交易成本視角下我國(guó)保障性住房政策實(shí)施偏差及矯正

重前期建設(shè)輕后續(xù)管理是我國(guó)保障性住房政策實(shí)施中較普遍的現(xiàn)象，這樣使得保障性住房建設(shè)資源擠壓后續(xù)管理資源，造成保障性住房后續(xù)管理成為政策實(shí)施的短板。其原因在于認(rèn)識(shí)誤區(qū)和體制性障礙，使保障性住房相關(guān)主體存在交易風(fēng)險(xiǎn)成本的規(guī)避和契約不完全下的機(jī)會(huì)主義行為。“建設(shè)”作為顯性可量化因素，易于被契約所明晰，“管理”雖復(fù)雜卻難以量化。為此，通過(guò)契約的完善增大投機(jī)成本破解機(jī)會(huì)主義行為，以政府補(bǔ)貼企業(yè)、企業(yè)代理政府實(shí)施管理來(lái)降低后續(xù)管理的交易成本等手段，可破解保障性住房政策落實(shí)中重前期建設(shè)輕后續(xù)管理的難題。

在我國(guó)城市化快速發(fā)展過(guò)程中，住房問(wèn)題一直是困擾城鎮(zhèn)低收入群體的大問(wèn)題，也是關(guān)系民生的大事。從個(gè)體需求看，住房問(wèn)題解決與否關(guān)系住房困難群體的生活質(zhì)量；從全社會(huì)的視角看，其關(guān)系社會(huì)福利水平均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，決定著社會(huì)福利水平是否能夠達(dá)到最大化，甚至關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。保障性住房制度體現(xiàn)了人人應(yīng)該居有其所的訴求，是文明社會(huì)的標(biāo)志。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，保障性住房是其社會(huì)安定可持續(xù)發(fā)展的基本要素，也是其城市化發(fā)展的重要保障。但是，從大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家來(lái)看，大量涌入城市的居民無(wú)居住場(chǎng)所，經(jīng)常導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂，社會(huì)矛盾日益尖銳。這種對(duì)比，說(shuō)明了住房保障對(duì)城市化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要性。為此，保障性住房制度幾乎是世界各國(guó)都普遍實(shí)施的制度。但是，各國(guó)的保障性住房政策模式、保障范圍、保障效果等卻有很大不同。受制于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的限制，一些發(fā)展中國(guó)家保障房普及程度和保障水平低，管理水平有限。而作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)，盡管伴隨著40多年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，保障性住房建設(shè)方面成績(jī)斐然，但是保障性住房政策在受惠主體選擇、保障性住房住戶與主管部門關(guān)系、保障性住房的維修和維護(hù)、保障戶保障條件和保障時(shí)限控制等方面，均存在著不少問(wèn)題。針對(duì)這些問(wèn)題，須對(duì)保障性住房的后續(xù)管理提出更加科學(xué)合理的機(jī)制創(chuàng)新要求。

一、問(wèn)題的提出：對(duì)保障性住房建設(shè)關(guān)注較多而對(duì)后續(xù)管理關(guān)注不足

有關(guān)保障性住房的國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)不少，但就保障性住房的政策實(shí)施內(nèi)容或是階段來(lái)說(shuō)，可歸結(jié)為兩個(gè)方面：一是保障性住房前期建設(shè)環(huán)節(jié)，二是保障性住房管理環(huán)節(jié)。

