地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)特征及防范

陳凌白

[提要] 當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患愈發(fā)引起各界的憂慮和重視，化解隱性債務(wù)并無(wú)一個(gè)明確、標(biāo)準(zhǔn)的模式，各地方政府基于自身的歷史、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、資源優(yōu)勢(shì)和政策，逐步展開(kāi)嘗試和實(shí)踐。為更好地探討隱性債務(wù)化解途徑，本文從分析地方政府隱性債務(wù)特征入手，著力分析地方政府隱性債務(wù)分布與風(fēng)險(xiǎn)特征，并提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：隱性債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)特征;化解對(duì)策

中圖分類號(hào)：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年11月14日

當(dāng)前，地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中急需處理和化解的重要議題，著力尋求化解地方政府隱性債務(wù)危機(jī)與風(fēng)險(xiǎn)的方法與手段，迫在眉睫。

一、地方政府隱性債務(wù)地域分布特征

1994年分稅制改革后，我國(guó)逐漸形成了財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下沉的財(cái)政收入分配格局，受此影響而形成的地方政府隱性債務(wù)在地域分布上的特征主要體現(xiàn)為，隱性債務(wù)在縣級(jí)的聚集度一般比省市級(jí)還要高，但是由于縣級(jí)財(cái)力通常更為薄弱，因而縣一級(jí)政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就顯得比省市級(jí)還要高。同時(shí)，由于隱性債務(wù)通常主要用于投資市政等公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，大多屬于公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，資金回流慢，投資回收期較長(zhǎng)，因此流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較大。此外，由于這類項(xiàng)目大多資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差，現(xiàn)金流產(chǎn)生能力較弱，因而資產(chǎn)質(zhì)量通常不高，也進(jìn)一步加大了隱性債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。由上述分析可見(jiàn)，目前我國(guó)隱性債務(wù)主要風(fēng)險(xiǎn)分布特點(diǎn)是：一方面隱性債務(wù)規(guī)模巨大，結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)隱患相對(duì)較高，處理起來(lái)難度較大;另一方面是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在縣一級(jí)政府集中度更高，基層地區(qū)的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)更大，高于省市級(jí)。同時(shí)，由于我國(guó)隱性債務(wù)資金運(yùn)用很多是投入在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，資產(chǎn)產(chǎn)生現(xiàn)金流能力差，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)較大。

二、地方政府隱性債務(wù)規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)特征

（一）與顯性債務(wù)比較來(lái)看，隱性債務(wù)一度增長(zhǎng)迅猛。從官方披露的地方政府債務(wù)總規(guī)模來(lái)看，2014年以后，我國(guó)地方政府顯性債務(wù)的增長(zhǎng)受到一定遏制，增速趨緩，年均增速下降到2.4%的較低水平，年均增量?jī)H有約0.4萬(wàn)億元。但是，經(jīng)估算，隱性債務(wù)的增長(zhǎng)卻極為快速，年均增量預(yù)計(jì)超過(guò)8萬(wàn)億元，年均增速約為77%，遠(yuǎn)高于顯性債務(wù)。

（二）政府負(fù)債率在并入地方政府隱性債務(wù)后較高。據(jù)官方披露，2017年末我國(guó)政府負(fù)債率是36%，但經(jīng)我們測(cè)算，將地方政府隱性債務(wù)合并進(jìn)來(lái)后，2017年末我國(guó)的政府負(fù)債率已達(dá)73%～97%之間，已高出國(guó)際警戒線很多。另外，根據(jù)我國(guó)2013年度政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告的結(jié)果信息可以估算，我國(guó)隱性債務(wù)中經(jīng)由財(cái)政資金償還借款的比例約為19%。由此，經(jīng)折算后，2017年末我國(guó)地方政府債務(wù)余額大致為6萬(wàn)億元，也就是說(shuō)，我國(guó)政府債務(wù)的總額應(yīng)在36萬(wàn)億元左右，負(fù)債率約為44%左右。雖由此估算可能暫時(shí)低于國(guó)際警戒線，但綜合來(lái)看，納入隱性債務(wù)后，我國(guó)政府的負(fù)債率上升顯著。

