金融消費權益保護領域公益訴訟制度研究

段淏天

摘 要：近年來，隨著我們維權意識不斷提高，公益訴訟的發展也在不斷進步，我們國家所支持環境公益訴訟以及消費者協會以及經授權的機關和組織可以提起公益訴訟。金融消費者也屬于消費者范疇，但目前尚屬法律空白，立足我國金融消費者保護現狀，通過實證的研究方法論述金融消費者權益保護的價值和可行性，探討實踐中的制度構建路徑，以期更好的保障金融消費者合法權益。

關鍵詞：金融消費者;公益訴訟;訴訟價值;路徑

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.02.073

1 我國金融消費者保護現狀

1.1 金融消費者非訴糾紛解決渠道初步形成

國務院機構改革結束后，原有的“一行三會”格局發生了改變，但是消費者保護部門仍然保留，2012年人民銀行成立了金融消費者權益保護局，銀監會和保監會合并后成立了消費者權益保護局。為做好相關配套工作，人民銀行先后出臺了《中國人民銀行金融消費者權益保護工作管理辦法（試行）》和《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》銀監會、保監會也分別出臺了《銀行業消費者權益保護工作指引》《關于做好保險消費者權益保護工作的通知》等。此外金融消費者投訴受理和處理機制逐漸健全。人民銀行于2013年在全過范圍開通了“12363”金融消費者權益保護投訴熱線，目前在全國已經基本實現省會中心支行“一點接聽”專人受理模式，并具備覆蓋到基層縣區支行的服務系統。證監會開通了“12386”投訴熱線，各監管部門還受理來人來訪式的投訴。我國金融消費者非訴式糾紛處理解決渠道日益多樣，解決效率不斷提升。

1.2 金融消費者訴訟解決渠道現狀

自2004年鄭州仲裁委員會成立金融仲裁中心和保險仲裁中心后，浙江、山西、天津等地紛紛成立金融仲裁中心。2007年上海成立金融仲裁院，在一定程度上對全國各地的金融仲裁案件提供有效指導。伴隨金融行業的蓬勃發展，金融案件糾紛逐年遞增，尤其是金融業發達的沿海城市，2018年10月人民銀行，銀監會、證監會、保監會聯合上海市金融消費者金融調解中心成立上海金融法院訴調對接中心，是全國第一家專門受理金融案件的專業法院。為金融消費者解決糾紛提供了專業且便捷的方式，拓寬了金融消費者解決糾紛的渠道。

但是，在金融消費者團體案件中目前仍舊是傳統的民事訴訟，2015年《中華人民共和國民事訴訟法》修訂將公益訴訟納入到民事審判中，這樣我們國家在環境、食品等方面為公益訴訟創造了先和，也為未來的法律規定金融消費者公益訴訟奠定基礎。

1.3 金融消費者保護存在交叉管理現象

上文提到人民銀行和銀保監會都成立了金融消費者保護機構，但是二者管理范圍的職權并沒有具體區分。此外工商、消費者協會、也都有一定的監管職權，導致金融消費者往往抱著“多方投訴”“一把抓”的心態，不僅浪費行政管理資源也由于各機構之間職權交叉、權限不明、缺乏專業性，存在互相推諉，道德風險等問題，這一監管機制對于個人糾紛，小額投訴在一定程度上確實滿足了消費者的訴求，但是針對類似“E租寶案”“中晉系非法集資案”等群體性金融大案，金融消費者權益難以得到有效保障。

2 我國建立金融消費者公益訴訟的價值

2.1 追求公平正義的必然要求

消費者金融公益訴訟要在公平正義的角度上出發去保障弱勢群體的司法保障。公平正義司法基本的組成部分，也是如何分配權力義務重要的準則。自人類開始私有制后，如何做到公平正義就成了人類社會不斷發展的方向。根據社會現狀以及歷史發展，金融機構與消費者之間存在明顯不對等的實力差距。金融機構具有雄厚的資金和完善的團隊而個人消費者資金鏈有限，知識單一，在訴訟中金融消費者對收集證據也困難重重，而且消費者地域不集中，個體損害又多為小額訴訟，迫于種種現實壓力而不得不放棄訴訟的念頭。權利受損，卻無法選擇有效的司法途徑進行救濟，這就是社會弱勢群體對現代司法制度提出的挑戰。所以金融消費者公益訴訟制度，就會和其他公益訴訟一樣，幫助弱勢群體來維護金融消費者個人權利，最大范圍的保護了金融公平秩序。