從保障性住房前期建設(shè)環(huán)節(jié)來(lái)說(shuō)，它關(guān)聯(lián)著保障性住房的投融資模式、土地供應(yīng)途徑、空間選址、保障性住房設(shè)計(jì)等方面。從相關(guān)文獻(xiàn)看，保障性住房投融資方面的學(xué)術(shù)關(guān)注度較高。胡吉亞和胡海峰認(rèn)為，要破解保障性住房資金缺口的瓶頸，須加大保障性住房建設(shè)公共預(yù)算并監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行力度，成立保障性住房政策性金融機(jī)構(gòu)并在形成保障性住房建設(shè)融資體系等方面下功夫。［1］陳立文和杜澤澤以博弈論為分析工具，論證了保障性住房建設(shè)中政府和社會(huì)資本合作的PPP投資模式的可行性，并通過(guò)模型構(gòu)建，對(duì)四種不同的PPP模式進(jìn)行了比較選優(yōu)。［2］Galster認(rèn)為，同樣的資金用于補(bǔ)貼住房市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生不同的效果，補(bǔ)貼需求方比補(bǔ)貼供給方（比如相關(guān)企業(yè)）的方法可能會(huì)更有效地激發(fā)住房市場(chǎng)自身的反應(yīng)能力。［3］在有關(guān)保障性住房土地供應(yīng)方面的研究中，土地制度是個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)的土地制度較之于西方國(guó)家有其特殊性，關(guān)聯(lián)著城鄉(xiāng)居民不動(dòng)產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)性收入，以及城市化和城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。但是，我國(guó)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的存在以及農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體虛位等問(wèn)題，直接導(dǎo)致城市國(guó)有土地與具體占有主體（個(gè)人或企事業(yè)單位組織）權(quán)益關(guān)系也同樣模糊，這就決定了土地領(lǐng)域相關(guān)方面的研究同時(shí)也是難點(diǎn)問(wèn)題。針對(duì)保障性住房建設(shè)與土地之間的關(guān)系，趙茜宇等以北京市為例，認(rèn)為保障性住房的公益性特征，導(dǎo)致北京市保障房出現(xiàn)土地供應(yīng)效率不高、規(guī)劃短視、選址和布局標(biāo)準(zhǔn)制約性缺乏等諸多問(wèn)題。為此，要通過(guò)組織構(gòu)建、法律法規(guī)、規(guī)劃和運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)等手段，重構(gòu)土地供應(yīng)的一、二級(jí)開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而破解保障性住房土地供應(yīng)存在的困局。［4］劉廣平、陳立文論述了土地財(cái)政依賴，對(duì)于保障性住房的負(fù)面影響。［5］張鶴則論述了保障性住房土地供應(yīng)的增加，對(duì)于平抑商品房市場(chǎng)價(jià)格起到積極作用。［6］與保障房建設(shè)相關(guān)的空間選址、設(shè)計(jì)等方面的研究，有的著眼于與土地供應(yīng)的關(guān)系，考察了保障性住房選址與土地的機(jī)會(huì)成本的關(guān)聯(lián)性［7］；有的從居住與就業(yè)、生活等空間配置的關(guān)系，分析保障性住房的空間與選址問(wèn)題［8］。Wells W和Bardacke T通過(guò)介紹美國(guó)租賃房、所有權(quán)房、共有權(quán)房等各種類型的保障房在內(nèi)的12個(gè)示范開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的案例，研究和分析了每一個(gè)案例的獨(dú)特綠色節(jié)能環(huán)保特征，以及與綠色措施相關(guān)的項(xiàng)目融資等情況，最終提供了第一本有關(guān)保障性住房建設(shè)和保障性住房社區(qū)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)綠色建筑發(fā)展的對(duì)策性參考書(shū)。［9］

有關(guān)保障性住房的后續(xù)管理這方面的研究，主要集中在保障性住房供給與分配的管理、保障房服務(wù)管理，以及保障性住房管理主體的協(xié)調(diào)和管理方式改革等方面。吳曉關(guān)注了我國(guó)保障性住房分配與管理的若干制度創(chuàng)新問(wèn)題［10］；張旭文從制度機(jī)制等方面，分析了保障性住房供給的阻礙因素［11］；朱德莉認(rèn)為，保障性住房后期服務(wù)管理實(shí)踐中暴露出的問(wèn)題，潛在地影響著社會(huì)穩(wěn)定,成為社會(huì)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)［12］；孫守紀(jì)和孫潔探討了作為政府管理主體的各相關(guān)職能部門機(jī)制不健全、管理職責(zé)不明等問(wèn)題，為此提出要明確政府責(zé)任、界定保障方式等對(duì)策，以提高保障房的保障效率［13］。

