我國老年長期護理保險法律制度構建研究

吳曉月

[提要] 目前，我國老齡化趨勢愈發嚴重，經濟發展與老年人無法得到充足照顧的矛盾日益顯現，因此專門制度的構建尤為重要。本文從國內長期護理的地方試點現狀出發，分析制度構建的必要性及可行性，并通過對美德日長期護理保險模式經驗的總結歸納，在結合我國社會現狀及經濟發展水平基礎上，企圖從參保對象、資金籌措、給付方式等三個方面搭建我國老年長期護理保險法律制度框架。

關鍵詞：老年人;長期護理保險;法律制度

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年10月11日

根據《2018年中國統計年鑒》對老年人口數量的統計，截至2017年，年齡在60周歲以上的老年人約占總人口數量的17%。其中65周歲以上的占比約12%。在社會老齡化程度日益嚴重的當下，越來越多老年人需要照顧。但現實中老年人的照護問題正演變為社會亟須解決的難題之一。2016年中國人力資源部門發布了指導意見以指導長期護理保險制度試點。旨在為全國各地提供政策依據及方向引導。實踐中試點在成果收獲的同時也暴露出不少問題。目前，長期護理保險制度的探索大致集中于社會學和保險學領域，缺乏法學思考。故筆者將從法學角度并結合實踐對該制度進行價值分析、規則設置等方面的探究。

一、老年長期護理保險法律制度構建的價值基礎

（一）老年長期護理保險基本內涵和特點

1、基本內涵。世界衛生組織對長期護理給出了一個權威定義，即以提生活難以自我照顧的特殊群體的生活水平為目的，由親朋好友及正式護理人員以外的非正式人員進行照護，所形成的護理照顧體系。在我國，對喪失生活能力的老年人，通常采用居家養老護理的方式，由其親屬照顧。筆者認為長期護理保險應是針對因身體、精神狀況等其他原因導致無法自顧的老年人，對其在護理過程中產生的專門費用進行補償的區別于養老保險以外的一種保險。

2、特點。首先，長期護理保險具有長期性。由于長期護理保險主要是對患有身體疾病或精神障礙的人提供生活照顧、居住服務、疾病送醫等日常生活和醫療服務。這些人對醫療和生活的需求遠遠高于普通大眾。這就決定了護理服務需要很長時間甚至無限期。其次，對象的特定性，長期護理的對象大都是失能老人，包括身體及精神障礙。最后，彰顯人文情懷。社會上最需要保障的即是弱者，而弱者一般包括傳統觀念中的老弱病殘。讓弱者得到幫助，讓老年人得到社會的關懷，這是處于社會人應有的擔當。

（二）老年長期護理保險法律制度必要性分析。2016年起我國在多個城市開展試點獲得了顯著的效果。一是為正式建立失能等級評估標準夯實了基礎;二是培育了包括養老醫療等機構在內的定點機構。但也要關注到不足，實踐中存在費用獨自征繳困難、支付項目的范圍和醫保部分重合、籌資及享受待遇標準不一等問題。針對這些問題，我們亟須構建老年長期護理保險法律制度。該制度具有極大的社會價值，一是利于實現法律的公平公正價值。老年人為社會經濟發展貢獻力量，理應得到照護。二是利于緩解社會矛盾。目前80、90后多為獨生子女，面臨同時照顧四個老人的困境。加之更多年輕人出外謀生，父母寡居老家。現實困境不僅激發家庭與工作的矛盾，也引發爭吵。長期護理保險能讓失能老人得到社會有力幫助，某種程度上減輕子女的負擔。

（三）老年長期護理保險法律制度可行性分析。首先，保險的最大作用在于將個人風險社會化，采用社會共扶的辦法為個人渡過難關提供幫助，我國龐大的老人群體為風險分散化提供了可能。其次，尊老愛幼是中華傳統美德，該制度在我國落地生根不會遭遇文化上的阻礙。再次，我國各地試點獲得的成就提供了實踐經驗。最后，長期護理保險不會弱化子女贍養義務。很多人擔心若政府承擔照護責任，那子女是否更有理由拋棄父母。這種顧慮完全是多余的，因為即使政府承擔照護義務也不意味著子女贍養父母責任的轉移或消失。這只是某種程度上減輕其壓力，并不會帶來責任減輕的后果。

二、我國老年長期護理保險法律制度模式探索

（一）域外長期護理保險模式

1、商業護理保險模式——以美國為例。美國的醫療照顧制度規定，參保人員必須是美國公民或獲得永久居住權的居民且年齡必須在65歲以上，特殊人群年齡可適當放寬。其中醫院服務保險主要是由兩類構成。一是社會醫療保險;二是補充醫療保險。其資金涵蓋護理保險費用。此外，美國商業保險公司于1980年推出商業性長期護理保險，被保險人在醫院和家中享受護理服務時的費用由商業保險承包。被保人主要是65歲以上的人，是否購買遵循自由意愿。美國可依據保險單形式之不同而選擇其他支付方式。