（三）地方政府隱性債務(wù)可能促發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。政府對(duì)銀行的隱性債務(wù)中相當(dāng)大的比率是投資于地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、棚戶區(qū)項(xiàng)目改造、異地扶貧搬遷項(xiàng)目等，還有一些投資于社區(qū)建設(shè)和日常營(yíng)運(yùn)等。近年來(lái)隱性債務(wù)逐步分批到期，個(gè)別地區(qū)已出現(xiàn)隱性債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)，呈現(xiàn)出的問(wèn)題包括項(xiàng)目現(xiàn)金流無(wú)法覆蓋償債本息且債務(wù)抵押擔(dān)保不充足，主要靠借新還舊維持營(yíng)運(yùn)。因而地方政府隱性債務(wù)極易促發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府隱性債務(wù)壓力有哪些影響

（一）由于許多地方政府背負(fù)著沉重的隱性債務(wù)壓力，嚴(yán)重?cái)D占了地區(qū)財(cái)政資金資源，降低了政府的執(zhí)政效力，無(wú)力再對(duì)其他項(xiàng)目提供財(cái)政資金，新增的政府專項(xiàng)債很多是用于償還即將到期的債務(wù)，可以提供給后續(xù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金減少，因此，如果中央政府對(duì)隱性債務(wù)的管控力度加大，嚴(yán)格有效管控不允許新增隱性債務(wù)，那么，就會(huì)使各相關(guān)地方政府對(duì)新開(kāi)工基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目更加謹(jǐn)慎。

（二）地方政府隱性債務(wù)壓力可能會(huì)對(duì)寬松貨幣政策起到一定推動(dòng)作用，因?yàn)殡[性負(fù)債壓力會(huì)迫使得貨幣當(dāng)局為保持較為充裕的流動(dòng)性而實(shí)施相對(duì)寬松的信貸政策，以此來(lái)維系金融體系的穩(wěn)定。同時(shí)，地方政府隱性債務(wù)的借新債還舊債壓力以及為化解民營(yíng)企業(yè)融資難融資貴等問(wèn)題而也將迫使貨幣政策當(dāng)局將信貸政策適度調(diào)整為擴(kuò)張。

（三）地方政府隱性債務(wù)壓力會(huì)增加地方政府對(duì)土地財(cái)政的進(jìn)一步依賴，同時(shí)減小了對(duì)房?jī)r(jià)下行的忍受度。目前，很多地方政府隱性債務(wù)的償債資金來(lái)源是地方政府的土地出讓收入;因此，一旦房?jī)r(jià)下行，會(huì)引致土地出讓收入大幅下降，這將使地方政府的償債能力受到極大影響。

（四）地方政府隱性債務(wù)壓力會(huì)倒逼相關(guān)地方政府提速國(guó)企改革、重組和資產(chǎn)變現(xiàn)能力，以獲取更多的償債資源和增量融資。

四、如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府背負(fù)巨額隱性債務(wù)危及政府財(cái)政和金融體系的穩(wěn)定和安全，并可能對(duì)政府正常運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面影響。對(duì)于如何化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不同政府部門申張自身不同的利益主張，決策層需要在諸多目標(biāo)之間加以權(quán)衡。

（一）理順中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)，抑制地方政府舉債沖動(dòng)。當(dāng)前，中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配是造成地方政府過(guò)度舉債，尤其是隱性債務(wù)頻發(fā)的一個(gè)重要原因。要有效抑制地方政府過(guò)度舉債，就要從根本上解決這一問(wèn)題，為此，應(yīng)重新劃分與分配中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，使地方政府能夠擁有與其事權(quán)相匹配的財(cái)權(quán)，來(lái)有效保障其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政資金需求?！缎骂A(yù)算》法頒布后，對(duì)于涉及國(guó)際民生的重大項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目劃由中央政府負(fù)責(zé)，對(duì)于僅涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中居民日常生活的項(xiàng)目應(yīng)劃由各相關(guān)地方政府負(fù)責(zé)。為此，中央政府應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)財(cái)政資金分配的公平性和合理性，適當(dāng)將政府轉(zhuǎn)移支付向地方財(cái)政傾斜，以便于地方政府有更充足的財(cái)力建設(shè)和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)中急于發(fā)展的公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等社會(huì)民生項(xiàng)目。同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步深化我國(guó)稅收制度改革，合理拓寬地方政府稅基，科學(xué)構(gòu)建地方稅收體系，提高地方政府稅收收入水平。

