一體化發(fā)展江浙滬毗鄰區(qū)策略

文｜本刊記者 陳桂龍

2019年2月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），確立了“一極（全國(guó)發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長(zhǎng)極）三區(qū)（全國(guó)高質(zhì)量發(fā)展樣板區(qū)、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、區(qū)域一體化發(fā)展示范區(qū)）一高地（新時(shí)代改革開放新高地）”的戰(zhàn)略定位，同時(shí)明確提出規(guī)劃建設(shè)“高水平建設(shè)長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)”。2019年11月19日，國(guó)家發(fā)展改革委公布《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，其范圍橫跨滬蘇浙，毗鄰淀山湖，位于上海青浦、江蘇吳江、浙江嘉善三地，面積接近2300 平方公里。謀劃、布局和建設(shè)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)，對(duì)進(jìn)一步消弭阻滯要素流通的行政壁壘、市場(chǎng)壁壘和體制機(jī)制障礙，構(gòu)建開放協(xié)調(diào)的區(qū)域空間格局，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力，高質(zhì)量推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的基本情況

綜合區(qū)位交通、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人文歷史等方面，目前青浦吳江嘉善毗鄰區(qū)、嘉定昆山太倉(cāng)毗鄰區(qū)、青浦吳江嘉善昆山毗鄰區(qū)、金山松江嘉善平湖毗鄰區(qū)、崇明南通毗鄰區(qū)目前最有條件規(guī)劃、建設(shè)“一體化發(fā)展示范區(qū)”。

“江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的定位與策略研究報(bào)告”顯示，青浦吳江嘉善毗鄰區(qū)主要由上海青浦區(qū)、江蘇蘇州吳江區(qū)、浙江嘉興嘉善縣組成。該毗鄰區(qū)處于滬蘇浙交界的核心地帶，是長(zhǎng)三角一體化的核心區(qū)域。三地區(qū)域面積約2353.7 平方公里，其中吳江區(qū)占比近50%；常住人口共308.5 萬(wàn)人，其中吳江區(qū)和青浦區(qū)分別為130.39 萬(wàn)人和120.5 萬(wàn)人，嘉善縣常住人口僅為57.6 萬(wàn)人。2017年三地共完成地區(qū)生產(chǎn)總值3319.1 億元，人均GDP 達(dá)到15945 美元。

圖1 青浦吳江嘉善毗鄰區(qū)

圖2 嘉定昆山太倉(cāng)毗鄰區(qū)

2019年11月，國(guó)務(wù)院原則同意并發(fā)布批復(fù)了《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》，明確將該毗鄰區(qū)確定為長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，走在了長(zhǎng)三角一體化的前列。據(jù)《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發(fā)展工作方案》，三地將共同開展滬蘇浙毗鄰區(qū)域概念性規(guī)劃研究，編制毗鄰區(qū)域現(xiàn)狀圖，制定共創(chuàng)淀山湖國(guó)家旅游區(qū)方案和環(huán)淀山湖岸線貫通精品方案，開展元蕩岸線利用管理和水質(zhì)提升規(guī)劃編制前期研究。

嘉定昆山太倉(cāng)毗鄰區(qū)主要由上海嘉定區(qū)、江蘇蘇州昆山市、江蘇蘇州太倉(cāng)市組成。行政區(qū)域面積為2205.64 平方公里。截止到2016年末，區(qū)域常住人口為394.86 萬(wàn)人，戶籍人口為197.93 萬(wàn)人，人口密度為1790 人/平方公里，經(jīng)濟(jì)總量是6191.32 億元。

嘉定是上海和江蘇地理最近、合作最早、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)力較強(qiáng)的行政區(qū)。安亭、花橋在長(zhǎng)三角各城鎮(zhèn)中率先實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展已具備良好基礎(chǔ)。從2020年發(fā)展目標(biāo)看，“嘉昆太協(xié)同創(chuàng)新核心圈”GDP 總量將超過8000 億元，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值超20000 億元，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值超6000 億元，高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)超2500 家，綠化覆蓋率達(dá)到40%以上。

青浦吳江嘉善昆山毗鄰區(qū)主要由上海青浦區(qū)、江蘇蘇州吳江區(qū)、江蘇蘇州昆山市、浙江嘉興嘉善縣組成。行政區(qū)域面積為3346.09 平方公里。截止到2016年末，區(qū)域常住人口為474.42 萬(wàn)人，戶籍人口為252.98 萬(wàn)人，人口密度為1418 人/平方公里，經(jīng)濟(jì)總量是6189.97億元。

