公益林生態(tài)補(bǔ)償與林農(nóng)管護(hù)制度的結(jié)合路徑

凌聯(lián)斌 陳 林

（贛州市峰山營(yíng)林林場(chǎng)，江西贛州 341000）

公益林生態(tài)補(bǔ)償主要指利用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償手段將公益林的經(jīng)營(yíng)、管護(hù)主體納入制度保障范疇中，其根本目標(biāo)在于促進(jìn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展。林農(nóng)管護(hù)對(duì)于公益林生態(tài)效益的發(fā)揮具有決定性作用，通過探索兩種制度的銜接與融合機(jī)制，能夠?yàn)槲覈?guó)公益林建設(shè)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作提供支持。

1 公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制演變歷程與現(xiàn)實(shí)困境

1.1 公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制演變歷程

1.1.1 國(guó)家層面 我國(guó)于2004年起正式確定森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度并正式在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，標(biāo)志著公益林生態(tài)補(bǔ)償制度初步在全國(guó)范圍內(nèi)試點(diǎn)推行。2014年，國(guó)家財(cái)政部與林業(yè)局共同印發(fā)《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》，將生態(tài)補(bǔ)償納入財(cái)政補(bǔ)助范圍內(nèi)，并根據(jù)公益林權(quán)屬的區(qū)別分別針對(duì)管護(hù)補(bǔ)助、公共管護(hù)執(zhí)行差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2016年，中央財(cái)政撥付165億元林業(yè)補(bǔ)助資金，將國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至33%，進(jìn)一步推動(dòng)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的完善建設(shè)。2019年，新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行再次細(xì)分，由中央、地方分別聚焦經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、管護(hù)支出兩個(gè)維度進(jìn)行?？畎才牛瑯?biāo)志著公益林生態(tài)補(bǔ)償制度的全面實(shí)施，并在實(shí)踐層面對(duì)于制度的銜接與完善提出現(xiàn)實(shí)要求。

1.1.2 地方層面 江西省作為我國(guó)南方重點(diǎn)林業(yè)省份，于2001年成為國(guó)家生態(tài)公益林首批補(bǔ)償試點(diǎn)省份，公益林補(bǔ)償面積為126.67萬(wàn)hm2，補(bǔ)償資金為9 500萬(wàn)元。自2006年起，中央財(cái)政開始逐步擴(kuò)大公益林補(bǔ)償面積，該省建立起公益林補(bǔ)償機(jī)制，并設(shè)立專項(xiàng)資金。2007年，該省將公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至6.5億元/667 m2，補(bǔ)償金額位于全國(guó)前列。2019年，該省共發(fā)放公益林生態(tài)補(bǔ)償資金11.2億元，并貫徹差異化補(bǔ)償原則，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至21.5元/667 m2。經(jīng)過近20年的探索與完善，江西省公益林每公頃蓄積量同比5年前增長(zhǎng)5.9 m3，形成由杉松闊混交林、落葉與常綠闊葉混交林組成的多元森林結(jié)構(gòu)，有效優(yōu)化了林分結(jié)構(gòu)，改善了生態(tài)脆弱問題，并且通過發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)實(shí)現(xiàn)對(duì)公益林經(jīng)濟(jì)價(jià)值的深入挖掘，促使公益林的森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值超過5 188億元，為國(guó)內(nèi)其他省份的公益林管護(hù)工作提供了寶貴的借鑒經(jīng)驗(yàn)[1]。

1.2 公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與管護(hù)制度結(jié)合面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.2.1 權(quán)利與義務(wù)不匹配 雖然江西省在省級(jí)公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上位居全國(guó)前列，但補(bǔ)償資金與林農(nóng)經(jīng)營(yíng)成本、后期管護(hù)投入之間仍存在不對(duì)等現(xiàn)象，差異化補(bǔ)償政策的實(shí)施對(duì)象局限于齊云山國(guó)家級(jí)森林自然保護(hù)區(qū)，與省內(nèi)其他區(qū)域仍存在每667 m2每年5元的差距，未能結(jié)合林木類型、公益林價(jià)值等因素建立起完善的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，林農(nóng)承擔(dān)的管護(hù)義務(wù)與實(shí)際獲得補(bǔ)償、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)呈現(xiàn)出不匹配問題。

1.2.2 缺乏成果關(guān)聯(lián)機(jī)制 江西省林業(yè)局于2019年下發(fā)了關(guān)于公益林生態(tài)補(bǔ)助的任務(wù)清單，針對(duì)公益林的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)分，但在林農(nóng)管護(hù)效果方面仍未形成具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，未能針對(duì)政府、林農(nóng)不同主體的責(zé)任作出明確界定，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償與管護(hù)制度之間未能建立緊密關(guān)聯(lián)。

1.2.3 補(bǔ)償方式存在局限 當(dāng)前，國(guó)內(nèi)關(guān)于公益林的生態(tài)補(bǔ)償仍局限于資金補(bǔ)償?shù)膯我恍问剑試?guó)家財(cái)政補(bǔ)貼為主要來(lái)源，未能與林農(nóng)管護(hù)水平實(shí)現(xiàn)有效結(jié)合，難以從根本上激發(fā)林農(nóng)提高管護(hù)水平的動(dòng)力，由此影響到生態(tài)補(bǔ)償資金實(shí)際使用效益的發(fā)揮。

