社會資本參與棚戶區改造的思路探討

摘 要 棚戶區改造是國家為改造城鎮危舊住房、改善困難家庭住房條件而推出的一項重大民生工程，也是發展工程。這項工作對改善住房困難群眾居住條件、補上發展短板、擴大有效需求等發揮了重要作用。截至2012年9月，全國有超過1200萬戶城鎮低收入和少量中等偏下收入家庭居住在棚戶區中，還有不少“城中村”、城鎮危舊房。實施棚戶區改造是改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環境的重要工作。

關鍵詞 企業參與 棚戶區 投資建設 思路探討

一、定義和范圍簡述

（一）棚戶區的定義

主要是新中國成立前遺留下來的勞工房或工人、貧民搭建的貧民屋，以及新中國成立后在一些廠區或礦區、林區、墾區及其周邊搭建的簡易房，包括有些是政策允許、有些是未經允許自行搭建的臨時住房。

（二）棚戶區的范圍

一類是城市建成區范圍內，平房密度大、使用年限久、房屋質量差、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環境衛生臟、亂、差的。另一類是國有工礦棚戶區、農村危房、國有林區棚戶區、國有墾區危房。

二、投資企業在棚戶區改造經營上出現的問題

在國家棚改政策的允許條件下，以及棚改新政的影響下，我們在參與地方政府棚戶區改造項目的投資建設中，針對一些地區的棚戶區改造項目，開展了大量的調研和與政府的商談，并以此進行可行性論證和經濟分析，往往得出的結論是：“盡管隨著所投資地區的經濟發展，房價有所攀升，但是在允許放大一定容積率、壓縮施工成本的情況下，項目受制于土地收儲成本過高及安置、商業用房房價偏低，仍舊無法實現投資收益平衡”，導致項目難于推進。

問題出在投資企業只是單純地尋求項目實現自平衡，而忽視了棚戶區改造的政策支持，導致思維偏差。主要原因：一是對于棚戶區改造的政策沒有吃透，導致思維方式出現偏差。二是對于棚戶區改造的模式設計，沒有結合國家和地方政策實際系統研究，導致談判受阻，所選擇的方式難于推進。三是思路沒有打開，只想著實現項目自平衡的一種方式，在項目難于實現自平衡時無法推進。

三、棚戶區改造的政策依據及新政前模式

（一）政策依據方面

棚戶區改造的優惠政策有各級政府的資金支持、銀行的信貸支持、建設用地供應的政府支持、稅費的政府減免支持、惠及棚戶區改造企業和安置房經營管理單位的政策等。

1.各級政府的資金支持。按照“省級負總責、市縣抓落實、中央適當補助”的原則，在資金上，市縣通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算等籌集改造資金，地方政府債券籌集資金向棚戶區改造傾斜。

2.銀行的信貸支持。國家開發銀行、農業發展銀行根據財政部和央行規定，向納入省（自治區、直轄市）棚改目錄的項目，發放棚改低息貸款。同時，鼓勵商業銀行對符合條件的實施主體提供棚改及配套基礎設施建設貸款。

3.建設用地供應的政府支持。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排，并簡化行政審批流程，提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地。

4.稅費的政府減免支持。對棚戶區改造項目，免征城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。對城市棚戶區改造中的安置住房建設用地實行劃撥方式供應，除依法支付土地補償費及拆遷補償費外，一律免繳土地出讓收入。同時，電力、通訊、市政公用事業等企業要對棚戶區改造給予支持，適當減免入網、管網增容等經營性收費。如：惠及投資方的免征城鎮土地使用稅，免征印花稅予以免征。

5.惠及安置房經營管理單位和棚戶區改造企業的政策。涉及的與改造安置住房相關的印花稅予以免征。對經營管理單位回購已分配的改造安置住房繼續作為改造安置房源的，免征契稅;轉讓舊房作為改造安置住房房源且增值額未超過扣除項目金額20%的，免征土地增值稅。國有工礦企業、國有林區企業和國有墾區企業參與政府統一組織的棚戶區改造，并同時滿足一定條件的棚戶區改造資金補助支出，準予在企業所得稅前扣除。

（二）新政前常見的開發模式

主要有政府購買服務模式、市場化授權模式、一次性招標模式、棚改+二級聯動模式。

政府購買服務是指通過發揮市場機制作用，把政府應當承擔的棚改征地拆遷服務、建設或籌集安置住房、貨幣化安置、公益性基礎設施建設等方面，通過合法合規的方式和程序（通常為公開招投標），選擇具備條件的社會資本承擔，并由政府相關主管部門根據合同約定向其支付費用的一種工作模式。

市場化授權模式是政府或政府職能部門對社會資本進行公開招標，政府或政府職能部門授權社會資本成立項目公司，實施的是項目需自平衡，并以此進行策劃規劃、征地拆遷安置補償、安置房投資建設、公益性基礎設施投資建設、宣傳推廣、產業招商、資源導入。

一次性招標模式是政府或政府職能部門對社會資本進行一次性招標，政府或政府職能部門授權社會資本成立項目公司并進行策劃規劃、征地拆遷安置補償、安置房投資建設、公益性基礎設施投資建設、用于平衡資金的商品房建設、產業招商資源導入。實施的前提也是項目需實現自平衡。

“棚改+二級聯動”是政府授權原土地權利人，通過合作開發、股權收購、作價入股、資產收購來引入社會資本，并進行策劃規劃、征地拆遷安置補償、安置房投資建設、二級開發（用于資金平衡）、產業招商，實施的前提還是項目需實現自平衡。