在產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新戰(zhàn)略協(xié)同方面，青浦、嘉善已就現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)的規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)劃定、功能定位形成合作意向，謀劃建立工作機(jī)構(gòu)，將打造長(zhǎng)三角現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)，建立嘉善縣姚莊鎮(zhèn)北部（俞匯）與青浦交界區(qū)域10000 畝左右的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)。在旅游文化戰(zhàn)略協(xié)同方面，四地正在探索建立近淀山湖地區(qū)古鎮(zhèn)文化圈建設(shè)，加強(qiáng)古鎮(zhèn)保護(hù)開發(fā)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)古鎮(zhèn)聯(lián)合申遺目前相關(guān)籌備工作已經(jīng)啟動(dòng)。

金山松江嘉善平湖毗鄰區(qū)主要由上海金山區(qū)、上海松江區(qū)、浙江嘉興嘉善縣、浙江嘉興平湖市組成。行政區(qū)域面積為2252.69 平方公里。截止到2016年末，區(qū)域常住人口為382.85萬(wàn)人，戶籍人口為209.60 萬(wàn)人，人口密度為1700 人/平方公里，經(jīng)濟(jì)總量是2953.63 億元。

按照上海2035 關(guān)于“促進(jìn)鄰滬地區(qū)跨省城鎮(zhèn)圈統(tǒng)籌，進(jìn)一步加強(qiáng)功能統(tǒng)籌、交通對(duì)接、環(huán)境共治、設(shè)施共商”的具體要求，上海金山楓涇-上海松江新浜-浙江嘉善-浙江平湖城鎮(zhèn)圈正在開展規(guī)劃編制，已形成了初步成果。同時(shí)，嘉善建立了首個(gè)上海自貿(mào)區(qū)協(xié)作區(qū)，平湖開創(chuàng)了跨省市建設(shè)科技城的先河，為毗鄰區(qū)的產(chǎn)業(yè)協(xié)作奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

崇明南通毗鄰區(qū)主要由上海崇明區(qū)、江蘇南通市組成。行政區(qū)域面積為9186.49 平方公里。截止到2016年末，區(qū)域常住人口為800.09萬(wàn)人，戶籍人口為821.78 萬(wàn)人，人口密度為871 人/平方公里，經(jīng)濟(jì)總量是7079.90 億元。

貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的重要指示精神，雙方將重點(diǎn)聚焦“規(guī)劃協(xié)同、生態(tài)共治、設(shè)施互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、三鎮(zhèn)共建”等五個(gè)方面，共同建設(shè)長(zhǎng)江口生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略協(xié)同區(qū)。該區(qū)域還將建立崇明-南通農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷聯(lián)盟，打造崇明-南通特色花卉走廊。同時(shí)發(fā)揮兩地在造船、海工等方面的協(xié)同優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)船舶裝備產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端延伸。

二、江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的主要問題

“江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的定位與策略研究報(bào)告”分析了江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展存在的主要問題：

1.在諸多領(lǐng)域缺少利益共享補(bǔ)償機(jī)制，毗鄰區(qū)域內(nèi)惡性競(jìng)爭(zhēng)難以避免

長(zhǎng)三角一體化的道路上不可避免地面臨地方利益與區(qū)域利益的沖突，現(xiàn)行的合作框架并沒有明確且具體可行的利益共享和補(bǔ)償機(jī)制。以金融合作為例，上海無(wú)可爭(zhēng)辯地成為區(qū)域內(nèi)首屈一指的金融中心，但上海的金融業(yè)雖然大放異彩，卻也是一枝獨(dú)秀，其發(fā)展的成果并沒有為周邊其他城市所共享。建構(gòu)金融發(fā)展的共享機(jī)制已迫在眉睫。

2.優(yōu)質(zhì)資源的共享度仍相對(duì)不高、公共服務(wù)的協(xié)同仍顯緩慢

醫(yī)療、教育、信息等資源的區(qū)域化共享難度較大。如在醫(yī)療資源方面，盡管上海醫(yī)學(xué)專家周末到外省“飛刀走穴”已或明或暗，但由于體制政策限制和利益分配原因，區(qū)域內(nèi)多點(diǎn)執(zhí)業(yè)登記和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的跨省市合作仍存在重重障礙。此外，數(shù)據(jù)信息資源的共享不充分，不僅阻礙了醫(yī)保異地結(jié)算、養(yǎng)老金領(lǐng)取資格異地認(rèn)證、人才職稱異地認(rèn)定等，也影響了三省一市生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的構(gòu)建完善。