從總體來(lái)看，上述相關(guān)文獻(xiàn)對(duì)保障性住房建設(shè)的關(guān)注較多，而對(duì)后續(xù)管理的關(guān)注相對(duì)不足。鮮有研究關(guān)注保障性住房政策實(shí)施過(guò)程中的前期建設(shè)和后續(xù)管理兩塊內(nèi)容（或說(shuō)兩個(gè)階段）之間的關(guān)系，也未曾見(jiàn)相關(guān)研究對(duì)保障性住房政策實(shí)施中前期建設(shè)和后續(xù)管理的不平衡所暴露的問(wèn)題提出質(zhì)疑。實(shí)際上，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展期，后續(xù)管理顯然比前期建設(shè)更為重要。即便是建設(shè)更多的保障性住房，如果管理不善，也可能導(dǎo)致群眾不滿、保障房資源閑置浪費(fèi)、供給與需求錯(cuò)位的結(jié)構(gòu)性矛盾等。因此，本研究在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，梳理了保障性住房管理體制存在的問(wèn)題，并以交易成本理論為分析工具，關(guān)注保障性住房政策實(shí)施中重建設(shè)輕管理的困境，并試圖提出破解策略。

二、重建設(shè)輕后續(xù)管理：我國(guó)保障性住房政策實(shí)施困境

（一）厚此薄彼：前期建設(shè)與后續(xù)管理的不平衡發(fā)展

如前所述，保障性住房政策可以從建設(shè)和后續(xù)管理兩個(gè)階段分析。從第一階段來(lái)說(shuō)，我國(guó)保障性住房建設(shè)成績(jī)可圈可點(diǎn)。盡管保障性住房供給似乎永遠(yuǎn)滿足不了需求，但依托一個(gè)“建筑強(qiáng)國(guó)”的優(yōu)勢(shì)，并輔之以征地成本低、土地供應(yīng)“計(jì)劃性”的便利，作為保障性住房供給主體的政府，似乎可以將保障性住房建設(shè)效率發(fā)揮得淋漓盡致。“十二五” 期間國(guó)家推出了3600萬(wàn)套保障性住房建設(shè)，“十三五”期間推出2000萬(wàn)套保障性住房建設(shè)，其中大部分是公共租賃房，基本目標(biāo)似乎已經(jīng)完全落實(shí)，各級(jí)地方政府都普遍認(rèn)為“任務(wù)”已經(jīng)結(jié)束。然而，對(duì)于第二階段，即后續(xù)管理的環(huán)節(jié)，卻沒(méi)有引起足夠的認(rèn)識(shí)。這就導(dǎo)致了保障房配套設(shè)施不完善，保障性住房受惠主體甄別不精準(zhǔn)，住戶小孩入學(xué)難和社會(huì)管理混亂（戶居分離所致），以及住戶條件發(fā)生向好變化卻難以退出等一系列問(wèn)題。本來(lái)，在增強(qiáng)人民幸福感的各項(xiàng)民生保障中，住房保障水平的提升發(fā)揮了其應(yīng)有的作用［14］，是體現(xiàn)保民生、促穩(wěn)定的一個(gè)重要方面，結(jié)果在部分地方或是局部層面走向了它的對(duì)立面，變成社會(huì)不穩(wěn)定因素，成為局部社會(huì)沖突的原因之一。

這種前期建設(shè)與后續(xù)管理不平衡的狀況，還可以從騙保、投訴、信訪、糾紛等多個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)。以違規(guī)騙保為例，筆者從中部地區(qū)某個(gè)縣級(jí)市調(diào)研獲悉，從受惠對(duì)象的準(zhǔn)入和退出管理方面來(lái)看，其不完善的地方包括：準(zhǔn)入機(jī)制不夠完善，審批環(huán)節(jié)有漏洞；保障性住房管理部門未嚴(yán)格履職盡責(zé)，監(jiān)管不力；對(duì)騙房騙補(bǔ)行為處理偏輕，違法違規(guī)成本低，等等。正是這些問(wèn)題的存在，導(dǎo)致該市出現(xiàn)部分不該享受住房保障者而違規(guī)享受、應(yīng)該退出的沒(méi)有退出、保障戶隱瞞情況重復(fù)獲得保障補(bǔ)助以及以保障房謀利等不正常現(xiàn)象。截至2017年底，該市125戶在住房條件發(fā)生變化、不符合保障條件之后依然享受了保障性住房。其中，103戶有房家庭違規(guī)享受公共租賃住房待遇，22戶有房家庭違規(guī)享受經(jīng)濟(jì)適用住房待遇。①