2.2 幫助金融消費者加強司法保護，提高其維權能力

金融消費者維權能力不足體現在兩個方面：一是缺少對金融風險的識別能力。這主要歸結于雙方信息不對稱性，以及對金融產品信息不夠了解，在雙方交易中，金融機構容易對金融產品中存在潛在的風險不予以明知，或者信息披露不夠及時。這都會導致金融消費者金融消費者維權不足。二是金融消費者通過各種途徑維護自身權益的能力不足。這其中包含舉證困難，訴訟成本過高，主體地位不對稱等問題。根據目前的法律規定，可以改善目前金融公益訴訟中原被告地位不對等的問題。至于訴訟成本高，舉證困難等問題由有固定經費來源和人員保障的消費者協會來承擔也要好于金融消費者個人承擔。因此，金融消費者公益訴訟在一定程度上彌補了金融消費者維權能力不足的問題。

2.3 彌補法律對金融消費者的保護不足

在如今多元化發展社會，金融消費者和金融機構關系也變得更加多元化，早已不再是單純的存儲、金融投資關系。現在還存在消費關系，金融消費本質上也是消費。目前，我國法律對金融公益訴訟還處于空白期，法律沒有對相關主體的違法違規行為設定處罰，這樣就使得具有優勢地位的金融機構在法外空間得到最大利益，同時也會侵犯金融消費者的合法權益。我們要用法律全面監督金融機構的行為，保障在日常金融消費中，雙方保持平等地位。

2.4 減輕國家信用擔保負擔

我國為了維護社會未定，保障金融消費者的利益，國家財政主動承擔起金融機構的擔保人，如，金融機構出現問題那么我家會以“擔保人”身份來彌補金融消費者的損失。這樣雖然保障了消費者利益，但無形中給國家財政壓力，各級政府經濟壓力也會增加，由于有國家做擔保，會使金融機構違背公序良俗的風險。建立金融公益訴訟，可以使政府未知的財政壓力減少。2019年5月發生的包商銀行重大信用風險事件，由中國人民銀行、銀保監會成立接管組對包商銀行實行為期一年的接管，接管期間包商銀行的存款以及同業負債全部由人民銀行、銀保監會和人民銀行下設成立的存款保險基金全額保障。由國家對金融機構違法違規造成的危機“買單”，雖然給廣大金融消費者吃了“定心丸”，但是卻將財政危機轉嫁給國家，而金融消費者公益訴訟制度的建立將是對國家財政信用擔保的有益補充。

3 域外金融消費者公益訴訟制度的借鑒

美國、韓國、日本和我國臺灣地區的消費者公益訴訟的相關制度比較成熟，值得我們借鑒。

美國是現代公益訴訟的創始國，1936年就成立了消費者聯盟（Consumer Union），其創立之初的法理依據是平衡法思想，即任何人不得通過自己的違法行為獲利。1938年《聯邦民事訴訟規則》第23（b）（3）條規定了集團訴訟訴訟制度，該制度被譽為“有史以來社會作用最大的救濟方式”。美國公益訴訟的原告可以是個人，登記過的消費者組織而且其判決結果具有既判力，同時設立了諸如公益法律事務所，免除公益律師稅收等配套制度從而保障公益訴訟的有效運行。

韓國金融業發達程度在亞洲名列前茅，立法者更加重視對金融消費者的保護，早在2004年頒布了《證券集團訴訟法》旨在規范證券業的經營行為。證券集團訴訟制度早于韓國的消費者糾紛集團調解制度，更具有專業性，其訴訟主體，退出機制和賠償機制都區別于普通消費者集團訴訟。

1994年我國臺灣地區頒布了《消費者保護法》，其中第53條規定消費者保護官對企業經營者重大違反該法規定的行為可以向法院訴請停止或禁止令。2002年，頒布了《證券投資人及期貨交易人保護法》，并與2003年設立保護中心，專職保護證券投資者，該中心負責對信息披露不實，內幕交易等不法行為案件進行處理。2009年法院賦予該中心對上市公司的董事或監事提起訴訟的權利。

日本于21 世紀初開始著手構筑消費者團體訴訟制度。2000年4月，制定了《消費者契約法》但不包含消費者團體訴訟制度，相關部門經過近6年的爭議協調，2006年5月31日，國會通過了《消費者契約法》修改法案，消費者團體訴訟制度正式確立。2008年4月， 日本又通過了《贈品表示法和特定商交易法》修改法案，消費者團體訴權范圍進一步擴大。《消費者契約法》第13 條第1款規定，能夠提起消費者團體訴訟的消費者團體必須事前獲得訴訟資格認定，并在有關部門登記。提起訴訟前，消費者團體必須首先和經營者進行交涉， 向其發出改正通知書，如經過交涉未達成和解結果，則可以在發出通知7日內提起訴訟。

