政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估

邵鑠淇

[提要] 面對當(dāng)今人口老齡化的社會，老年人口數(shù)量的增加，養(yǎng)老問題也隨之日益凸顯，公眾對養(yǎng)老服務(wù)提出多樣化、多層次的需求。政府直接提供公共服務(wù)的單一供給方式已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人的需要，因此政府迫切需要把部分養(yǎng)老服務(wù)工作轉(zhuǎn)移給企業(yè)或其他社會組織，用來實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的多元化。政府轉(zhuǎn)移養(yǎng)老服務(wù)的方式之一就是向社會組織購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。并且，此項(xiàng)工作的實(shí)踐已初見成效，在部分地區(qū)取得良好的效果，一定程度上加快政府職能的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮了非營利組織的積極性，有助于養(yǎng)老難題的解決。但是，政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對我國來說還是一項(xiàng)新興事物，在理論研究上尚存在較大的空間。由于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的根本目的是為老年人提供更好的服務(wù)質(zhì)量。因此，建立科學(xué)的績效評估體系，確保政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量已變得十分必要。

關(guān)鍵詞：政府購買;社區(qū)居家養(yǎng)老;績效評估

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2019年11月13日

一、政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的含義

政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，主要是指政府在原有社會福利預(yù)算下，劃撥經(jīng)費(fèi)，向提供養(yǎng)老服務(wù)的社會各類服務(wù)機(jī)構(gòu)或民間組織直接購買社會養(yǎng)老服務(wù)，且這些服務(wù)的提供者以社區(qū)或居委會為核心，以老年人的家庭為依托，能充分實(shí)現(xiàn)專業(yè)化服務(wù)和非專業(yè)化服務(wù)的有機(jī)結(jié)合。

政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效包括服務(wù)質(zhì)量和效率兩方面，其中，服務(wù)質(zhì)量由享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者的滿意度衡量，而采購效率則由政府的投入和產(chǎn)出比來衡量。以購買的方式提供居家養(yǎng)老服務(wù)，不僅能滿足多樣化的服務(wù)需求，而且有利于加快政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)供給主體多元化的發(fā)展。

二、政府在購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的績效問題

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估應(yīng)是一個全面的評估，要有一套完善的法律法規(guī)規(guī)范績效評估體系，發(fā)揮多元主體作用，完善績效評估指標(biāo)和評估程序，讓評估結(jié)果得到合理運(yùn)用。但是從目前的現(xiàn)狀看到，政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估過程中存在多元評估主體難以發(fā)揮作用、評估指標(biāo)體系不統(tǒng)一、評估程序運(yùn)用不合理等問題。

（一）多元評估主體的作用未充分發(fā)揮。雖然我國目前已呈現(xiàn)出多元主體參與的趨勢，但是在實(shí)踐中，由于各種因素的影響，多元評估主體難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府在績效評估中的主導(dǎo)地位難以保證社會效益。目前在政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，一般是民政部門負(fù)責(zé)服務(wù)項(xiàng)目的日常管理，財政部門負(fù)責(zé)評估和監(jiān)督。但是養(yǎng)老服務(wù)的購買資金主要是注重財政資金的使用效益，往往容易忽視了社會效益和對社會公眾在績效評估中的參與。社會組織作為承接機(jī)構(gòu)，其資金來源也大部分依賴政府，所以社會組織在參與評估時難以客觀參與。第三方評估機(jī)構(gòu)一般被定義為“專業(yè)評估機(jī)構(gòu)”，他們一般是高校的研究部門或是專門的評估機(jī)構(gòu)，雖然在專業(yè)性方面比較有優(yōu)勢。但是，高校的研究部門是屬于事業(yè)單位，與政府也有著千絲萬縷的聯(lián)系，在參與績效評估時，可能會首先考慮政府的價值態(tài)度，由于自身的權(quán)威性不強(qiáng)，在參與績效評估時困難重重。第三方評估的獨(dú)立性和專業(yè)性不足，難以保證評估的權(quán)威性。并且社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效是一個全過程的評估，過程比較長，評估機(jī)構(gòu)一般通過抽樣調(diào)查進(jìn)行研究，難以全程跟蹤，因此降低了評估結(jié)果的客觀性。在我國，雖然人民是國家的主人，但是在行使公民權(quán)利方面，公眾比較被動，“官本位”的觀念根深蒂固，公眾參與公共事務(wù)比較少，公共事務(wù)大部分是由政府決定，公眾一般被動接受。

（二）評估指標(biāo)體系缺乏規(guī)范科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估要注重定性評估和定量評估的結(jié)合，定量評估中，指標(biāo)體系是評估的核心。但是目前，養(yǎng)老服務(wù)的績效評估中對指標(biāo)體系的構(gòu)建還比較少，缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系，難以將養(yǎng)老服務(wù)的績效加以量化，評估存在很大的主觀性和隨意性。雖然各個地區(qū)的政策文件中對績效評估的內(nèi)容有所涉及，但是缺乏績效評估模型的規(guī)定。在沒有規(guī)范科學(xué)的評估指標(biāo)的情況下，各個地區(qū)在績效評估實(shí)踐中具有較大的主觀隨意性，評估主體在評估中的可操作性較大。因此完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估，制定合理的評估指標(biāo)體系已迫在眉睫。

