過全方位、全過程、全覆蓋的實施績效管理，要求各部門各單位建立事前績效評估機制，事中績效監控機制和事后績效評價機制，從而建立了在預算編制、預算執行、預算評價、結果運用，結果公開與績效問責每一個環節進行監管的有效管理機制。各預算單位要建立健全預算管理制度，在預算執行時，要秉承“先預算后支出，無預算不支出”的原則，不斷加強預算執行管理力度。

（二）切實提高預算績效管理水平，提高財政資金使用效益

在編制預算過程中，要增加預算的科學性、前瞻性，強化預算的剛性約束，讓填報主體即各預算單位必須明確：績效目標的申報要明確花多少錢、辦哪些事、產生哪些經濟效益和社會效益，形成“花錢必問效，無效必問責”的約束機制。各預算單位在預算執行中要大力加強預算管理，按照“誰支出、誰申報、誰使用、誰負責”的原則，嚴格加強資金運行管控，從而強化和落實預算主體責任，強化績效目標管理意識，切實提高財政資金的使用效益。

（三）拓展績效管理覆蓋范圍，強化結果應用

各預算單位要擴大績效管理覆蓋范圍，通過預算績效評價，建立對各預算部門和單位績效自評報告抽查、核實或再評價的工作機制，不斷創新評價方法，提高評價質量。績效評價包括預算部門自評和財政部門重點評價、再評價。強化結果應用，各預算單位和財政部門要將績效目標設置與審核結果、績效評價（評估）結果作為預算申請與安排的必要條件和重要依據。

二、理論層面

依據財政部下發的〔2013〕53號文《預算績效評價共性指標體系框架》，績效評價指標體系主要分為三級，第一級分為投入、過程、產出、效果四個指標，其中，投入指標下設目標設定、預算配置兩個二級指標;過程指標下設預算執行、預算管理、資產管理三個二級指標;產出指標評價職責履行情況;效果指標評價取得的履職效益和社會公眾或服務對象滿意度情況，具體評價體系設定了7個二級共性指標，再根據評價對象的具體內容及其對應的具體要求設計了28個三級指標，對年度部門整體支出和績效完成情況進行全面的綜合評價。

（一）運用科學的評價標準與方法，有效進行財政預算績效評價

財政預算績效評價要求各預算主體嚴格按照國家制定并發布的預算績效管理辦法和績效評價管理辦法等法律法規，按照科學的方法與合理的標準，對財政預算支出進行客觀、公正的評價。通過預算績效評價及時發現財政資金執行過程中存在的問題，不斷糾正、引導和完善財政資金到更高效的領域和政策項目上發揮更大的經濟效益和社會效益。

（二）遵循科學可行的原則，有效指導財政預算績效評價

績效評價原則即科學規范原則、公正公開原則、分級分類原則、績效相關原則。運用這些科學可行的原則，通過定量與定性分析相結合的方法，對考核項目產生的績效進行真實、客觀和公正的評價，以確保能夠對客觀、準確與公允的進行績效評價，并將績效評價結果能夠作為財政預算資金安排的重要參考依據，實現預算管理和績效管理一體化，使財政預算安排和資金分配更合理更高效。

（三）明確評價對象與內容，積極推進預算績效評價

在績效評價時，以將預算績效資金作為預算績效評價對象，以各項評價指標體為評價基本內容，開展全面預算績效評價。預算績效目標以預期產出和預期效果為主要評價指標，即：提供的公共產品的質量和服務的數量是否達到項目制定的績效目標，達到預期產出所需要的與成本是否匹配合理，產生的效益、可持續影響以及服務對象滿意度程度應達到評價對象申請設立的目標，從而能夠全面提升部門履職效能和公共服務供給質量，更高效率的使用有限的財政資金。

三、實操層面

一般績效評價是對單位或項目績效目標及指標的設定完成情況、單位或項目實施管理情況以及單位或項目產出結果的績效情況進行客觀評判，進一步檢驗項目績效目標設定的科學性，為下一年度預算績效目標的申報和項目績效評價管理工作奠定良好的基礎。