（二）著力完善“開(kāi)前門、堵后門”措施，逐步引導(dǎo)隱性債務(wù)走向顯性化、陽(yáng)光化。繼續(xù)大力優(yōu)化和完善新增地方政府債務(wù)限額配比測(cè)算與核定辦法。適時(shí)增加債務(wù)使用與管理績(jī)效、債務(wù)償還能力等因素在新增地方政府債務(wù)限額配比中的權(quán)重，合理考量地方財(cái)政能力的影響系數(shù)，提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境發(fā)展系數(shù)對(duì)新增債務(wù)限額配比的積極影響，著力體現(xiàn)正向、積極的激勵(lì)原則，提升限額向地區(qū)財(cái)政能力暫時(shí)稍顯不足，但地方政府債務(wù)管理效應(yīng)良好、地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在較大潛力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)發(fā)展良好的地區(qū)傾斜，省以下地方政府新增債務(wù)限額的分配也應(yīng)參照上述方案實(shí)施和調(diào)整。

（三）完善預(yù)算管理體系。當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)范圍還過(guò)于籠統(tǒng)，需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，在進(jìn)行充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與之相關(guān)的法律法規(guī)的完善與修訂，尤其是要對(duì)各項(xiàng)財(cái)政支出的規(guī)模、范圍、用途做出詳細(xì)界定，并對(duì)財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的信息披露內(nèi)容與詳細(xì)程度作出明確的細(xì)節(jié)要求與規(guī)范。同時(shí)，要下大力氣規(guī)范地方政府的預(yù)算管理，盡最大努力將地方政府的債務(wù)范圍，尤其是隱性債務(wù)全部納入預(yù)算管理范疇中;并在政府預(yù)算編制時(shí)，設(shè)置相應(yīng)的科目，進(jìn)行信息披露和管理。此外，要構(gòu)建和完善地方政府的債務(wù)預(yù)算報(bào)表體系，其內(nèi)容應(yīng)覆蓋全部地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、預(yù)算年度舉債與償還額度、償還資金來(lái)源渠道、地方政府擔(dān)保債務(wù)及其債務(wù)當(dāng)期發(fā)生額與余額等，要覆蓋地方政府舉借和償還債務(wù)的全過(guò)流程，并責(zé)成地方政府要將細(xì)化的債務(wù)預(yù)算提交同級(jí)人大審批，其相關(guān)信息要對(duì)公眾予以披露，其中，資金規(guī)模超過(guò)一定額度的、對(duì)地區(qū)財(cái)經(jīng)影響較大的項(xiàng)目，其預(yù)算金額與實(shí)施方案要在項(xiàng)目實(shí)施推動(dòng)前向公眾公布，接受公眾的監(jiān)督，項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中，有超預(yù)算的苗頭或超過(guò)預(yù)算一定比例，需要接受同級(jí)或上級(jí)人大的質(zhì)詢與表決。

（四）大力推動(dòng)現(xiàn)有融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)分類改革，化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

1、積極建立現(xiàn)代企業(yè)制度。著力推進(jìn)政府類企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)法人治理結(jié)構(gòu)，大力支持混合所有制改革，積極建構(gòu)科學(xué)合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，在大力支持企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下獨(dú)立自主決策自身經(jīng)濟(jì)行為的前提下，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督和管理，以法律手段規(guī)范企業(yè)在市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)行為。

2、不斷調(diào)整和完善政策保障手段和措施，為融資平臺(tái)分類改革提供保障。在全面摸清融資平臺(tái)各項(xiàng)隱性債務(wù)規(guī)模的前提下，依據(jù)公司法、擔(dān)保法等相關(guān)法律規(guī)定，積極賦予其可行的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等資質(zhì)，提升各類融資平臺(tái)的盈利與發(fā)展能力。其中，對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的業(yè)務(wù)，逐步整合向獨(dú)立的法人治理公司轉(zhuǎn)型，推進(jìn)其向生產(chǎn)性經(jīng)營(yíng)實(shí)體轉(zhuǎn)型和發(fā)展;對(duì)于以融資為主而較少參與后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)，應(yīng)積極推動(dòng)其向?yàn)檎畟鶆?wù)服務(wù)類公共機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以發(fā)揮其現(xiàn)有的公共服務(wù)職能。

