對農村宅基地三權分置制度的思考

熊友清

（福建省龍巖市永定區不動產登記中心，福建龍巖 364100）

基地三權分置制度是具有我國特色的一項土地制度。從土地改革時期和農業合作社的宅基地私有到人民公社化時宅基地集體共同所有，宅基地制度和權利制度逐漸形成[1-4]。在改革開放的歷程中，黨中央和各級政府不斷完善和改進宅基地管理文件和規定，努力規范和完善農村宅基地制度各項職能運行。在黨的第十九次全國代表大會報告中，習近平總書記提出要全面深化土地制度改革，各級政府要合理利用閑置的農村房屋資源，改進和完善宅基地政策，重點關注宅基地三權分置制度的完善，從而更好地實施農村振興戰略。因此，在農村振興戰略背景下，宅基地制度迎來了新的制度改革。宅基地三權分置制度可以促進農村經濟發展，增加農戶的財產收入，改善村莊的治理情況，這是實現農村地區振興的當務之急。

1 農村宅基地三權分置的內涵

農村宅基地是農戶個人用作住所并占用和使用該村集體擁有的土地，包括已建房屋、曾建過房屋或計劃建筑房屋的土地。以前農村宅基地制度較為單一，表現形式體現在農村集體具有農村宅基地的所有權，農民擁有所分配土地的使用權[5-6]。而農村宅基地三權分置制度指集體擁有農村宅基地的所有權，農民擁有所分配土地的資格權和使用權。農民享有的資格權是農村集體經濟組織的成員依法向集體經濟組織申請使用宅基地的權利，而使用權是農戶通過正當的流轉獲得在一定期限使用農村宅基地的權利。農村集體成員享有自行分配宅基地的權利稱為資格權，資格權的提議是活化農村宅基地政策制度的有效方式，可以使宅基地的所有權和使用權分離，并促進宅基地利用更加靈活。目前，我國已有部分地區確定并發布居民區的權利，以調查居民區使用權的流通情況，以實現適當緩解宅基地和農戶房屋使用權的目標。實際上，農村宅基地三權分置就是農村承包地三權分離的延伸。

2 宅基地制度改革中的不足及原因

2.1 宅基地經濟屬性的實現效益低下 宅基地使用權的良好運營是農民對于宅基地制度的基本要求。但是，農戶的補償標準很低，以至于他們可以利用農舍住房補貼來購買集中式房屋，而沒有過多的盈余和損失，而且對于許多農戶的財富收入影響很小。另外，住房現場流通的需求還不夠。集體經濟團體中實體的轉移和轉移受到轉讓、出租等形式的限制，集體內農戶可以根據系統規則申請免費住房許可證，因此機體內部轉移經濟的需求受到抑制。因此，宅基地制度改革的實際經濟利益需要進一步研究。

2.2 宅基地流轉收益分配機制不完善 改革能否真正保護農民的真正利益，在很大程度上取決于能否實現農民的知情權、參與權、表達權、監督權和收益權。實際上，由于主要決策機構是鎮委員會的成員，因此宅基地改革的信息不對稱，因此農戶很難了解當地宅基地分配情況。如果某些宅基地分配信息不透明，則，無法保證普通民眾可以通過參與土地改革獲得合理的經濟利益，導致分配的不平等和效率低下。長期以來，農村社會集體意志表達受到許多障礙，管理者的獨立決策現象在也一定程度上阻礙了農民集體意志的表達。

2.3 當前的制度無法實現權力限制 土地利益分配不均的根本原因是當前的制度無法實現權力限制。因此，農業體制改革的根本措施是農村基層管理體制的改革，包括宏觀系統本身和微觀個體本身。從宏觀上講，是農戶自治和宅基地制度。村民委員會是我國農村的基層組織，將村民的主權與集體財富管理結合起來。在市場經濟時代，這種經濟和行政權力的重疊現象更難以遏制地方政治腐敗。由于土地的經營權和利潤集中在村民委員會手中，農舍宅基地的不平等權利影響著部分農戶所占土地指數的公平性和流通效率。從微觀的角度進行分析，根據經濟理論，在最大化資源時，具有無限理性的人必須合理地選擇資源。村民們并沒有最大限度地利用宅基地所有權，但是他們可以在有限的意識和思想下自行做出令人滿意的選擇。

3 對宅基地三權分置利弊權衡的思考

宅基地制度改革在振興農村的過程中起著重要的作用，但不應低估其背后的危險和弊端。宅基地制度改革必須滿足最廣大農民群眾的要求，避免宅基地三權分置制度發展出現問題，立足于為廣大農民群眾解決農村宅基地問題，保證最廣大農民群眾的根本利益。面對現階段宅基地三權分置制度的發展進程，提出了以下建議，以進一步推動宅基地三權分置制度的改革。

3.1 改善農村地區的社會保障和削弱對宅基地安全功能的依賴 改善農村地區的社會保障和削弱對宅基地安全功能的依賴，是權衡宅基地三權分置利弊的最好選擇，不僅有利于防止土地流失，還能夠提高土地分配的合理性。另外，農村地區的社會保障制度可以通過增強醫保報銷比例，消除農民看病難、不敢看病的心理，可以提升養老保險金額，讓更多老人過上更加安逸的老年生活，還可以通過低保、貧困補助的措施盡可能減少農村的貧困人口，促進城鄉一體化。

3.2 完善的農村社會保障體系 相對完善的農村社會保障體系可以評價各地區改革的可行性，并將農民生計的可持續性作為完善制度的主要標準。因此，我國應不斷完善農村地區的社會保障體系，將農民的失地風險控制在最小范圍內。

3.3 充分宅基地三權分置帶來的積極影響 ①明確農村集體成員的法律地位和農村集體組織的法律地位。②在農村地區建立完整的宅基地轉移平臺，完善宅基地退出補償機制，成立專門的部門對宅基地各項工作進行審批和監督，以減少宅基地流轉過程中不必要的沖突和麻煩。③正確面對和處理宅基地三權分置的利弊，合理盤活閑置宅基地和農房，以增加農民的收入。