（一）績效評價工作需要強有力的技術支撐和良好的服務保障

各預算單位在建立相應的預算績效管理制度與績效評價結果與預決算同步報送人大審核的制度基礎上，組織和配備有專業勝任能力的評價工作人員，聘請專家、專業技術人員和專業機構參與預算部門績效目標評價實施過程，通過加大績效信息公開的方式，有效的推進績效評價工作。開展績效評價工作必須進行實地調查，重點檢查預算資金使用情況以及相關制度、方案的執行情況，通過聽取情況介紹、檢查、核對、勘查等方式全面獲取評價需要的基礎資料，對獲取的資料對比分析，對負責人及相關工作人員進行現場訪談，向服務單位和相關群體進行現場走訪和發放調查問卷，進一步核實評價對象申報的績效目標完成情況、預算執行情況、財務管理狀況，從投入、過程、產出和效果四個方面全面評價項目績效情況。

（二）績效評價工作要建立科學完善的共性和個性績效評價指標體系

績效評價工作的核心是將績效評價指標作為衡量績效目標實現程度的考核工具，作出科學合理的評價。建立科學合理、細化量化、可比可測的績效評價指標體系，通過完整的績效管理信息系統和完善的互聯互通的預算績效“大數據”體系，讓績效指標、運行監控、績效評價等數據能夠通過對比分析發揮作用，從而對評價項目的產出和效果進行客觀、真實和有效的績效評價，評價的結果才更具實際應用價值。

（三）績效評價標準是衡量財政支出績效目標完成程度的尺度

績效評價通過行業指標數據和同類指標的歷史數據制定評價標準，以預先制定的目標、計劃、預算、定額等數據作為評價標準，結合績效評價方法對財政支出績效目標進行評價。通過對評價對象申請設立的支出項目按照評價標準和內容要求，根據項目財政資金的收支情況，對評價對象績效目標及指標的完成情況、項目組織實施管理情況以及產出結果的績效情況進行客觀評判，準確把握財政政策效應，為以后年度預算績效目標的申報和項目績效評價管理工作以及專項資金預算安排提供重要參考依據。

（四）績效評價工作要加大預算績效管理信息的透明度，加強績效評價結果的應用

第一，完善各項管理制度，包括預算管理制度、內部控制制度和績效考評管理制度等，建立一體化制度體系，優化管理流程，為更好地完成績效評價工作奠定良好的保障基礎。

第二，加強第三方參與預算績效管理。強化評價結果應用是當務之急，但提高評價結果質量也必須隨后跟上，二者缺一不可。按照全面實施預算績效管理的要求，需要更有力、更公正、更負責的“裁判員”，也就是第三方機構。要通過強化評價機構管理、強化評價人員管理和強化報告質量管理等提高第三方預算績效評價水平。

第三，建立健全共性績效指標框架，推動建立核心績效指標和標準體系，科學合理的評價指標將對績效評價結果的產生能夠起到積極的促進作用。

第四，推進預算績效管理信息化建設。全面實施預算績效管理，讓更多的預算部門和單位，更多的財務人員和業務人員都參與預算績效管理。

第五，加大預算績效信息公開力度。通過擴大績效信息公開范圍、規范績效信息公開時間和形式，逐步推進績效評價結果情況公開，進一步促進結果應用。

根據績效評價結果進一步加強項目規劃和績效目標管理，完善項目管理制度和預算資金分配方式，加強資金監控。健全績效評價結果反饋制度和績效問題整改責任制，形成反饋、整改、提升績效的良性循環，以確保財政資金安全和高效。

四、結語

深化推進財政預算績效管理需要一個長期的、系統的推進過程，只有通過加強預算績效管理的組織、實施、協調，逐步形成政府主導、財政牽頭、部門執行，社會參與的工作格局，才能更有效地推動績效指標和標準體系的發展，達到夯實預算績效管理基礎的作用，逐步實現財政預算績效評價對財政資金的全覆蓋，才能夠發揮績效評價應有的作用，從而切實保障財政資金使用的科學、合理與高效。

（作者單位為湖北省畜禽育種中心計財科）

參考文獻

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