（二）交易費(fèi)用邏輯下的認(rèn)知偏差與制度障礙

1.信息不對(duì)稱使社會(huì)認(rèn)知失調(diào)。保障性住房建設(shè)方面的信息有易得性特征，而管理方面的信息則極具隱蔽性，導(dǎo)致社會(huì)對(duì)保障性住房的認(rèn)知浮于表面。認(rèn)知行為是認(rèn)知主體憑借對(duì)認(rèn)識(shí)對(duì)象的信息把握而在頭腦中形成印象，并通過(guò)大腦對(duì)信息加工而作出判斷的活動(dòng)。憑經(jīng)驗(yàn)和易得的顯性信息進(jìn)行直觀判斷，表面上能降低認(rèn)知主體認(rèn)知過(guò)程中的交易成本。但是，由于信息不完全導(dǎo)致主觀判斷與客觀事實(shí)不一致而發(fā)生認(rèn)識(shí)偏差，往往事實(shí)上導(dǎo)致了更高的認(rèn)知活動(dòng)交易成本。上述保障性住房重前期建設(shè)輕后續(xù)管理的問(wèn)題，正是基于這樣的認(rèn)知邏輯，是認(rèn)知主體根據(jù)建設(shè)過(guò)程和管理過(guò)程各自的可獲取信息作出的價(jià)值判斷。然而，事實(shí)與判斷恰恰相反，保障性住房后續(xù)管理無(wú)疑比建設(shè)還要重要，其理由是：一是管理環(huán)節(jié)是保障性住房從自然物質(zhì)屬性向社會(huì)功能屬性轉(zhuǎn)換的必要環(huán)節(jié)。從保障性住房物質(zhì)屬性來(lái)說(shuō)，在沒(méi)有通過(guò)一定的規(guī)則和機(jī)制（管理環(huán)節(jié)）賦予其保障性社會(huì)功能之前，保障性住房只是作為普通建筑物而存在，并不能發(fā)揮保障功能，而只是住房困難戶獲居住保障的“可能性”而非“現(xiàn)實(shí)性”存在。二是管理環(huán)節(jié)是保障性住房發(fā)揮其社會(huì)保障功能最大化的決定因素。保障房建設(shè)任務(wù)完成后，通過(guò)何種方式進(jìn)行分配、分配給誰(shuí)，以及后續(xù)如何管理、由誰(shuí)管理都是值得認(rèn)真探討的問(wèn)題，管理方式不同，其保障職能和經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益將會(huì)差別很大，如果管理不善則會(huì)導(dǎo)致無(wú)效供給。由此觀之，要使保障房的公共職能和社會(huì)職能最大化，后續(xù)管理至關(guān)重要。然而，重建設(shè)輕管理現(xiàn)象背后的認(rèn)知障礙在于：認(rèn)識(shí)主體偏好于把易于把握的信息作為判斷依據(jù)，以降低認(rèn)知行為的交易費(fèi)用。然而，信息不對(duì)稱導(dǎo)致認(rèn)知偏差，從而使判斷與事實(shí)相去甚遠(yuǎn)，這樣的情況并不鮮見(jiàn)。而作為社會(huì)認(rèn)知的導(dǎo)向者——新聞媒體來(lái)說(shuō)，一方面，他們利用受眾對(duì)易得性信息的偏好規(guī)律，為迎合大眾而面向社會(huì)受眾有選擇性組織報(bào)導(dǎo)材料，另一方面，他們也有自身風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的交易偏好，即降低宣傳報(bào)導(dǎo)過(guò)程中自身風(fēng)險(xiǎn)的交易成本。這樣，媒體常見(jiàn)的宣傳是政府“有形”的民心工程的推進(jìn)，包括保障性住房建設(shè)的開(kāi)工情況、建設(shè)數(shù)量、建設(shè)速度、完成情況等，而鮮有媒體揭露保障房后續(xù)管理存在的問(wèn)題。在媒體對(duì)于“正能量”偏好的邏輯下，對(duì)保障性住房后續(xù)管理存在的突出問(wèn)題，如上訪事件、住戶與管理者的糾紛等更是慎重報(bào)道。這樣，通過(guò)媒體宣傳與社會(huì)認(rèn)知的互動(dòng)，在大眾中造成錯(cuò)覺(jué)，即建設(shè)了多少保障性住房，就解決了多少低收入困難戶的住房問(wèn)題。而管理方面，具體由誰(shuí)來(lái)管、怎么管理，對(duì)于普通大眾來(lái)說(shuō)，則是一個(gè)深不可測(cè)的“黑洞”，一般的社會(huì)認(rèn)知無(wú)法觸及。而由于管理的不到位，造成應(yīng)該受保障者沒(méi)得到保障、保障房空置率高等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致保障性住房供給“量”與“質(zhì)”的雙重影響：從量的方面看，保障房建設(shè)的數(shù)量與實(shí)際“應(yīng)該”得到保障的住戶數(shù)量相去甚遠(yuǎn)；從質(zhì)的方面看，社會(huì)保障功能削弱，影響了保障性住房的有效供給。

