上海市預算績效管理制度建設與機制優化的建議

趙林

摘 要：本文在全面回顧上海市預算績效管理工作發展歷程，以及深入總結歸納上海市預算績效管理工作成效與不足的基礎上，分別從制度建設與機制優化兩個維度提出相應的改進建議。一是制度建設方面：需進一步完善頂層設計，從立法層面強化績效評價結果的剛性應用；進一步促進政府管理與部門履職的公開透明。二是機制優化層面：強化績效合力推進機制；優化預算績效融合機制；改良信息平臺支撐機制；建立績效問責機制。

關鍵詞：預算績效；制度機制

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）10（b）-165-04

1 上海市預算績效管理發展歷程

上海市預算績效管理大致可以劃分為以下兩個發展階段：績效評價先行試點階段（2003年1月—2010年12月）和預算績效管理全面推進階段（2011年1月—至今）。

1.1 績效評價先行試點階段

閔行區于2003年在政府采購、國庫集中支付、基建項目績效評估等改革的基礎上，實施預算項目支出績效評價改革，吹響了上海市預算績效管理的第一聲號角。隨后，浦東、長寧兩區于2005年也相繼開始了績效評價方面的相關試點工作，與閔行區一起形成了績效評價試點的“小三角”，并逐步向周邊輻射。

1.2 預算績效管理全面推進階段

2010年底，上海市財政局成立績效評價處。2011年1月，上海市發布《上海市財政支出績效評價管理暫行辦法》（滬府辦發[2011]1號）和《關于貫徹落實<上海市財政支出績效評價管理暫行辦法>的實施意見》（滬財績[2011]3號）。在“先調研試點—形成報告—反復研究推敲—形成成熟方案—全面推廣”的工作思路下，逐步形成以財政部門與預算部門（單位）為評價主體、以第三方中介機構評價為重要手段的多元化評價模式。

2013年10月，上海市財政局制定了《關于全面推進預算績效管理的意見》（滬府辦發[2013]55號），標志著上海市預算績效管理工作進入新的里程。2013—2014年，上海市財政局分別對績效跟蹤、績效前評價以及政策評價等進行了持續的深入研究與反復的實踐摸索，形成了指導意義深遠的《財政專項資金績效預算試點實施方案》和《上海市政府購買社會組織服務項目績效評價管理辦法（試行）》。在政府購買服務評價試點工作持續推進的基礎上，上海市財政局印發了《關于加強鎮（鄉）財政預算績效管理的實施意見》等文件，進一步填補了預算績效管理的制度空缺。至此，上海市市財政統一布局、區財政持續推進、鄉鎮財政積極落實的市、區、鄉鎮三級聯動預算績效管理格局在全國率先形成。

2014年5月，在績效評價工作經驗持續積淀的基礎上，上海市財政局正式出臺了《上海市預算績效管理實施辦法》（滬財績[2014]22號），在拓展原有績效評價范疇的基礎上，將“預算績效管理”一詞給予明確概念界定；在突出預算績效管理全過程屬性的前提下，對績效目標管理、績效跟蹤管理、績效評價管理與結果應用等以實施辦法的形式加以規定與引導，進一步夯實了績效評價的制度基礎，標志著上海市預算績效管理工作正式步入全面實施階段。

2 上海市預算績效管理的成效與不足

2.1 預算績效管理工作成效顯著

一是層層滲透，樹立理念。預算部門績效理念漸漸營造，財政部門內部互動逐步加強。

二是以點帶面，促進管理。預算管理精細化水平逐步提升，政府部門行政效能持續優化。

三是深入推進，強化責任。財政資金支出責任進一步明晰，財力與責任的匹配度進一步提升。

四是全面鋪展，提升績效。制度機制逐步健全，監管體系逐步完善，項目規劃日益加強，公眾生活顯著改善。

2.2 預算績效管理工作尚存不足

一是合力不足，聚力困難。預算部門責任主體意識不夠，“被動參與”“配合工作”意識傾向顯著，內部績效管理職責分工不明確；源頭績效融合不足，績效目標的編制精細化程度不夠，未能與部門職能、政府中期財政規劃等進行有機結合；隊伍力量有待強化，績效方面專業人才的培養體系不夠完善，行政部門對于專業人才的需求意識尚未覺醒。

二是激勵不夠，動力欠缺。績效考核機制有待優化，考核結果的可比性不足，缺少科學的激勵機制，結果應用力度不夠；第三方管理有待加強，第三方中介機構評價能力參差不齊，一定程度上掣肘了預算績效管理工作的深入推進；支撐平臺亟需優化，由于前期設計的局限以及后期更新維護的乏力，致使預算績效管理信息系統并未能及時跟上預算績效管理工作的發展步伐；剛性保障有待建立，績效評價結果應用在缺乏剛性約束力的情況下，很容易浮于表面形式，并難以落實到實際工作中。