3.信息交流共享平臺(tái)建設(shè)落后，難以滿足無(wú)縫對(duì)接需要

依賴于雄厚的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)達(dá)的通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，長(zhǎng)三角的信息交流和共享平臺(tái)建設(shè)水平一直位居全國(guó)前列。然而，當(dāng)區(qū)域一體化發(fā)展逐漸進(jìn)入“深水區(qū)”，很多具體合作事項(xiàng)對(duì)于城市政府而言，“存量”的內(nèi)涵大于“增量”，信息共享即意味著利益損失，故而導(dǎo)致在可預(yù)見的時(shí)間范圍內(nèi)，區(qū)域內(nèi)的信息平臺(tái)建設(shè)進(jìn)展緩慢。

4.相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，尚未建立完善的合作機(jī)制

區(qū)域聯(lián)動(dòng)的政策對(duì)接機(jī)制尚未完全建立，各省市間政策存在不同程度的不協(xié)調(diào)和不統(tǒng)一。如跨省市基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不對(duì)等，如省際道路、航道等級(jí)不同，各地信息數(shù)據(jù)的接口標(biāo)準(zhǔn)不一，均成為設(shè)施互聯(lián)互通的障礙。環(huán)境保護(hù)方面也有標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，如上游定為泄洪通道，下游可能連著水源地，在功能、標(biāo)準(zhǔn)、管理上存在不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致下游水源地保護(hù)存在較大安全隱患。

5.缺乏執(zhí)行監(jiān)督反饋平臺(tái)，導(dǎo)致諸多專題落實(shí)困難

圖3 青浦吳江嘉善昆山毗鄰區(qū)

圖4 金山松江嘉善平湖毗鄰區(qū)

長(zhǎng)三角區(qū)域的重要成果多以各種協(xié)議、合同、宣言等類法律文本的形式呈現(xiàn)。遺憾的是，這些規(guī)范性文件從決策層的議事會(huì)走向操作層的各地職能部門后并沒有得到一以貫之地執(zhí)行。當(dāng)其與地方發(fā)展的意愿或目標(biāo)相契合，協(xié)議或?qū)ｎ}則會(huì)被較好地貫徹執(zhí)行；但當(dāng)其與地方的發(fā)展目標(biāo)或利益訴求相違背，協(xié)議或被束之高閣、或被選擇性執(zhí)行，導(dǎo)致區(qū)域共識(shí)在各地執(zhí)行過程中走樣。

6.目前仍以政府及經(jīng)濟(jì)對(duì)接為主，市場(chǎng)自發(fā)及社會(huì)對(duì)接較為薄弱

周邊城市接軌上海主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是政府部門之間的對(duì)接；二是企業(yè)業(yè)務(wù)來(lái)往的對(duì)接。在長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略之后，政府層面的合作機(jī)制正日益完善，地方政府之間也紛紛簽署區(qū)域合作協(xié)議。但應(yīng)該看到，目前市場(chǎng)在區(qū)域合作中的作用尚未顯現(xiàn)出來(lái)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)對(duì)長(zhǎng)三角一體化相關(guān)規(guī)劃和政策感受度不高，在協(xié)同發(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈分工方面還不夠強(qiáng)，市場(chǎng)力量在長(zhǎng)三角一體化戰(zhàn)略中的作用尚待充分激發(fā)。

7.合作領(lǐng)域和內(nèi)容較為分散，全方位協(xié)調(diào)合作有待完善

目前，各個(gè)區(qū)域?qū)用娴暮献鞫嗍恰包c(diǎn)對(duì)點(diǎn)”的形式，例如，上海與南通共建上海市北（南通）高新科技城，海寧與上海共建上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)，嘉善與上海共建嘉善上海人才創(chuàng)業(yè)園，嘉興與上海交大共建上海交大（嘉興）科技園等。此外，還有兩地醫(yī)院之間的合作、園區(qū)之間的協(xié)作、高校科研院所之間的合作交流等形式，尚缺乏系統(tǒng)性、全方位謀劃與合作，合作領(lǐng)域和內(nèi)容較為分散，合作模式各不相同。