2.體制性障礙下的機(jī)制運(yùn)作交易成本。造成保障性住房重建設(shè)輕管理的制度原因，在于科層體制和項(xiàng)目體制運(yùn)行的體制性障礙。我國(guó)行政管理體制是科層體制，科層體制下一級(jí)對(duì)上一級(jí)負(fù)責(zé)，通過(guò)命令和匯報(bào)方式進(jìn)行上下互動(dòng)和溝通，在權(quán)力驅(qū)動(dòng)結(jié)構(gòu)中，能使每個(gè)人處在權(quán)力體系中而各盡其能，從而體現(xiàn)出相當(dāng)?shù)男省＃?5］這也就意味著由于責(zé)任到人而大大縮小了相關(guān)主體投機(jī)的博弈空間，以及用垂直傳遞信息的方式減少信息發(fā)生偏差的不確定性，從而降低投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)社會(huì)建設(shè)和治理的實(shí)體目標(biāo)，往往以“項(xiàng)目”的方式呈現(xiàn)，以科層體制層層負(fù)責(zé)的方式落實(shí)，保障性住房制度也不例外。中央政府層面，將保障性住房建設(shè)在數(shù)量和完工時(shí)間上納入計(jì)劃項(xiàng)目中，在科層體制下層層分解，由省及縣，由上級(jí)主管到下級(jí)主管并逐級(jí)負(fù)責(zé)，層層推進(jìn)。這樣，在項(xiàng)目體制與科層體制的結(jié)合下，項(xiàng)目從立項(xiàng)到完成的全過(guò)程都在科層管理體系中運(yùn)轉(zhuǎn)并得到監(jiān)督和落實(shí)。項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，對(duì)于達(dá)成保障性住房建設(shè)須完成的數(shù)量和速度目標(biāo)來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑會(huì)大大降低交易成本。這樣，在既有的資源條件下，保障性住房政策落實(shí)的資源分配決策，必定會(huì)向建設(shè)方面傾斜，而相對(duì)忽視后續(xù)管理。

與項(xiàng)目體制和科層體制相聯(lián)系，不當(dāng)?shù)恼?jī)考評(píng)制度是導(dǎo)致保障性住房政策落實(shí)過(guò)程中重建設(shè)輕管理的又一因素。正因?yàn)楸Ｕ戏拷ㄔO(shè)在投資、建設(shè)數(shù)量、建設(shè)速度等方面具有直觀性而易于操作，這對(duì)于無(wú)論是作為考評(píng)主體的上級(jí)政府，還是作為考核對(duì)象的下級(jí)政府來(lái)講，均相對(duì)簡(jiǎn)單易行，從而降低其考核評(píng)估的交易費(fèi)用。而后續(xù)管理方面，由于管理的復(fù)雜性和瑣碎性，須投入較多的資源和精力而又不易于量化，往往“吃力不討好”，從而被置于無(wú)足重輕的地位。除保障戶甄別、管理主體模式選擇、保障戶退出等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理外，日常管理過(guò)程中涉及的細(xì)節(jié)問(wèn)題，諸如保障房的裝修和維修、保障房小區(qū)綠化和公共設(shè)施維護(hù)、租金的收取等，更是由于事情繁瑣而易于被忽視。但是，從社會(huì)大局來(lái)看，政府作為保障性住房的供給者，重建設(shè)輕管理導(dǎo)致相當(dāng)一部分保障性住房變成無(wú)效供給或是低效供給。這其實(shí)是在政策實(shí)施過(guò)程中，旨在降低政府交易費(fèi)用決策行為的后果，卻事實(shí)上轉(zhuǎn)化為相對(duì)隱性的社會(huì)成本。

