失業保險制度國際比較研究

姚婷

[提要] 失業保險是社會保險體系的重要組成部分，不僅能為中斷就業、失去工資收入的勞動者提供基本生活保障，而且通過職業介紹、職業培訓等手段促進失業者再就業。西方各主要國家實施失業保險制度已經有半個多世紀的歷史，在不斷實踐的過程中積累了許多寶貴經驗，了解以及借鑒這些經驗將對中國失業保險制度的改革和發展有較大的促進作用。因此，本文首先介紹美國、英國、日本和中國四個國家的失業保險制度概況，并從失業保險覆蓋范圍、資金來源、保險項目及待遇、享受資格、保險期限等方面比較它們的異同。最后指出我國應借鑒其他國家先進經驗，采取有效措施，建立和完善我國的失業保險制度。

關鍵詞：失業保險;機制設計;國際比較;借鑒

中圖分類號：C979 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年10月9日

一、四國失業保險制度概述

（一）美國。美國的強制性失業保險因各州而異，根據美國聯邦政府頒布的《社會保障法》，失業保險覆蓋面較廣，除一般雇員外，公務員和家傭也被包括在內。失業保險所需費用主要由雇主承擔，各州通常都將保險給付限制在原工資的50%以下。1935年《社會保障法》首次以聯邦法律的形式將失業保險制度固定下來，成為各州頒布相關法律的立法依據?！渡鐣Ｕ戏ā?、《聯邦保險稅法》這兩部法律主要規定：各州政府必須建立失業保險制度;失業保險稅由雇主繳納，每個企業開業，雇主必須辦理失業保險登記，并在企業內公開張貼參加失業保險書;失業保險津貼的領取人必須符合一定的條件;失業保險由聯邦政府勞工部和各州政府勞工局主管;失業保險辦法全國不統一，由各州政府自行制定;聯邦勞工負責監督州政府執行失業保險情況，并決定和撥付各州管理失業保險機構行政費用等。

（二）英國。英國是世界上第一個進行工業化、生產社會化的國家，而在此過程中遇到了大規模的失業、貧困等社會性問題。1911年，英國產生了《國民保險法》，這是世界上第一部失業保險法律，其中對失業保險做出規定，開創了世界強制性失業保險制度的先河，后來被許多國家效法，成為當今失業保險制度的主流。英國對失業的干預始于1911年的失業保險法，當時對長期不能就業者采取的是臨時性失業救助，通過經濟狀況調查，為一些貧困的失業者提供援助，直至20世紀40年代《貝弗里奇報告》出臺后，失業保險才被包含在國民保險之內，而失業救助則被納入國民救助法的范圍。

（三）日本。日本在1947年以后，根據失業保險法建立了失業保險制度，在受保者失業后，向其支付失業補助金，以保障受保者的生活安定。1974年12月，日本出臺雇用保險法，失業保險法隨之被廢止，雇用保險繼承了失業保險制度的“失業補助”功能，而且進一步增強了積極預防失業、調整雇用狀態、擴大雇用機會、促進勞動者能力的開發及提高，進而謀求增進改善勞動者福利狀況的功能。1984年，日本失業保險法律又進行了調整，具體內容是：（1）在失業保險金支付天數確定方面，將過去僅依據年齡大小改成依據年齡及被保險人參加保險時間長短確定，支付天數改為90～100天之間。（2）65歲以上老年人原則上被排除在了失業保險適用范圍。因為日本規定的退休年齡線多數在60～65歲之間，有些部門還可以工作到70歲。所以，已達到退休年齡的人應該從失業保險適用范圍中排除。（3）創設了對提早重新就業的失業人員支付補助金的制度，這種補助稱為“重新就業補貼”。1998年，日本失業保險法律內容再度調整，具體有兩項：一是創設“教育訓練補助”制度，即對參加了勞動指定的教育訓練講座的工人，不分在職與失業，均可按照經費的80%支付;二是對因護理家人而中止工作的人支付“連續就業補助”，標準為本人工資的25%。

