行業協會參與我國食品安全治理探討

當前，社會性規制工具在我國食品公共安全規制中扮演著重要角色，以食品行業協會為主要代表的第三部門具有獨立性、專業性、權威性等特征。然而，我國食品行業協會在獨立性與自治性、精英治理與大企業控制以及內部治理機制等方面存在缺陷，行業協會在參與食品安全治理中需要著重解決成員企業的參與性問題，阻止不法企業進入行業協會并防范合法企業進入行業協會后發生道德風險。因此，行業協會要從推進運行體制改革、發揮信號傳遞功能及完善內部治理機制等方面完善行業協會治理，建立成員企業的互查制度、被查企業的申訴機制以及嚴格的懲罰及淘汰機制等。

一、引言

食品安全事關廣大城鄉居民的健康和安全，近年來學界對食品市場的研究逐漸從產量和價格研究轉向對食品質量與安全的研究。習近平總書記在中央農村工作會議上指出，要堅持源頭治理，標本兼治，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”。人民網的民意調查顯示，在一系列民生問題中，民眾對食品安全問題最為關心。由此可見，上至中央政府，下至普通百姓都高度關注食品安全問題。現階段我國食品安全治理仍以政府治理為主，受制于食品的信任品特性和政府監管的現實條件，我國食品安全政府治理存在諸多局限：一是信息障礙問題。與普通消費者一樣，政府事前也難以獲取完備的食品質量信息。食品企業數量眾多，加上現代食品加工工藝日益復雜，使政府面臨巨大的信息成本，監管難度日益增加，政府治理力不從心。二是多重委托代理難題。一方面，地方官員面臨多目標委托代理，在多目標決策中，食品安全監管這種投入大、見效慢的目標常常被置于次要地位；另一方面，層級較低的政府官員也更容易被利益集團俘獲，充當不法企業謀取不正當利益的保護傘。三是監管標準問題。與食品生產企業相比，政府信息滯后，監管標準經常趕不上不法企業“創新”的速度。縱觀我國發生的一些嚴重的食品安全事件，幾乎都是食品監管部門的檢測范圍長期不更新不發展，在新的作弊手法面前觀測失靈導致的。［1］四是監管模式問題。目前，我國采取“分段管理、各負其責”的監管模式，造成“十個大蓋帽管不好一桌飯”“八個部門管不好一頭豬”現象的出現。本質而言，這種多頭監管模式會帶來多元利益沖突，最終導致公共利益迷失。［2］

為了彌補政府治理的缺陷，食品行業協會進入了決策者的視野。早在2004年，《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》（國發［2004］23號）中明確提出，要充分發揮行業協會和中介組織的作用。2009年頒布的《中華人民共和國食品安全法》則首次從國家立法層次上明確規定食品行業協會應當加強行業自律，支持和鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織以及新聞媒體等社會性力量參與食品安全治理。十八大“關于社會組織建設與發展”的論述中也提到：“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。”食品行業協會監督作為政府監管的補充，無疑有助于形成政府與全社會齊頭并進的多元共治合力。在實踐上，我國食品行業協會從無到有，目前白酒、炒貨、糖果、面包等食品行業都成立了專業委員會。然而，時至今日我國食品行業協會在食品安全治理中尚未發揮其應有的作用，主要原因在于食品行業協會尚未建立一套有效的內部治理機制，本文希望在這方面做一個初步探討。