四、新政出臺面臨的挑戰與機遇

2018年以來，針對棚戶區改造國家出臺多項政策。從政策層講，投資企業將面對新的機遇和挑戰。

（一）全國棚改市場有較大市場空間

2018年國務院“啟動新的三年棚改攻堅計劃”，到2020年將改造各類棚戶區1500萬套，2018年全國各類棚戶區改造開工600多萬套，后續兩年仍有近900萬套的棚改規模，全國棚改市場仍有近60%的空間。

（二）城市發展對于城鎮棚改有增量趨勢

政府對于城市綜合開發需求有增量需求，但政府缺乏城市綜合開發能力，難于對棚改區域進行整體策劃規劃及產業導入等城市綜合開發，加之棚戶區改造能有效增加城市住宅供給，緩解房價上漲壓力，改善群眾的居住條件，兼顧完善城市功能、改善城市環境，因此，市場需求有增無減。

（三）政府棚改資金缺乏

國開行、農發行等政策性銀行對于政府的PSL融資渠道收緊或暫停，導致政府除了發行棚改專項債以外，暫無其他融資渠道，給投資企業創造了較大的市場機遇。

五、面對新政的模式思路

對于投資企業來講，研判形勢是當務之急。深入分析和研究國家和地方相關政策，吃透文件精神，摸清底細，用活政策，才是拓展市場、增加市場占有率的關鍵。市場沒有一成不變的模式，也沒有完全可以招盤照抄的案例，只有因地制宜采取相應的模式開展項目商談，才能夠實實在在地推進投資項目的落地。

（一）政府棚改專項債+EPC模式

主要思路是政府通過公開方式選擇具有設計和施工資質的社會投資人。由社會投資人，利用投資人的有利資源協助政府發行棚改專項債，作為專項資金專門用于棚改項目的征地、拆遷、安置補償、安置住房投資及公益性基礎設施投資等相關棚改費用。政府在取得棚改專項債資金后，可將相關投資建設事宜交由社會資本進行整體代管代建，并支付相應的管理費用，政府可以有延期支付的空間，企業有競爭商談的空間。最大的好處是社會資本投資人沒有資金投入的壓力，政府也沒有建設的壓力。難點是與政府商談的難度較大，取決于投資企業協助政府獲得專項債的貢獻度。

（二）EPC總承包模式

這種模式相對簡單，也是常規的建設模式，不屬于投資范疇。主要適用一些政府具有財政能力的地方。總包單位是社會資本利用自身設計、施工總承包優勢對工程建設項目的設計、采購、施工等實行全過程或若干階段的承包。區域整體打造社會資本發揮自身資源整合及建設施工等優勢，對項目整體策劃規劃、產業招商、資源導入、EPC總承包等方面進行整體打造，相當于交鑰匙工程。最大的好處是政府省心，企業省事，難點是與政府商談的難度較大，市場競爭較大。

（三）PPP+EPC模式

這種模式是由社會資本投資人與政府平臺公司共同組建SPV公司，按照標準的PPP模式運行，設計施工交由投資人實施，可采用“兩招”（即投資人和設計施工總承包人分開招標）變“一招”（即投資人和設計施工總承包人捆綁招標）的方式進行。這種模式，根據現行文件規定，只有財政承受能力極強的城市才能采用。最大的好處是充分發揮了政府和社會資本的優勢，同時，企業風險較小。難點這些城市大多拒絕PPP模式，實際商談中可能性變小。

（四）EPC+F模式

EPC是設計、采購、施工工程總承包，“EPC+F”模式是應業主及市場需求而派生出的一種新型項目管理模式，F為融資投資，“EPC+F”即融資 EPC，即工程承包方為業主解決部分項目融資款，或者協助業主獲取融資以啟動項目。實際上這種模式是由政府或政府授權的項目業主負責選擇投資建設人，并由投資建設人負責項目設計、采購、施工建設以及籌資或協助項目融資，待項目竣工后，再由項目業主按照合同約定進行債務償還的一種合作模式。項目建設期內，業主對項目貸款無須支付貸款本金，僅需支付部分利息，待項目完成后再開始進行還款本金利息。

在PPP項目下，社會資本再采取“EPC+F”模式，屬于社會資本在責任內的分包，如果政府同意，這種做法就合規。同時要注意，“EPC+F”模式不能與PPP并列，同時，也要規避單純的墊資行為。

“EPC+F”近期之所以得到廣泛運用，主要原因：一是PPP領域自去年底進入清理整頓階段以來，地方政府對PPP模式產生了一些疑慮和困惑，“EPC+F”模式應運而生。二是 “EPC+F”模式比PPP模式在操作上更簡單，較好地滿足了地方政府和施工方對實施效率及短期業績的要求。三是地方政府財力難于滿足的情況下，“EPC+F”模式能幫助地方政府籌資融資，解決實際問題。四是“EPC+ F”模式有盲目追捧的趨勢。要把控政府融資行為納入預算管理，否則有違規舉債之嫌。

總之，企業作為社會投資人參與地方棚戶區改造，沒有一成不變的模式，也沒有完全可以照搬照抄的案例，應深入研究國家政策和地方政策，深入了解地區市場情況及差異，結合各地實際情況，因地制宜，與地方政府深入溝通與商談。本著依法合規，實事求是，互利雙贏的原則，達到既滿足政府的需求，又滿足社會資本投資的需求;既重視社會效益，又實現投資企業的經濟效益目的，才能實現健康發展。

（作者單位為中鐵開發投資集團云南分公司）

[作者簡介：王少才（1964—），男，云南曲靖人，本科，高級經濟師，中鐵開發投資集團云南分公司總經理，研究方向：經濟管理，投資經營。]

參考文獻

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