2 公益林生態(tài)補(bǔ)償與林農(nóng)管護(hù)制度結(jié)合的路徑

2.1 建立權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一機(jī)制，確立差異分配原則 一方面，應(yīng)構(gòu)建公益林生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展與評(píng)估機(jī)制，結(jié)合林農(nóng)經(jīng)營(yíng)商品林獲得的收益與管護(hù)公益林的損失重新界定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的梯度化設(shè)計(jì)，并在現(xiàn)有差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上作出進(jìn)一步完善，基于林農(nóng)管護(hù)的成本投入與公益林生態(tài)服務(wù)價(jià)值、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，明確劃分生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)范圍。例如借鑒江西省經(jīng)驗(yàn)，將低產(chǎn)低效林改造、省級(jí)林木良種繁育、生物防火林帶建設(shè)等項(xiàng)目納入差異化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定范圍中，將實(shí)施對(duì)象由現(xiàn)有試點(diǎn)陸續(xù)推廣至全省其他區(qū)域，并立足于林農(nóng)視角，根據(jù)不同管護(hù)任務(wù)難度再次細(xì)分補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，借助生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟町惢峙鋵?shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的有效統(tǒng)一。

另一方面，應(yīng)積極拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源渠道，利用社會(huì)公益性資金形成靈活的資金來(lái)源結(jié)構(gòu)，將公益林的生態(tài)服務(wù)價(jià)值與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)值規(guī)律結(jié)合，結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展動(dòng)向，探索公益林的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，依托生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)一步提升公益林的生態(tài)服務(wù)價(jià)值。以江西省為例，該省于2019年5月印發(fā)了《江西省公益林（天然商品林）補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸款管理辦法（試行）》，將補(bǔ)償質(zhì)押權(quán)能釋放至省內(nèi)340萬(wàn)hm2公益林中，基于“誰(shuí)保護(hù)誰(shuí)受益”原則激活林農(nóng)參與公益林管護(hù)的熱情，并有效解決林農(nóng)融資難的問題。

2.2 明確界定不同主體責(zé)任，分級(jí)評(píng)價(jià)管護(hù)效果 建立林農(nóng)管護(hù)成果與生態(tài)補(bǔ)貼力度關(guān)聯(lián)機(jī)制的首要前提是從林農(nóng)視角入手明確界定管護(hù)責(zé)任、管護(hù)義務(wù)，以簽訂合同的形式具體說明責(zé)任與義務(wù)，借助具備法律效力的文書引導(dǎo)林農(nóng)切實(shí)履行公益林管護(hù)責(zé)任，針對(duì)管護(hù)效果進(jìn)行等級(jí)評(píng)定，并采用全額發(fā)放補(bǔ)償、給予獎(jiǎng)勵(lì)或扣除部分補(bǔ)償?shù)拇胧┞鋵?shí)獎(jiǎng)懲制度，為管護(hù)成果與效益的提升創(chuàng)設(shè)先行基礎(chǔ)。同時(shí)，從政府角度入手明確監(jiān)管責(zé)任，將政府發(fā)放補(bǔ)償資金、監(jiān)督林農(nóng)履行義務(wù)兩方面責(zé)任均納入合同范圍中，并出臺(tái)具體法律規(guī)范發(fā)揮對(duì)政府履責(zé)情況的規(guī)制作用，降低林農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效益[2]。

2.3 創(chuàng)設(shè)多元生態(tài)補(bǔ)償方式，改善林農(nóng)隊(duì)伍結(jié)構(gòu) 為解決生態(tài)補(bǔ)償方式單一的問題、從根本上提高林農(nóng)的管護(hù)水平，應(yīng)聚焦管護(hù)目標(biāo)，探索多種生態(tài)補(bǔ)償方式，促使補(bǔ)償資金由“輸血”作用朝向“造血”功能順利轉(zhuǎn)型。具體來(lái)說，其一是創(chuàng)設(shè)公益林的技術(shù)補(bǔ)償形式，由地方政府主導(dǎo)，完善公益林管護(hù)技術(shù)培訓(xùn)與教育體系建設(shè)，優(yōu)先針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困人口給予政策傾斜，通過知識(shí)教育、技術(shù)服務(wù)，使林農(nóng)自覺轉(zhuǎn)化為生態(tài)保護(hù)人員，借此優(yōu)化林農(nóng)技術(shù)結(jié)構(gòu)。其二是創(chuàng)設(shè)多元化物資補(bǔ)償形式，如完善林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、引入先進(jìn)的林業(yè)有害生物防治技術(shù)、加大森林滅火器的投放數(shù)量等，借助多種形式的物資補(bǔ)償為林農(nóng)開展公益林管護(hù)工作創(chuàng)設(shè)便捷條件，以更好地提升管護(hù)效率。其三是創(chuàng)設(shè)森林經(jīng)營(yíng)補(bǔ)償機(jī)制，聚焦森林生態(tài)旅游、林下經(jīng)濟(jì)、自然教育等多種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促使林業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與市場(chǎng)機(jī)制有效對(duì)接，彌補(bǔ)林農(nóng)在公益林管護(hù)中的損失，提升經(jīng)濟(jì)效益。

3 結(jié)論

當(dāng)前，我國(guó)正處于向生態(tài)林業(yè)建設(shè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，新修訂的《中華人民共和國(guó)森林法》已于2020年7月正式實(shí)施，對(duì)于公益林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建設(shè)起到促進(jìn)作用。江西省作為南方重點(diǎn)林業(yè)省份，應(yīng)積極發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在推進(jìn)公益林生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)的同時(shí)，探索提高林農(nóng)管護(hù)水平的有效路徑，更好地實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展。