3 上海市預算績效管理制度建設與機制優化建議

3.1 加強制度建設

3.1.1 完善頂層設計，強化剛性應用

推進預算績效管理必須制度先行。完善的立法支持有助于理順體制機制層面的問題，減少改革阻力，節約改革成本。國際上先行一步國家的經驗也表明，重視預算績效管理的立法工作，建立完善的法律法規體系，推動預算績效管理按照既定的規劃穩步推進，是實現預算績效管理改革、推進財政現代制度進程的關鍵。

具體形式主要有三種：一是頒布預算績效管理法。比照預算績效管理先行國家，針對績效評價單獨出臺一部法律，如美國的《政府績效成果法》 [1]。在預算績效理念深入人心，預算績效管理基礎扎實的基礎上，從頂層制度設計入手，出臺一部中國特色的《預算績效管理法》，對整個國家層面的預算績效管理工作推進予以剛性制度保障。二是發布預算績效管理條例。目前，國內青島市已經率先出臺了專門針對績效評價的《青島市預算績效管理條例》。三是修訂現有管理辦法和工作規程，發布預算績效管理的指導意見和中長期規劃，引導預算績效管理工作的穩步推進。

3.1.2 促進政府管理與部門履職的公開透明

促進政府管理與部門履職的公開透明，需要加大信息公開力度，強化外部監督，政府的管理與部門的履職績效涵蓋項目績效、部門履職績效與政策績效等一系列內容。目前信息公開內容最多的是項目績效，對于部門履職績效和政策績效則涉及較少，尚不能達到實現政府管理與部門履職公開透明的要求。需要逐步拓展績效信息公開內容，強化外部監督，有效倒逼預算部門內部進行組織架構與工作流程優化，促進政府行政效能的提升，為績效評價“支出清單”的豐富，提供更為扎實的信息支撐。

促進政府管理與部門履職的公開透明，需要落實責任到個人。政府活動本質上是人的活動，只有落實責任到個人，才能最大程度上激發個體的責任意識，提升其主觀能動性。想要實現落實責任到個人，建立“政府公務人員績效履歷檔案”不失為一種新的嘗試：一是公務人員履職期間主持的項目與對應的績效評價結果；二是公務人員作為部門主管期間部門整體支出的績效評價結果。公務人員履職檔案的建立，一方面便于組織部門在考核人員時獲得更加詳實的信息，另一方面也為績效考核建立了扎實的數據支撐，將項目績效與核心管理人員的履歷綁定，在充分激發個人能動性的同時，也為后續的績效問責奠定了穩健基礎。

3.2 保障機制優化

3.2.1 強化合力推進機制

（1）提升責任主體意識，強化源頭導向作用

首先，提升預算部門主體責任意識。根據《關于全面推進預算績效管理的指導意見》精神，財政部門是預算績效管理的組織主體，而預算部門是責任主體，負責制定本部門工作規劃和規章制度，具體實施本部門及下屬單位的預算績效管理工作。只有明確了這一點，預算部門才能從根本上改變原來“被動參與”“配合工作”的意識傾向，變被動為主動，提升預算績效管理的工作熱情與積極性，主動尋求財政部門指導，不斷優化自身評價報告的質量。

其次，績效源頭意識需要重點強化。作為全過程預算績效管理的源頭，目標編制能夠為后期績效跟蹤與績效評價提供有力的參考依據，對于整個預算績效管理有著重要的引領作用。一是績效目標評審環節需要嚴格把關，不僅要讓預算部門在申報預算的同時申報績效目標，還要更進一步精細化、規范化績效目標；二是績效培訓力度需要加大，重點在預算部門的績效目標編報，可根據本地區實際情況選擇性地借力第三方中介機構對預算部門進行輔導；三是加強預算主管部門領導重視程度，條件成熟時可成立地區層面的預算績效管理領導小組，由財政局牽頭統籌，邀請人大、監察與預算主管部門參與，形成常態化的聯系溝通協作機制。

（2）優化預算績效相融合

首先，從源頭解決 “預算”“績效”的融合問題。績效管理的源頭是績效目標的編報管理[2]。實現績效目標的科學性，一是要深入實施中期財政規劃管理，提高科學性，增強其對年度預算編制的指導作用；二是要遵循“統領銜接、分層編制”的原則，充分結合社會經濟發展總體規劃、社會經濟發展區域規劃與中期財政規劃等要素，按照“政府目標-部門職能-活動目標-項目目標”步步落實，確保項目績效目標的編制經過系統科學的論證。實現績效目標的合理性，要做到各預算部門所申報的項目功能作用上存在排他性，各個預算項目不存在重復申報和同質冗余等問題。在此基礎上，確保預算與績效目標編報之間高度匹配，進而從源頭上確保財政支出效益的最大化。