（四）中國。中國失業保險制度的正式建立是以1968年國務院頒布的《國營企業職工待業保險暫行規定》為標志，規定對國營企業職工實行職工待業保險制度，明確了建立制度的主要目的是配合國有企業改革和勞動制度改革。20世紀90年代后，為了使勞動力管理更加適合市場經濟的發展，中國政府開始鼓勵地方政府實驗性地建立失業保險制度。經過多年的努力和不間斷改革，1993年國務院發布的《國有企業職工待業保險規定》標志著中國失業保險制度進入了正常運行時期;1999年頒布的《失業保險條例》標志著適用于中國城市人口的統一失業保險制度的建立，推動了我國失業保險制度的進一步發展，使我國失業保險逐步步入法制化的軌道。

二、失業保險制度國際比較

具體比較內容為四國失業保險的享受資格、覆蓋范圍、項目、資金來源、待遇水平、受益期限、統籌層次。美國要求被保險人能夠且愿意重新就業，而且申請津貼前1年多時間至少就業半年;英國要求被保險人具有勞動能力并愿意從事全時工作，每周工作不少于16小時;日本要求被保險人失業前1年合計投保6個月以上，失業后需立即到職業介紹所登記;中國要求參保對象及其雇主必須連續繳費滿一年，而且非雇員自愿中斷就業，并且具有再就業的打算。

美國失業保險已覆蓋95%的雇員，由聯邦和州基本失業保險項目、聯邦和州附加失業保險項目（針對高失業期向長期失業者提供津貼）、退伍軍人失業保險項目、聯邦公職人員失業保險項目、鐵路工人失業保險項目構成，失業保險金由國家稅務局通過國家稅收方式，強制收繳，雇主和雇員均有義務繳納失業保險稅;英國法律規定所有擁有固定工作的人員均有義務參加失業保險，還有自我雇傭者（又稱自雇人員）等，由繳費型失業保險、收入調查型失業保險以及失業津貼構成，失業保險資金是由企業、雇員和政府三方共同負擔;日本法律規定被適用單位雇傭的勞動者原則上皆是受保對象，由失業補救金和雇用安定、能力開放以及雇用福利三項事業組成，資金主要由單位和被保險人雙方共同負擔，國庫予以適當補助;中國失業保險覆蓋范圍包括國有企事業單位、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其職工，具體待遇包括失業保險金、醫療補助金、喪葬補助金和撫恤金、職業介紹補貼、最低生活保障待遇等。

美國各個州的失業保險待遇金由各州自行安排，最低為每周180美元，最高為每周390美元，享受期限由等待期和給付期組成，各州給付期限最多達26周，可以根據實際做出相應調整;英國失業保險待遇為年齡在25歲以上每周發放金額為49.15英鎊;18～24歲為38.9英鎊;18歲以下為29.6英鎊，收入調查型失業保險待遇取決于家庭收入水平、年齡和家庭結構，失業保險基金主要來源于政府撥付和國民保險基金收入，由雇主、雇員和政府三方繳納;日本失業保險基本補助的日標準是失業前6個月的平均日工資的50%～80%左右，收益期限考慮繳費期限、年齡及失業原因等因素，已經形成全國統一的失業保險機構;中國發放金額是最低工資標準的60%～80%，累計繳費時間滿1年不足5年的，最長能夠領取12個月的失業保險金;累計繳費時間滿5年不足10年的，最長能夠領取18個月的失業保險金;累計繳費時間10年以上的，最長能夠領取24個月的失業保險金，統籌層次在市一級別，全國上千個統籌單位，管理分散。

三、完善中國失業保險制度的思考

（一）失業保險模式的選擇。西方發達國家的失業保險模式，有向多層次保險的發展趨勢。目前失業保險，有“失業保險+事業救濟”的銜接型、“失業保險+企業補充失業津貼”的補充型和“失業保險+特殊事業補助”的援助型三種。這種復合型失業保險制度優于單一的失業保險制度，具體體現在：擴大事業保險的覆蓋面;抵御風險能力強;提高失業者及其家屬生活保障程度，滿足不同層次居民的需要。中國在制定新的失業保險法時，可以考慮將復合式失業保險結構納入其中。