3、大力推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，為化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。地方政府隱性債務(wù)的處理現(xiàn)在已經(jīng)有了政策基礎(chǔ)，那就是要以“中央不救助，政府不兜底”大前提和“遏制增量，化解存量”的基本模式進(jìn)行處置和管理。一是要努力遏制隱性債務(wù)再填增量。嚴(yán)格禁止地方政府再繼續(xù)發(fā)生與政策和法規(guī)相悖逆的擔(dān)保和融資行為以及各種變相違法違規(guī)舉債行為;二是積極推動(dòng)各級(jí)地方政府積極化解存量隱性債務(wù)。這就需要明晰償債責(zé)任，厘清債權(quán)債務(wù)關(guān)系。為此，各類融資平臺(tái)公司要在明確“中央政府不救助”和“市場(chǎng)化”的大思路前提下，積極做好市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。政府不再為融資平臺(tái)做信用背書，切斷與融資平臺(tái)之間的信用聯(lián)系。同時(shí)，由于很多融資平臺(tái)將大量隱性債務(wù)資金投入了基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域，其資金回收期長(zhǎng)，盈利模式緩慢，融資平臺(tái)難以在短期內(nèi)依自身實(shí)力化解和償還全部債務(wù)，各級(jí)地方政府可以通過(guò)嚴(yán)密監(jiān)控項(xiàng)目發(fā)展規(guī)模，統(tǒng)籌地區(qū)經(jīng)濟(jì)收入、成立地方資產(chǎn)管理、引入第三方社會(huì)資本、成立專項(xiàng)償債基金等方式，幫助和支持融資平臺(tái)通過(guò)市場(chǎng)和法律手段逐步化解存量隱性債務(wù)。此外，作為債權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過(guò)配合融資平臺(tái)實(shí)施貸款展期等手段，支持和配合地方政府有效化解當(dāng)期存量隱性債務(wù)，以盡最大努力防止違約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（五）加強(qiáng)和深化政府部門和社會(huì)資本的合作。當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速減緩、地區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力的背景下，繼續(xù)保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的財(cái)政投入將使得地區(qū)財(cái)政面臨巨大的支出壓力，極易促發(fā)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此，采取合適的方式，大力開(kāi)創(chuàng)政府部門和社會(huì)資本合作的新局面，有利于紓困當(dāng)前地方財(cái)政的債務(wù)困局。社會(huì)資本的引入不但有利于化解地區(qū)經(jīng)濟(jì)在基礎(chǔ)設(shè)施等方面建設(shè)和發(fā)展資金短缺的問(wèn)題。同時(shí)，還可以有效緩解地方政府財(cái)政支出的壓力，降低地方政府債務(wù)償債壓力。此處，引入社會(huì)資本也有利于提高政府基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的效率和效益，更便于加強(qiáng)對(duì)其運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管和審查，壓縮運(yùn)行成本，更好地發(fā)揮政府的行政職能。

（六）建立健全官員考核體系，正確引導(dǎo)官員的政績(jī)觀。在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，地方政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要是以“GDP唯上”為標(biāo)準(zhǔn)的，這直接導(dǎo)致許多地方的行政官員扭曲了其政績(jī)觀，一味追求GDP的增長(zhǎng)，大干快上，搞基建大躍進(jìn)，盲目上項(xiàng)目，鋪攤子，貪大求洋，大肆舉債，使地方政府在數(shù)年間累積了巨額的政府債務(wù)，特別是隱性債務(wù)。因此，只有引導(dǎo)政府官員樹立正確的政績(jī)觀，確立科學(xué)合理的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，才能有效地推進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)變，有效約束地方政府官員在任職期間的行政行為，逐步引導(dǎo)其將更多的精力投入到關(guān)注民生、環(huán)保和社會(huì)經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵發(fā)展中去，可以極大地規(guī)避其過(guò)度投資的熱情，及其由此所導(dǎo)致的社會(huì)資金和資源的巨大浪費(fèi)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，應(yīng)切實(shí)落實(shí)地方政府官員（包括已離作官員）的債務(wù)問(wèn)責(zé)、追責(zé)機(jī)制，由此可以在一定程度上剎住某些地方政府官員因片面追求政績(jī)而不負(fù)責(zé)任的舉債行為，避免由此所造成的后任官員不理前賬以及后續(xù)發(fā)展財(cái)政資金不足的情況，規(guī)范政府官員在任職期間的行政舉措，保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良性健康發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]李永剛.中國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)及化解對(duì)策[J].上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（2）.

[2]劉蓉.我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的度量、評(píng)估釋放[J].經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2012（1）.

[3]Knight，F(xiàn)rank H.Ethics and the Economic Interpretation[J].Quarterly Journal of Economics，1922.36（3）.

[4]溫濤.中國(guó)農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)生成機(jī)制與控制模式研究[D].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)博士學(xué)位論文，2005.

[5]郭琳，樊麗明.地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析[J].財(cái)政研究，2001（5）.

[6]馬海濤，呂強(qiáng).我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題研究[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2004.2.