其次，完成預算績效管理環節的有機銜接。作為一項全過程的預算績效管理活動，前評價中績效目標的確立是核心，一旦績效目標確立以后，績效跟蹤與績效后評就有了標尺和依據。“上工治未病”，前評價通過目標編制與目標評審將不夠合理、科學的項目及時扼殺在搖籃里，達到顯著的節流效益。財政部門在進一步完善跨年度預算平衡機制、嚴格規范預算資金使用管理的基礎上，通過績效目標這條串線，將預算科（處）室、支出科（處）室與財政監督科（處）室緊密聯系在一起，實現合理分工的同時也一并完成預算分配、預算執行與預算監督相關職能的有序銜接，最終達成預算管理與績效管理的有機融合。

（3）強化績效隊伍力量

任何一項改革的成功核心都在于人，隊伍的培養是關鍵，預算績效管理更是如此。在預算績效管理改革的初期，日益增長的工作量與現階段績效管理隊伍的人員不足形成了鮮明的對比。想要保障預算績效管理的長遠可持續發展，績效管理隊伍的培養勢在必行。

首先，穩定現有的預算績效管理隊伍，力求留住“績效老兵”。目前，無論是財政部門還是預算部門，人員流動性普遍較大，加之現階段大多數區績效評價工作尚未形成標準化、規范化的業務操作手冊，致使績效評價工作缺少足夠的銜接度與可持續性。此外，預算部門的績效自評工作往往缺少專人負責，“鐵打的營盤流水的兵”，在績效培訓力量十分有限、績效新人未能及時補充時，“績效老兵”隊伍的穩定能夠保證績效管理隊伍的持續戰斗力，促使預算績效管理工作穩步推進。

其次，加大各級財政部門績效培訓力度，及時補充“績效新人”。市財政局可開設“預算績效管理培訓班”，從各區財政局青年干部中遴選一定數量的業務骨干參加培訓，全面學習預算績效管理的理念、工作內容、工作流程與具體操作實務，努力將其培養成預算績效管理線的核心儲備人員。

最后，固化基層績效管理隊伍的培訓機制。為有效預防人員流失而出現局部知識斷層，需配套設立穩定的績效培訓保障機制，才能夠保證基層績效評價管理隊伍充沛的工作活力，為預算績效管理工作的全面推進奠定扎實的基礎。

3.2.2 優化績效激勵機制

（1）補齊短板，落實應用

及時查缺補漏，補齊短板。目前，績效評價的重要短板之一是預算部門自評價，評價行為浮于形式、評價報告質量不高等現象成為普遍存在的問題。對此，提升預算部門自評價工作質量的考核權重，對于加快促進部門自評價工作機制的不斷完善有顯著的改善作用。必要時，建議提高預算績效管理工作考核結果在政府行政效能考核內容中的權重，加大其對領導業績考核的影響力。

落實預算績效考核結果的應用。一是依托預算績效管理信息系統，將績效考核結果作為人事考察的重要依據；二是充分發揮績效考核結果的激勵作用，將預算績效核心管理人員集聚到一起，成立學習小組，根據實際需要開展預算績效管理工作分享會，在分享優秀工作經驗的同時，探討遭遇的重點難點問題，打通信息共享交流渠道，真正地將績效考核結果的深層次應用落到實處。

（2）強化第三方考核，引入競爭機制

在強化預算部門責任主體意識與績效源頭意識的基礎上，更要大力提升第三方中介機構的從業質量，做到培育與考核并重。

大力培育，重點篩選。定期或不定期組織對第三方評價機構評價過程的監督工作，包括現場評價、評價工作底稿、評估問卷數據真實性等綜合考查；建立第三方評價機構檔案管理制度，定期或不定期組織對第三方評價結果的質量復核。通過對中介機構信息的采集與積累，科學合理地將中介機構分級分類，逐步凝聚質量高、專業強的社會評價力量，提高績效管理評價結果的認可度。

引入激勵機制，將中介費用與評價能力掛鉤。財政部門需盡快建立第三方中介獨立評價的作業規范標準，規范中介機構的評價作業活動；將作業活動質量評價結果與最終費用支付掛鉤，并作為今后項目委托的主要因素，以提高中介對評價工作的重視度，進而提升績效報告質量。

與此同時，績效專家的管理也應引入相應的競爭機制。建立績效在線評價機制，通過互聯網突破地域與時間的限制，將全國乃至國際上的行業專家與頂級人才匯聚到一起，對評價對象進行充分論證，不僅能夠緩解本地區行業專家儲備不足的問題，還能進一步提升績效評價結果的科學性與權威性，強化績效評價報告的公信力。