（二）進一步擴大失業保險覆蓋范圍，并且嚴格申領資格及期限。國際勞工組織1988年《促進就業和失業保護公約》（第168號）文件指出，每位失業者不受歧視地獲得失業保障是社會保障權益中不可或缺的重要權利之一，會員國應努力擴大失業保障的覆蓋范圍，使每一位從業者都有權平等地參與并獲得失業權益的保障。我們需要借鑒美國失業保險的經驗，擴大覆蓋范圍并且嚴格申領資格，尤其要考慮到農名工、大學生等特殊群體，設立專門機構對其進行審核，規范領取期限，確保失業保險基金良好運行。

（三）提高失業保險受益水平。首先，給付待遇水平應滿足人們的平常生活需要，補助的發放可以參照職工工資的平均工資來進行發放，且不同工資人口的發放比例也應不同，使職工在面臨失業的情況下后基本生活保障得到保障;其次，增加其他失業補助項目，如贍養補助金，用于補貼失業者所要贍養的其他人口。我國《失業保險條例》規定“失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平”確定。我國有必要借鑒國際經驗完善立法，提升失業保險金的受益水平以切實保障失業者的生活支出需求，在確定失業保險的受益金額時，綜合考慮失業者個人及家庭多方面個性化的因素，并體現與個人工資掛鉤的效率原則，使失業保險金更好地發揮生活保障和消費平滑的作用。

（四）豐富基金支出范圍，充分發揮失業保險“三位一體”的功能。失業保險不能僅對失業人員進行救助，還應對失業人員進行勞動技能培訓，并為其提供良好的再就業平臺，使其增強競爭力，實現再就業。《失業保險條例》規定失業保險基金可用于失業保險金、醫療補助金、職業培訓、喪葬補助金以及向供養者提供撫恤金等，仍主要限于基本生活保障，關于預防失業和促進就業的規定非常有限。未來我國有必要從失業保險的立法層面進一步豐富失業保險的受益內容和基金支出范圍，全方位思考和解決失業問題，構建“失業保險+失業預防+就業援助”于一體的全方位失業保障制度，實現充分就業。

（五）加強失業保險法制建設。國務院頒布的法律法規對于中國建立失業保險制度和促進市場經濟的發展起到了一定的作用，但在執行過程中暴露出了失業保險費收繳難、資金挪用嚴重、管理費用過高、救濟金發放不合理等問題。因此，加強失業保險的法制建設刻不容緩。目前，中國失業保險的法制建設已經進入一個關鍵時期，加強與市場經濟體制相適應的失業保險法制建設要特別注意以下幾點：一是要在憲法中增補失業保險方面的條款，增強失業保險法制建設的權威性;二是國家權力機關要盡快制定和通過《失業保險法》及其配套法律，以維護失業保險法律的真正效力;三是要明確和制定有關法律責任和處罰條款，充分發揮失業保險法律的震懾力。

主要參考文獻：

[1]穆懷中.社會保障國際比較（第三版）[M].中國勞動社會保障出版社，2013.

[2]郝君富，李心愉.失業保險制度機制設計的國際比較與啟示[J].蘭州學刊，2018（8）.

[3]張斌倩.美英日失業保險制度比較研究[J].管理觀察，2015（8）.

[4]徐明圣.日、美失業保險制度比較及其對我國的借鑒[J].現代日本經濟，2003（2）.

[5]楊勇.中英失業保險制度比較分析[J].蘭州大學學報，2006（6）.

[6]張新文，李修康.英中兩國失業保險制度比較研究[J].湖南行政學院學報，2011（3）.

[7]褚福靈.社會保障國際比較[M].中國勞動社會保障出版社，2005.