二、食品安全治理的市場失靈

（一）食品市場的信息不對稱

在生產者—銷售者—消費者的食品供應鏈中，食品生產者相較于銷售者和消費者更具有信息優勢，銷售者相對于消費者也更具有信息優勢，甚至對于規制者，食品生產者和銷售者也擁有一定的信息優勢。擁有信息優勢的生產者及銷售者往往會采取機會主義行為，諸如以假亂真、以次充好等行為，對處于信息劣勢方的利益造成損害。食品兼有搜尋品、經驗品和信任品的特性。其中，作為搜尋品的食品，消費者在購買消費之前可以有效獲知食品的外在特征（如品牌、包裝、色澤、大小等），獲取信息的渠道相對通暢，消費者可以較好地保護自身利益，即使在食品消費過程中出現信息判斷失誤導致財物浪費，但對自身安全與健康不構成威脅與侵害。作為經驗品的食品，消費者在購買之前難以準確了解其質量，只有生產者或銷售者知道產品的真實質量狀況，但消費者在購買消費后能夠迅速獲取食品質量信息（如新鮮程度、味道濃淡、口感風味等）。由于食品是日常生活的必需品，消費者重復購買的概率很高，因此可以通過聲譽機制來促進食品質量信息的有效傳遞。對于經驗品的食品，生產者及銷售者會積極采用一定的激勵措施去傳遞食品的質量信息，在消費者重復購買的預期下，生產者存在足夠動力去提高產品質量。作為搜尋品及經驗品的食品，其質量信息相對充分、可靠且獲取成本相對低廉，消費者在購買前后能夠以較低的代價核實產品質量，因此食品市場不會出現市場失靈現象，不需要規制者過多干預。但是，作為信任品的食品，即使消費者在消費之后也難以獲取和評價有關食品質量安全和營養保健信息（如食品中是否含抗生素及致癌物質等），在傳遞食品質量的信任品特性方面，食品市場幾乎失靈，因為消費者根本無法獲知這方面的質量狀況，不得不“完全信任”地由生產者擺布。［3］

現代食品生產和加工過程復雜，涉及很多生物、化學過程，許多關于食品質量與安全的信息如食品中有無激素、病菌含量、致癌物質、農殘超標等，需要經過專業的檢測機構才能了解，而消費者不具備獲取該類質量信息的能力，因此食品更多的具有信任品的特征。食品的信任品特征加劇了生產者與消費者之間的信息不對稱，消費者面臨著較大的安全與健康風險。由于信息不對稱，消費者無法準確把握所購買的食品質量，只能根據日常消費經驗來評價擬購買的食品質量。而食品的生產者與銷售者充分了解自身所生產及銷售的食品質量信息，并按照利潤最大化的原則進行交易，因此以假亂真、以次充好的情況不可避免。從長期來看，食品市場中平均質量呈現下降趨勢，消費者也逐漸意識到食品質量的下降，在新一輪購買時會降低對食品市場的期望，最終形成食品市場交易中的“檸檬問題”，即食品生產者和銷售者通過降低食品質量安全來實現其收益最大化，從而導致食品質量不斷下降。

（二）食品市場的外部性

食品市場中的外部性主要表現在兩個方面：一是正規廠商對消費者和非正規廠商產生的正外部性。對消費者而言，正規廠商生產和銷售符合標準的安全食品，給消費者帶來了食品消費的滿足感和食品衛生的安全感，消費者可以將這種滿足感和安全感通過多種途徑傳遞給其他消費者。而對于非正規廠商而言，由于正規廠商生產的食品在消費者群體中已經擁有良好聲譽，而消費者由于缺乏辨別食品質量高低的能力，因此非正規廠商就可以憑借正規廠商的良好聲譽來實現其不安全食品的銷售并從中獲益。二是非正規廠商給消費者和正規廠商帶來的負外部性。具體而言，非正規廠商以假亂真、以次充好銷售不安全食品勢必給消費者帶來負面體驗，甚至會威脅消費者的身心健康。對于正規廠商來說，非正規廠商生產銷售的不安全食品在消費者群體中造成了惡劣影響，導致消費者對正規廠商生產的食品產生不信任感，影響了正規廠商安全食品的銷售，從而出現負外部性。［4］如近年來國內個別不法商家以虹鱒魚冒充三文魚進行銷售，在給消費者帶來極大負面體驗的同時，也降低了正規三文魚商販的產品銷售預期。如果缺乏有效的食品安全規制，生產低安全性的食品廠商的負外部性就會削弱食品市場中高安全性的食品市場份額，直至低安全性食品生產廠家將高安全性的食品生產廠家完全擠出食品市場，長此以往，極有可能誘發食品公共安全事件。可以說，市場本身不能使生產高安全性食品廠商由于生產低安全性食品廠商的負外部性帶來的損失得到補償，也不能讓生產低安全性食品的廠商的負外部性付出代價。如果僅僅依靠市場機制，生產高安全性食品廠商的生產活動反而受到限制，生產低安全性食品的廠商產量反而增加，消費者食品公共安全完全失去保障。