（三）評估程序不盡合理。目前，我國養(yǎng)老服務(wù)績效評估的程序主要是：首先，承接機(jī)構(gòu)自評，將自評結(jié)果上報政府;其次，政府組織評估小組進(jìn)行評估，通過實(shí)施評估后，形成評估報告;再次，評估結(jié)果進(jìn)行公開，申訴和復(fù)核;最后，運(yùn)用評估結(jié)果制定下一年計(jì)劃。雖然程序比較完整，但是仍然存在一些問題，尤其是公眾參與程序不明確和績效評估結(jié)果的運(yùn)用方面。公眾作為服務(wù)的享受者，在績效評估中是非常重要的評估主體，但是在評估程序中，對公眾參與沒有明確規(guī)定，進(jìn)而導(dǎo)致在實(shí)踐中公眾參與容易被忽視掉，評估主要由承接機(jī)構(gòu)和政府評估小組完成，不能客觀反映服務(wù)效果。

三、政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效改進(jìn)建議

政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項(xiàng)三方參與的服務(wù)，既包括政府相關(guān)部門、提供服務(wù)的承接機(jī)構(gòu)，還包括公眾，因此完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估應(yīng)該以公眾滿意度為導(dǎo)向。評估主體上，政府明確自己的責(zé)任，承接機(jī)構(gòu)客觀參與評估，第三方加強(qiáng)獨(dú)立性，公眾積極參與;指標(biāo)體系上，構(gòu)建科學(xué)的體系;評估程序上，完善信息公開，合理運(yùn)用評估結(jié)果。

（一）劃清績效評估主體責(zé)任。由于政府角色定位不明確，既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，人為影響因素較大，造成績效評估的隨意性較大。因此，在績效評估中，首先政府要明確自己的角色定位，績效評估時委托第三方參與。其次，承接機(jī)構(gòu)要注重自身建設(shè)，加強(qiáng)內(nèi)部評估與外部評估的結(jié)合，提高自身獨(dú)立性。尤其是社會組織，要充分整合社會資源，提高自身的組織管理、人力資源管理和項(xiàng)目管理的能力，吸引優(yōu)秀專業(yè)人才，加強(qiáng)自身的服務(wù)能力。通過提高自己的聲譽(yù)，打下公眾基礎(chǔ)，提升自己在競標(biāo)中的競爭力，提高獨(dú)立性。同時要擴(kuò)大公民參與績效評估的路徑，建立官方互動平臺，讓公眾有什么意見、需求等可以通過網(wǎng)絡(luò)平臺表達(dá)。提高公民的參與意識，加強(qiáng)公眾參與度。

（二）完善績效評估指標(biāo)體系。首先要遵循績效評估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的原則，堅(jiān)持全面性和特殊性相結(jié)合、實(shí)踐性和理論性相結(jié)合、定性和定量相結(jié)合、動態(tài)性和穩(wěn)定性相結(jié)合的原則;其次要運(yùn)用科學(xué)的指標(biāo)設(shè)計(jì)的方法，借鑒國內(nèi)外指標(biāo)設(shè)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從已有的指標(biāo)中吸取合理的因素，根據(jù)實(shí)踐發(fā)展情況添加發(fā)展的指標(biāo);最后確定指標(biāo)體系的內(nèi)容，政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估指標(biāo)體系內(nèi)容主要包括投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果等四個環(huán)節(jié)，不僅涵蓋了4E評價法的經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公正四個方面的內(nèi)容，還涵蓋了績效計(jì)劃、績效溝通、績效考核和績效反饋的過程，是一個開放式螺旋上升的過程，通過績效評估的過程，不斷提高養(yǎng)老服務(wù)的效率和質(zhì)量。

（三）優(yōu)化績效評估程序。良好的評估程序是政府購買服務(wù)績效評估順利開展的保障，但是目前我國績效評估程序不盡完善，合理的績效評估程序應(yīng)為三個階段：準(zhǔn)備階段——評估階段——結(jié)果運(yùn)用階段。完善的績效評估程序需要與績效評估指標(biāo)體系相結(jié)合，兩者相輔相成。政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估程序是一個系統(tǒng)性、封閉性的循環(huán)過程。雖然在實(shí)踐中績效評估程序已逐步規(guī)范，但是仍然有一些地方需要完善。

四、結(jié)語

隨著養(yǎng)老服務(wù)購買力度的不斷加大，為了保證養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效益，對政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行評估勢在必行。通過本文的研究主要得出以下幾個結(jié)論：第一，在政府購買公共服務(wù)績效評估的背景下，政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估是不可阻擋的趨勢，績效評估作為政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)流程的一部分，在提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量和效益方面具有至關(guān)重要的作用。第二，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估，應(yīng)是全面的評估。從政府、承接機(jī)構(gòu)和公眾三個方面進(jìn)行評估，并且要評估經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。評估經(jīng)濟(jì)效益是因?yàn)檎彩且粋€經(jīng)濟(jì)體，資金有限，要提高單位資金的產(chǎn)出效益。評估社會效益是由政府作為養(yǎng)老服務(wù)的購買者決定的，政府是為人民服務(wù)的，因此政府的行為應(yīng)注重社會效益。第三，老年人作為養(yǎng)老服務(wù)的享受者，對養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效益具有最直接的發(fā)言權(quán)，公眾滿意度是政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效的重要組成部分。因此，提高公眾滿意的最直接有效的途徑是提高感知質(zhì)量，即從滿足老年人需求、及時解決老年人面臨的合理問題及提高養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平，提供人性化的養(yǎng)老服務(wù)等方面入手。

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