3.2.3 改良信息平臺支撐機制

一是從技術上解決財務系統與預算績效管理信息系統的銜接問題。上海市會計核算采用的是用友系統，預算績效管理采用的是聞政系統，聞政系統依托用友系統進行取數。由于開發商的差異導致兩個系統數據端口存在較大的銜接問題，每年一旦預算審核批復后出現預算調整的情況，在聞政系統將會出現滯后問題，無法與用友系統實現數據更新的一致同步。因此，突破兩大系統之間的銜接問題，是信息化平臺優化的重要一步。

二是重新分配預算績效管理信息系統端口并優化數據統計功能。首先，重新分配端口權限。在實務操作過程中，上海市區各家預算部門（單位）的預算績效管理信息系統端口基本分布于各個財務部門，具體的編報工作也是財務人員在負責，但是最了解項目信息的是業務人員，顯然目前這種做法是不夠妥當的。具體改進方式有兩種：一種做法將端口轉接到預算部門辦公室或其他具備綜合辦公功能的職能科室，由其統一通知，統籌管理；另一種做法可將預算績效管理信息系統數據端口平均分布到各個業務科室，由具體的業務人員操作并管理。其次，優化數據統計功能。一項績效評價工作完成以后，對于財政部門而言，減少了多少人力支出、節約了多少財政資金等，這些直觀數據的統計十分必要。從長遠來看，預算績效管理過程中形成的經驗化、標準化和規范化數據對于財政定額支出標準的制定有著極其重要的意義。

三是新增功能模塊，開放對外窗口。從績效評價的多個參與方來看，公眾訴求的反饋與外部監督保障部門的參與是預算績效管理閉環的重要構成部分。公眾端口的開放與人大、政協與監察機關等端口的接入都將會為預算績效管理的外部監督提供更加便捷的信息獲取通道。

3.2.4 建立績效問責機制

“花錢必問效，無效必問責”的口號問世已久，目前已初步實現“花錢必問效”的預算管理體制構建，而通向“無效必問責”的落實之路依舊漫長。加快建立現代財政制度要求切實硬化預算約束，層層落實各級政府主體責任，加大問責追責和查處力度，完善政績考核體系。

首先，從立法層面予以制度保障。問責機制作為一種權力的監督與制約方式，強制性是其基本屬性，要求對預算績效管理領域的不作為與消極怠政等行為展開問責，為預算部門上至領導、下至基層公務人員敲響績效警鐘。要確保其剛性制約的屬性，必要的立法保障是不可或缺的。青島市于2014年9月份頒布的《青島市預算績效管理條例》將“績效問責與法律責任”進行了明確列示，合肥市在2016年11月份出臺了專門的《合肥市預算績效管理考核問責暫行辦法》，將績效問責機制加以強化。

其次，確立問責主體與問責客體。績效問責機制的建立需要解決兩個基本問題：績效問責主體與績效問責客體。績效問責主體要解決“誰”來問責的問題，可分為四類：政治問責、司法問責、行政問責和社會問責。一般常規性項目由政府機構內部進行問責，包括財政、審計、監察等部門；涉及重大民生項目的績效問責交由人大或司法機關負責；對于涉及面廣、與公眾日常生活密切的績效問責可采用邀請市民代表作為績效問責民意代表，新聞媒體作為績效問責觀察員的方式，將社會問責與政治問責、政府機構內部問責有機結合起來。績效問責客體要明確問“誰”的問題。績效問責客體是財政支出活動的各參與方，包括各級預算部門和具體實施單位。只要參與方因故意或者過失導致預算申請與執行未達到特定標準或無法實現預設績效目標時，就會成為績效問責的對象。

最后，建立績效問責小組和配套績效申訴機制。績效問責機制的良好運作離不開績效評價與行政問責的協同作用。績效問責是以績效信息的應用為核心的問責過程，試圖在“行為—績效—責任”之間建立因果鏈[3]。然而在實務過程中，行為、績效與責任之間受社會問題多維性和復雜性的影響，三者之間很少呈現出直接的線性相關關系。如果不能處理好“責任—績效—行為”之間的因果關系，就會引發被問責對象的抵制并產生后續一系列扭曲行為。對此，首先建立績效問責小組，確保績效結果出具方與績效專家的充分參與；其次，建立績效申訴機制，確保被問責對象有足夠的機會對績效結果做出充分說明，使得最終的問責結果更加公正與可接受。

參考文獻

[1] 王澤彩.預算編制與執行過程中的法律制度[J].公共財政研究，2015（04）.

[2] 夏先德.全過程預算績效管理機制研究[J].財政研究，2013（04）.

[3] 王柳.作為績效問責機制的績效整改及其優化[J].中共浙江省委黨校學報，2017（03）.