從食品市場信息不對稱及外部性來看，食品市場客觀上存在市場失靈問題，而食品安全問題不僅影響直接消費者的健康和生產者利益，同時會引發公共衛生和公眾安全問題，因此食品安全具有公共品特性。由于食品生產者、銷售者及消費者之間存在著食品安全信息不對稱問題，因而就需要政府提供一個最重要的公共產品，即“信息服務”。關于食品安全的公共信息，如強制性標準、技術法規和抽檢信息等，任何廠商都不能也不會提供，只能由政府干預或提供。當前，社會性規制工具在我國食品公共安全規制中扮演著重要角色，以食品行業協會為主要代表的第三部門具有獨立性、專業性、權威性等特征。相較于政府而言，第三部門更容易得到消費者及被規制者的信任。同時，行業協會等第三部門依托自身的專業性在輔助政府規制部門制定行業標準、檢測標準以及規制工具的過程中，將更符合食品公共安全規制的實際情況，能夠有效減少被規制主體的機會主義傾向，因而構建有效的食品行業協會內部治理機制能夠在降低食品公共安全規制成本的同時取得更好的食品公共安全規制效果。

三、行業協會實現食品質量信號傳遞的機理

Biglaiser研究認為，如果有讓消費者充分信任的第三方介入食品交易市場，并依托第三方組織對產品質量進行監督與檢測，面向市場及消費者建立產品質量信號傳遞機制，那么就可以有效解決食品交易市場的失靈問題，從而高質量廠家實現高價銷售，低質量廠家被驅逐出市場。第三方組織可以是政府部門也可以是非政府組織的第三部門，這在理論上論證了行業協會能夠在食品安全治理領域發揮重要作用。［5］由于食品市場存在信息不對稱與外部性，生產高質量、高安全性的食品廠商要實現高價格回報必須滿足兩個條件：一是生產者保證自身生產的產品為高質量產品；二是生產者有通暢的渠道向消費者證明其產品為高質量產品。因此，對食品行業協會的運行機制進行優化改善，發揮行業協會在保證食品生產質量和傳遞食品質量信號方面的作用，可以確保高質量食品生產廠商具備高價銷售的兩個基礎條件。

行業協會實現食品質量信號傳遞的作用機理可以用一個簡單的模型進行分析。食品交易市場因逆向選擇導致“檸檬問題”，因而高質量食品生產廠商為了實現較高的銷售價格，就需要向消費者證明其生產的食品具有高質量。假定食品質量檢測由行業協會主導完成且檢測手段是可信的，如果通過檢測，則高質量食品生產廠商就能夠向消費者有效傳遞其食品質量信號并獲得高價格。［6］假定食品市場上有N個高質量食品生產廠商，產品質量檢測成本C(q)=C0+cq，其中，C0為質量檢測的固定成本，c為檢測的單位成本系數，q為食品抽檢量，則cq為食品質量檢測的可變成本。假定N個食品生產廠商的產量完全相同，每個廠商的食品產量均為Q，則抽檢比例a=q/Q。假定食品行業協會運行費用為F，則F是行業協會內成員廠商個數的邊際遞增函數，即F=F(N)，且有=F″(N)＞0，F由質量檢測交易費用與行業協會自身管理費用構成，同時假定行業協會利潤水平為π0。食品生產廠商向消費者證明其產品為高質量的方式有兩種：一是每個生產廠商自己購入設備進行質量檢測；二是加入行業協會并由行業協會進行質量檢測。