8.人才跨區(qū)域流動(dòng)的體制機(jī)制不健全

在上海與周邊縣市的區(qū)域合作中，由于各省市在人才政策、資源和服務(wù)方面存在較大差異，給區(qū)域間的人才流動(dòng)造成一定障礙，加之各省市的人才評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、職業(yè)資格和技術(shù)等級(jí)尚未實(shí)現(xiàn)互認(rèn)，各省市人才的養(yǎng)老、醫(yī)療等社保銜接也困難重重。一方面，上海周邊的縣市普遍缺乏高層次人才。另一方面，上海大量高層次人才因?yàn)閼艏⑨t(yī)療、教育等障礙不愿到周邊就業(yè)和生活。

9.協(xié)調(diào)共建區(qū)域文化軟實(shí)力未得到足夠重視

作為中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)開放最早、程度最高的地區(qū)，長(zhǎng)三角在城市規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)中喜歡照搬西方經(jīng)驗(yàn)或模式。以“二元對(duì)立”為基本特征的西方文化和生產(chǎn)生活方式，在城市群內(nèi)部則很容易造成一種激烈競(jìng)爭(zhēng)和矛盾關(guān)系，其中最突出的是首位城市只想“支配”和“虹吸”，而不愿意同時(shí)“服務(wù)”和“外溢”。而這正是長(zhǎng)三角一體化的“圈”始終畫不圓的根源。以江南文化為依托，謀劃在長(zhǎng)三角協(xié)調(diào)共建區(qū)域文化軟實(shí)力，不僅有利于解決長(zhǎng)三角城市群內(nèi)部的文化沖突和矛盾，也有利于在中國(guó)和世界建設(shè)一個(gè)傳統(tǒng)文化復(fù)興示范區(qū)。

圖5 崇明南通毗鄰區(qū)

三、加快江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的策略與建議

“江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的定位與策略研究報(bào)告”提出了加快江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展的策略與建議：

一是統(tǒng)一規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)實(shí)施江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展政策。實(shí)現(xiàn)江浙滬毗鄰區(qū)一體化發(fā)展需要，進(jìn)一步加強(qiáng)區(qū)域發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)，打破原有壁壘，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃對(duì)接。在不改變行政區(qū)劃的條件下，準(zhǔn)確劃分市場(chǎng)和政府配置資源的合理邊界，促進(jìn)資源要素自由有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展由同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)向協(xié)同融合轉(zhuǎn)變。

二是加快推進(jìn)上海都市圈基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。發(fā)揮上海作為都市圈中心城市的輻射帶動(dòng)作用，依托交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)推動(dòng)90 分鐘通勤范圍內(nèi)，與上海在產(chǎn)業(yè)分工、文化認(rèn)同等方面關(guān)系緊密的近滬地區(qū)及周邊協(xié)同，形成同城化都市圈格局。

三是聚焦改革與制度創(chuàng)新，共享長(zhǎng)三角創(chuàng)新發(fā)展紅利。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)應(yīng)盡快建立一體化的市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，減少政府行政的過度干預(yù)。在更大范圍內(nèi)推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化利益共享，圍繞破解資源整合共享率先形成一批可復(fù)制可推廣的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

四是聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域突破,打造創(chuàng)新性、融合性、生態(tài)化的產(chǎn)業(yè)新體系。作為示范區(qū)不能面面俱到，應(yīng)該選擇幾個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行集中突破，打造若干特色鮮明、具備國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。同時(shí)，還要集聚國(guó)家級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)、國(guó)際化創(chuàng)新機(jī)構(gòu)及國(guó)家的重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室。

五是發(fā)揮科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同效應(yīng)，打造全球先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展新高地。長(zhǎng)三角一體化發(fā)展示范區(qū)要從進(jìn)一步提升鞏固實(shí)體經(jīng)濟(jì)能級(jí)出發(fā)，避免產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局的同構(gòu)化及其紛爭(zhēng)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)集群的戰(zhàn)略規(guī)劃協(xié)同、指導(dǎo)政策協(xié)同及配套服務(wù)協(xié)同，在鞏固傳統(tǒng)制造業(yè)優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的融合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和制造業(yè)智能化高端化轉(zhuǎn)型。