三、偏差矯正策略：基于交易成本的分析視角

（一）契約與交易成本：對(duì)問(wèn)題現(xiàn)狀的理論分析

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本（費(fèi)用）理論來(lái)看，經(jīng)濟(jì)主體的行為選擇的內(nèi)在邏輯是基于交易成本的理性判斷。根據(jù)不同的交易費(fèi)用，會(huì)選擇不同的交易組織形式，而交易順利進(jìn)行的前提條件是契約（文本的、約定俗成的規(guī)則）。從認(rèn)識(shí)層面來(lái)說(shuō)，對(duì)事物的把握是以對(duì)信息的掌握為基礎(chǔ)的。對(duì)保障性住房政策落實(shí)情況的認(rèn)知，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的掌握來(lái)達(dá)成初步的感觀認(rèn)識(shí)，無(wú)疑是一種較直接的并且能降低交易成本的方式。加之在政策操作層面的誤導(dǎo)和宣傳，更是加固了這種社會(huì)認(rèn)識(shí)。而從體制障礙來(lái)說(shuō)，“命令經(jīng)濟(jì)”在一定情境下，比之于市場(chǎng)機(jī)制下的博弈均衡決策模式更有效率，原因在于以政府行政權(quán)力為后盾的強(qiáng)大執(zhí)行力，可避免談判的成本和交易不發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。但是，這種模式由于缺乏民主協(xié)商或是市場(chǎng)制衡機(jī)制的作用，一旦決策發(fā)生錯(cuò)誤，往往會(huì)導(dǎo)致不可估量的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。

哈特認(rèn)為，如果當(dāng)事方無(wú)法預(yù)測(cè)到未來(lái)的一切，或者無(wú)法被第三方證實(shí)，那么這樣的契約是不完全的。［16］從契約理論看，上級(jí)政府與下級(jí)政府在保障性住房政策落實(shí)問(wèn)題上，存在著某種契約關(guān)系。但是，這個(gè)契約的不完全性在于：一般保障性住房建設(shè)的工程進(jìn)程、數(shù)量、工程標(biāo)準(zhǔn)等很容易量化處理，而對(duì)于管理要素（主流經(jīng)濟(jì)學(xué)將其與土地、勞動(dòng)、資本并列為四大要素）的經(jīng)濟(jì)效益（管理方式是否使保障性住房政策具有可持續(xù)運(yùn)營(yíng)能力）和社會(huì)效益（是否符合公平正義的法則以及對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的貢獻(xiàn)等）卻不好把握。因?yàn)閷?duì)管理過(guò)程怎么運(yùn)作、管理績(jī)效如何，相關(guān)的信息獲取困難，從而成為履約的盲點(diǎn)，存在著隱性的失約風(fēng)險(xiǎn)。這樣，基層政府特別是縣級(jí)政府作為保障性住房政策實(shí)施主體，傾向于在契約可規(guī)定范圍內(nèi)“發(fā)力”，努力完成契約義務(wù)，規(guī)避違約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于契約具體內(nèi)容難以觸及的部分，則持機(jī)會(huì)主義態(tài)度。然而，對(duì)于上級(jí)政府和社會(huì)主體來(lái)說(shuō)，卻增加了風(fēng)險(xiǎn)成本，如維穩(wěn)、政治信用、社會(huì)沖突等。而作為上級(jí)政府，要把握保障性住房住戶政策實(shí)施效率，也同樣偏好于看得見(jiàn)、可量化的因素，以降低獲取信息的成本和對(duì)下級(jí)考核的難度，并可以用具體可量化的數(shù)據(jù)，名正言順地給社會(huì)一個(gè)“交代”，從而至少在形式上完成“契約關(guān)系”中的“契約”履行義務(wù)。