如果廠商選擇自行購入設備開展食品質量檢測，則其產品通過檢測后的利潤為：

其中，Pm為產品通過檢測后的市場售價，Ch為廠商的生產成本。

如果廠商選擇加入食品行業協會，并通過行業協會對其生產的食品進行質量檢測，則單個廠商承擔的質量檢測成本為C0/N+cq。假定廠商申請加入行業協會需要繳納的管理費用為f，則f可以表達為：

由此可以推導出行業協會內單個廠商的利潤為：

作為理性的食品生產廠商，只有當在行業協會主導質量檢測下的利潤大于自行檢測時的利潤，即πc＞πp時，廠商才會有意愿申請加入行業協會并接受行業協會對食品質量的管理，用來△π表示兩種質量檢測模式下的利潤差額，則有：

食品行業協會具備成立的條件是△π＞0，取決于質量檢測的固定成本C0、行業協會內廠商個數N、行業協會運行費用的函數F(N)以及行業協會利潤水平π0。其中，C0與N值越大，F(N)及值π0越小，廠商加入行業協會的意愿越強。這表明，對于固定檢測成本較高的食品行業，且擁有眾多成員企業的權威性行業協會能夠吸引更多食品生產廠商加入。同時，行業協會要控制好運行成本，且不以盈利為目的，在能夠維持行業協會日常運行的前提下，將食品生產廠商加入行業協會的交易成本控制在最低水平，這樣才能夠提升食品生產廠商的入會意愿。

食品行業協會一經形成，不僅能夠以較低的成本為成員企業提供產品質量檢測服務，還可以通過聲譽機制為成員企業獲得高于競爭性市場的價格。為了避免個別廠商“搭便車”的行為，行業協會一方面要正向激勵成員提高產品質量，另一方面要加大對低質量生產廠商的懲罰，成員企業一旦被發現生產低質量產品，將會被永久剔出行業協會，如此一來，廠商是否選擇加入行業協會也能夠成為有效區分廠商產品類型的信號。行業協會存在的目的是實現成員企業的利潤最大化，對成員企業的產品質量進行監測，在食品交易市場上建立良好的聲譽從而獲得較高報酬。為了保障行業協會持續具有良好的聲譽，在行業協會內部治理機制上，重點是要建立有效的產品質量監督和檢測制度，提高低質量產品不能通過檢測的概率，防范廠商加入行業協會之后的道德風險，最大化避免成員企業的機會主義行為。

四、當前我國食品行業協會治理存在的缺陷

自1981年中國食品工業協會在北京成立以來，全國各地、各食品行業相繼建立起了自己的行業協會組織。目前，我國食品行業協會的職能主要體現在收集公布行業信息、協助政府制定相關監管政策和標準，維護行業穩定持續發展等方面。通過查閱我國各食品行業協會的章程，不難發現這些章程多是強調協會應具備哪些職能，而沒有明確實現其職能的具體措施。我國食品行業協會治理機制缺失，主要有以下原因。

第一，行業協會缺乏獨立性與自治性。我國行業協會受歷史因素影響，自身獨立性較弱，很大程度上呈現“半行政化”特點。我國現存的食品行業協會多由政府機關改制形成，作為政府的附屬機構，其內部運行主要依賴行政手段。食品企業在協會中參與度不高，協會中各利益主體均缺乏設計內部治理機制的動力。因此，政府應將行業協會的運營管理權交還給企業，給予行業協會充分的自治權，政府的監管審核職能可集中到對協會的會計審核上，主要防止行業協會通過非生產性活動進行謀利。唯有如此，政府和行業協會才能做到各司其職，從而發揮各自優勢，改進治理效率。