2、社會護理保險模式——以德、日兩國為例

（1）德國長期護理保險法律制度有獨特經驗。首先，覆蓋對象上遵循跟隨醫保的原則，凡參與醫保或超過18周歲的公民均需參與長期護理保險。其次，資金籌集上該類資金來源廣泛，包括收取的保險費及其他相關收入，保險費用基本屬于用人單位與勞動者一起負擔。待遇給付上除給予金錢補償外還有實物支持，給付方式并非強制，被保險人可自愿選擇。實物支持中職業護理人會按時去其家中提供服務;現金給付中報銷人們護理時產生的花銷，但超出最高限額部分自己支付。

（2）日本最大的特點在于強制性。《介護保險法》規定，只要滿40周歲就一定要參與保險。大致分為兩種：一是有固定居住地的年滿65周歲的老年人;二是有固定居住地且參與醫保，年紀在40歲～60歲的本國國民。在資金籌集上，第一類參保人繳納的費用及各級政府所承擔的相應比例的費用是其保險資金的主要來源。第二類參保人則根據生活水平及參與的社會保障程度來進行繳費，個人與雇主分別承擔費用。給付方面主要采實物給付，為符合既定條件的被保險人提供護理服務。護理服務的場所分為兩類：一是以社區為中心;二是專門場所。

（二）我國長期護理保險法律制度模式選擇。在借鑒他國經驗前，要分析該國模式運行的背景。首先，美國是因為其經濟發達，人均收入高且國民對商業保險認可度高，使得商業保險推出后成效顯著。但我國國民對商業保險存在質疑、人均收入少、市場發展不完全，加之費用高昂，因此國民難以主動購買此類保險。反觀德日采用社會保險模式，有利于擴大受保人群范圍，更好的實現風險社會化。可采納德國“長期護理保險跟隨醫療保險”的經驗，采取社會保險為首要，商業保險次之的操作方式。用二者相結合的方式來建立全面覆蓋、能靈活適用的長期護理制度體系。

三、長期護理保險制度本土化路徑

（一）參保對象。長期護理保險應以老年人群體為主，不能等到其無法自理時才為其繳納，投保時間應有所提前。德國保險范圍包括全體國民，而日本屬于強制參保，且法律明文規定參保限制年齡為40歲，其保障群體為65歲及以上的人。由于我國國情限制，想和德國長期護理保險實現國民全覆蓋幾乎難上加難，因為我國財政資金不足以支付我國全體國民的保險費用。在參保對象方面，可以參考日本經驗，先將達到限制年齡的人群納入強制參保范圍。等到時機成熟，即可由點到面，將我國長期護理保險實現全面覆蓋。

（二）資金籌集。德國主要由用人單位和勞動者兩方共同承擔的保險費作為保險資金。而日本在此基礎上引入政府責任。即政府在其財稅稅收及其他財政結余中拿出部分資金與用人單位、勞動者共同承擔保險費用的繳納義務，從而形成了三方主體繳納的籌資結構。從我國國情入手，在保險資金籌集方面應效仿日本，由我國政府財政補貼一部分，其余由員工和其所在單位共同繳納。這種混合繳費模式緩解企業和雇員的經濟壓力，也能體現國家和政府責任。

目前，我國試點城市的長期護理保險資金主要來源于基本醫療保險基金的政策性劃撥。但要實現此類保險的全覆蓋，就應將該基金和基本醫保基金相分離，使長期護理保險金具有獨立性。這樣能更好地滿足我國老年人亟待解決的護理需求，保障其合法權益。同時，采取勞動者、用人單位及政府三方主體共同付費的模式，一定程度上也減輕了個人的壓力，便于制度的落地。

（三）給付方式。國外待遇給付分為現金支付及實物給付。現金支付方便快捷;而實物給付有效地解決老年人對護理服務的需求，還能促進國家醫護人員就業。日本傾向于實物給付，即主要通過提供服務達到待遇給予的目的。基于我國地區差異及經濟發展不均的情況，構建制度過程中可將實物提供和現金支付方式相結合，使二者能有效聯動互補。對于經濟發達地區采取實物給付，滿足需求也節省財政，還可促進就業發展;對于經濟落后地區，護理機構少實物給付困難重重，故應采取現金給付方式，以償付老年人在接受理服務時所需費用。

四、結論

目前，我國老年護理服務需求激增，構建針對該類群體的專門護理保險法律制度是我國政府急需解決的問題，也是完善社會保障體系的關鍵所在。本文在分析構建老年長期護理保險法律制度價值基礎上，比較德日美等國相關法律制度，提出本土化路徑思考，以期完善我國的社會保障體系，使老有所養老有所護。

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