（二）制度矯正偏差：以調(diào)節(jié)交易主體的交易成本為抓手

如前所述，保障性住房政策實(shí)施中重前期建設(shè)輕后續(xù)管理現(xiàn)象明顯。然而，在“基建大國(guó)”超強(qiáng)基建能力下，保障性住房建設(shè)的高效率和高履約信用帶來(lái)的光環(huán)，客觀上會(huì)掩蓋后續(xù)管理問(wèn)題的存在。同時(shí)，在資源既定的前提下，用于履行前期建設(shè)的資源大大地?cái)D壓用于后續(xù)管理的資源，使保障性住房保障功能的短板在后續(xù)管理環(huán)節(jié)暴露出來(lái)，增大了保障性住房制度的社會(huì)交易成本，影響了社會(huì)穩(wěn)定和政府公信力。因此，必須通過(guò)制度改良，以破解保障性住房政策實(shí)施過(guò)程中重前期建設(shè)輕后續(xù)管理的困境。

一是完善契約，健全履約的考評(píng)、監(jiān)督機(jī)制。對(duì)于締約過(guò)程中的投機(jī)行為，要增大其投機(jī)成本。一方面，在政績(jī)考評(píng)上，要將管理的績(jī)效納入重點(diǎn)內(nèi)容，通過(guò)將上訪投訴、典型沖突事件等反映社會(huì)受損的成本，納入考核指標(biāo)體系中，建立管理臺(tái)賬，從而使保障性住房政策實(shí)施相關(guān)主體之間的契約關(guān)系相對(duì)更為完全，使保障性住房管理機(jī)構(gòu)（政府管理機(jī)關(guān)或是代表政府管理的國(guó)企）增大違約成本。另一方面，嚴(yán)厲法紀(jì)，加大對(duì)保障性住房相關(guān)主體違法的懲罰力度，并監(jiān)督和完善保障性住房保障對(duì)象的甄別環(huán)節(jié)和篩查機(jī)制，旨在通過(guò)增大保障性住房申領(lǐng)投機(jī)者、保障性住房的權(quán)力尋租者的違約成本，維持管理秩序。

二是優(yōu)化機(jī)制，通過(guò)政府補(bǔ)貼企業(yè)、企業(yè)讓利保障戶的方式，以市場(chǎng)組織代理政府管理，化解管理過(guò)程中的公地悲劇。科斯認(rèn)為，企業(yè)是市場(chǎng)的替代，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是選擇企業(yè)還是市場(chǎng)的組織形式，取決于交易費(fèi)用。對(duì)保障性住房的管理模式的選擇，是采用政府機(jī)構(gòu)直接管理的方式，還是選擇市場(chǎng)主體代理管理的方式，無(wú)疑應(yīng)該以何者更能降低交易費(fèi)用作為決策的依據(jù)。在人們的意識(shí)里，公共資源就是“唐僧肉”，人人都想占便宜，對(duì)保障性住房任意改變結(jié)構(gòu)和采用不當(dāng)使用方式，似乎不用對(duì)具體的主體負(fù)責(zé)，從而導(dǎo)致保障性住房使用上的“公地悲劇”。正因?yàn)槿绱耍恍┕夥浚壳氨Ｕ戏康闹饕愋停┬^(qū)物業(yè)維修成本奇高，加之保障性住房建設(shè)的貸款利息遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)租金的收入，使管理難以為繼。如果采用政府補(bǔ)助企業(yè)、企業(yè)代替政府管理的方式，讓企業(yè)在實(shí)現(xiàn)自身必要利潤(rùn)前提下對(duì)保障性住房讓利，那么一定能實(shí)現(xiàn)企業(yè)利潤(rùn)與政府社會(huì)公益目標(biāo)的雙贏。

注釋：

①資料來(lái)源：在調(diào)研過(guò)程中，由該地審計(jì)部門提供的保障性住房“專報(bào)”。