第二，行業協會存在精英治理缺陷。行業協會是由企業自愿、自發組建的行業管理組織，其成立的基礎主要源于現實的環境威脅或共同的利益訴求。小企業由于存在搭便車等機會主義傾向，缺乏承擔發起成立行業協會的意愿與實力，而大企業或者行業精英存在發起設立行業協會動機。我國食品行業協會的會長、副會長等單位大多為行業內大企業，協會的主要領導也由行業內具有較大影響力的大企業負責人擔任，可以說行業協會具有明顯的精英治理特點。精英治理能夠快速提升行業協會的影響力，能夠為成員企業爭取有利的政策和資源，對中小型企業能產生較大的感召力。但是，精英治理模式容易在協會內部形成大企業控制，將嚴重影響行業協會的治理結構和績效，致使會員企業的權利不對等，中小企業會員無法參與協會的管理，最終影響行業協會的公信力。此外，精英治理帶來的大企業控制局面，會破壞協會內部民主機制和決策程序，行業精英或者大企業往往利用自身的權利操縱協會，出臺有利于自己企業的政策，從而侵害其他中小企業的利益。

第三，行業協會內部治理機制不順。首先，協會內部成員的監管動力不足。劉文萃將食品行業協會自律監管的優勢概括為信息獲取優勢、專業技術優勢、比較成本優勢、監管范圍優勢、監管動力優勢這五點。［7］其前四點概括起來即是食品企業在產品質量私人信息上的優勢，而對于監管動力優勢的觀點，本文有相反看法，食品行業協會成員自我監管動力不足很可能成為我國食品行業協會建設的阻礙。協會內部成員的監管動力來源于對協會聲譽的維護，然而行業協會的集體聲譽屬于公共品，單個成員缺乏供給動機。Dixit與Olson認為，對“自愿談判”過程引發的無效率的分析表明，在無交易成本且不違反“有效性”的前提下，一個多人共同參與提供公共品的協同博弈會隨著參與人數的增多協同的難度越大，個人搭便車的意愿也越強，當參與人數趨于無窮時，該博弈最終會收斂到所有人都選擇不參與公共品供給的均衡。［8］因此，食品行業協會內部治理機制需要考慮如何解決企業在食品行業協會中的參與性問題。其次，如何阻止不法企業進入食品行業協會也是需要考慮的因素。如果食品行業協會內允許不法企業與合法企業共存，那么食品行業協會就沒有起到對不同類型企業的分離作用。“檸檬市場”悖論也就沒有解決，只是由食品交易市場轉移到食品行業協會內部。［9］最后，食品行業協會還需防范合法企業加入協會后可能會發生的道德風險問題。無論對于何種企業而言，產品質量的改進顯然是需要成本的，相對于生產高質量食品，生產低質量食品會帶來更多的利益，如果事后沒有相應的監督機制，合法企業也有生產低質量食品的動機。

五、優化食品行業協會治理機制的政策建議

根據本文分析，行業協會有助于解決食品市場信息不對稱而產生的逆向選擇問題，在食品行業協會主導產品質量監督與檢測的情況下，低質量生產廠商將被驅逐出市場，在聲譽機制作用下，廠商提供高質量產品的動力增強，食品質量信號在生產和消費領域能夠得到有效傳遞。因此，要改善當前我國食品行業質量結構，可著重從以下三個方面優化食品行業協會治理機制。