縱觀國外現行法律對公益訴訟的規定，發達國家在消費者保護方面都經歷了長時間探索過程，期間多次根據現實需要進行修訂，在公益訴訟的原告資格范圍方面較為寬泛，個人、消費者協會、機構組織在登記的前提下都可以提起公益訴訟，韓國將普通消費者公益訴訟與金融消費公益訴訟區別對待，日本設立專業的監管機構或社會組織保障金融消費者權益。這些制度的構建基于本國國情，值得我國根據現實需要進行借鑒。

4 構建路徑探析

4.1 明確金融消費團體的原告資格

2014年3月修訂的《消費者權益保護法》除在第28條提及“提供證券、保險、銀行等金融服務的經營者，應當向消費者提供經營地址、聯系方式、商品或者服務的數量和質量、價款或者費用、履行期限和方式、安全注意事項和風險警示、售后服務、民事責任等信息”外，整個法律再無有關金融消費者的表述。而該法的執法機關是工商行政管理部門。同時，該法第47條規定“對侵害眾多消費者合法權益的行為，中國消費者協會以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會，可以向人民法院提起訴訟”。2015年修訂的《民事訴訟法》第五十五條將公益訴訟的原告限定為“法律規定的機關和有關組織”。我國省級以上消費者協會只有三十幾個，卻承擔全國全行業消費類公益訴訟案件，原告數量明顯不足。從而在一定程度上阻礙了金融消費者采取公益訴訟維護自身權益的渠道。未來應考慮在省、自治區、直轄市探索建立金融消費者權益保護協會，并由法律進行明確規定“對侵害眾多金融消費者合法權益的行為，由其提出訴訟”。同時，應當建立金融消費者團體資格登記制度，面向公眾進行公示。

4.2 設立獎懲機制

綜合社會情況來看以及發達國家對金融公益訴訟的實踐來看，如能進行有效的資金獎勵能更好的發揮社會以執法機構對金融公益訴訟發展。我們可以在敗訴的被告所繳納的懲罰金里提取適合的獎勵給適格公益訴訟的單位，本人認為我們應在以下兩個方面構建合理的金融公益訴訟的獎勵機制：

（1）國家設立金融訴訟基金。金融公益訴訟是公益訴訟的一個分支，由于具有較高的專業性，那么作為金融公益訴訟的適格原告就用具備專業高、級別強的原則，一般建議由市級的金融監管部門或金融調解部門作為原告，可由上級單位或本單位撥付專項公益訴訟基金，以保障金融消費糾紛案件的高效解決，形成公益訴訟“立案——執行”的良性循環。

（2）對勝訴原告給予適當獎勵。在鼓勵公益訴訟同時，有防止訴訟權利不當行使，造成司法資源的浪費，適格的公益訴訟主體在正當履行權力后，如諾能獲得勝訴的判決，則可以由敗訴一方的罰金中支取部分費用作為勝訴的金融公益訴訟主體。物質獎勵數額不宜過高，不宜撥付專門的獎勵基金。

4.3 擴大公益律師隊伍

我國《消費者權益保護法》應當借鑒美國、韓國等國家設立配套制度保障金融消費者順利提起或參與訴訟。2003年8月，中國第一家公益訴訟律師事務所成立，無償為任何公益訴訟的人們提供法律援助。2005年7月中國證監會建立了投資者保護公益律師隊伍。由于公益律師的無償性，公益性導致很多公益律師由于經濟困難很難生存下去。因此，應考慮學習美國，建立金融消費者保護公益律師隊伍，同時給予律師事務所免除稅收，加強補助等一系列措施促進公益律師的發展。

4.4 加強普惠金融工作的落實

聯合國于2005年提出了普惠金融的構想，強調通過完善的金融基礎設施以可負擔的成本將金融服務擴大到欠發達地區和社會低收入人群，向他們提供價格合理，方便快捷的金融服務，不斷提高金融服務的可獲得性。然而在新形勢下強調普惠金融的發展，首先要強調不僅僅是消費能接觸到金融產品享受金融服務，更要關注消費者在接受服務后的“售后問題”，因此，嘗試將普惠金融工作與金融消費者保護工作相結合，是普惠金融發展應有之義。

參考文獻

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