（一）推進行業協會運行體制改革

行業協會要從職能、機構、人員、財務等方面完全獨立于政府部門。政府要充分尊重食品行業協會的自治性，鼓勵行業協會參與國家食品安全治理計劃，增強行業協會社會責任感，讓行業協會代表參與到國家食品安全法律法規的制定過程，及時反饋食品生產企業的呼聲與訴求。相關法規一旦制定與頒布，將有利于政策的實施與推進。食品行業協會也要實行政府監管與高度自治相結合的治理方式，政府要加強對行業協會的分類指導，形成政府—協會—企業三方聯動的格局，共同筑起食品安全的牢固防線，構建食品安全治理政企共管、多元共治的新局面。食品行業協會與政府在監管職能上應明確分工，充分發揮政府與行業協會各自的優勢，協會負責對產品質量的檢查，政府負責對協會經費來源及財務支出的核查。行業協會要規范收費行為，運行經費遵循“來自會員，用于會員”的原則，適度接受社會捐贈及政府贊助，原則上不接受協會內部龍頭企業的大額贊助，避免利益集團的游說與尋租活動。行業協會在原則上不得從事以營利為目的的經營活動，要有效降低行業協會成員企業的入會交易成本，提高食品生產企業的入會率，夯實行業協會作為行業利益代表的基礎。

（二）發揮行業協會信號傳遞功能

行業協會與食品質量信號模型從理論上證明了行業協會作為傳遞廠商產品質量的一種信號，可以改變不同廠商的成本結構，形成一種“優質廠商小成本大收益，劣質廠商大成本小收益、無收益甚至負收益”的投資理念。食品市場不同的生產廠商通過加入行業協會，向市場傳遞其產品質量信息，改變市場的信息結構，有助于消費者對優質及劣質廠商的甄別。為有效發揮行業協會對成員企業產品質量信號的傳遞功能，行業協會要著重解決事前（企業加入協會前）對優質與劣質企業類型的區分，以及事后（企業加入協會之后）成員企業發生道德風險這兩個問題。在事前控制方面，著重從嚴開展產品質量監測，確保高質量產品一定能夠通過檢驗，降低低質量產品通過檢驗的概率，將不法企業排除在行業協會之外。在事后控制方面，要建立成員交叉檢查、被檢查企業事后申訴以及滿足激勵相容的懲罰等機制，將生產低質量產品及虛假匯報競爭對手產品質量的企業驅逐出行業協會，通過聲譽機制維護行業協會健康、高效運行。此外，行業協會要樹立自身的專業性與權威性，一方面要提升行業覆蓋率，在行業內形成較大影響力，維護高質量產品生產廠商利益與行業聲譽；另一方面，要將行業協會打造成消費者的信息服務平臺，引導并教育消費者理性消費，為消費者的消費決策提供權威且詳盡的信息，平衡食品交易市場的信息不對稱。

（三）完善行業協會內部治理機制

一是建立協會內企業的互查制度。因為企業在產品質量信息上的優勢，業內人士檢查業內人士，顯然要比外行來檢查更有效率。在互查時，企業間的競爭導致各企業都沒有高報其他企業產品質量的動機。為了防止合謀機制，互查應該是一種循環的檢查，比如A企業檢查B企業，B企業檢查C企業等等，而不是A和B之間的相互檢查。單方面擁有檢查權利對于企業來說是一種競爭優勢，所以協會內的每個企業也都會有互查的動機，這有利于提升行業協會成員企業的整體產品質量水平。二是建立協會內被查企業的申訴機制。為了防止在互查過程中，惡意報低競爭對手產品質量的現象，被查企業可以對檢查結果進行申訴。協會將申訴企業的產品樣本提交給專業的檢驗機構，如果證實確實是惡意低報行為，則對存在該行為的企業進行相應的處罰。處罰的力度由該行業的具體情況決定，隨企業報低對手產品質量動機的增大而增大。三是建立嚴格的懲罰及淘汰機制。對確實被查出產品有問題的企業，應將其永久性開除出協會，并向社會公眾及時披露，如相關企業涉及違法行為則應及時交由相關司法機關處理。如果行業協會的執行機制滿足以上三個條件，不法企業則不會選擇加入行業協會的，因為加入協會意味著暴露了自己產品的質量。合法企業加入行業協會之后也不會發生道德風險，因為企業一旦因低質量生產被開除出協會，消費者就會將其認定為有問題的企業。