農村宅基地制度改革問題研究

王宏

【摘要】農村宅基地是農民安身之本，其在保障農民居住權和維持社會穩定發展方面發揮著重大作用。新《土地管理法》對原有農村宅基地制度不適應當前農村發展形勢的條文作出了相應修訂完善，如允許自愿有償退出宅基地、下放宅基地審批權限等，但在宅基地有效利用、財產權益確認等方面仍顯不足。本文在新《土地管理法》公布背景下，通過對農村宅基地制度改革問題的綜合研究，分析宅基地制度改革進程中存在的問題，對宅基地制度改革探索提出合理化建議。

【關鍵詞】農村宅基地;新《土地管理法》;制度改革;建議

一、農村宅基地制度改革概述

（一）農村宅基地制度改革進程

自新中國成立以來，農村宅基地制度經歷了多次調整和改革，現行農村宅基地制度形成于1998年《土地管理法》的修訂與實施。為保障從事農業生產的廣大農民基本居住權利，保證耕地數量可控，在宅基地審批管理制度方面規定，農村集體經濟組織成員有權無償取得、使用宅基地，但宅基地及房屋流轉受到限制。2015年1月，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，我國農村土地制度改革開始進入試點階段。全國人大授權國務院在33個地區開展“三塊地改革”試點，即農村土地征收、宅基地制度、集體經營性建設用地入市改革。33個試點地區在宅基地有償使用、下放宅基地審批權限、農民自愿有償退出宅基地等方面展開了積極探索，這些成果也為我國《土地管理法》的修訂提供了借鑒經驗。

（二）新《土地管理法》對農村宅基地制度的創新

《土地管理法》是一部關系億萬農民切身利益、關系國家經濟社會安全的重要法律。2019年8月26日，全國人大常委會第十二次會議審議并通過了《中華人民共和國土地管理法》修正案。新《土地管理法》對農村宅基地改革體現在：

1.擴展和豐富了“戶有所居”的居住保障形式，不再局限于以往傳統的“一戶一宅”。在一些土地資源相對緊張的農村地區，部分對宅基地有迫切需求的農戶盡管符合宅基地申請條件，但村集體卻無足夠的宅基地資源可供分配。這類地區可通過建設農村住宅社區、農村公寓等多種方式保障農戶的居住權利。

2.下放了宅基地審批權限，將不涉及占用農用地的宅基地審批許可權由縣級政府下放到鄉鎮政府。這種將存量宅基地審批權限下放的改革，既簡化了審批流程，也有利于調動鄉鎮政府在宅基地后續監管中的積極性，從制度上解決了農村宅基地審批監管過程中長期存在的“看得見的管不著、管得著的看不見”難題。

3.允許進城落戶的農民依法自愿有償退出宅基地。隨著城鎮化發展進程的加快，農村人口進城務工、居住人數日益增多，農村閑置宅基地和閑置農房數量增加，允許已進城落戶的農村村民在自愿基礎上有償退出宅基地將更有利于宅基地資源合理分配。

二、當前農村宅基地制度存在的問題

（一）宅基地利用率低，缺乏有效退出機制

隨著農村人口收入水平的提高，許多農民出于改善居住條件、子女婚姻等原因重建、新建房屋，其中大量房屋二層、三層基本處于閑置狀態，村莊邊緣新建房屋也致使村莊“空心化”現象普遍存在。我國長期發展過程中形成的城鄉二元結構導致城市、農村之間人口流動呈現單一化特征，城市廣泛的就業機會和完善的社會保障體系吸引了大量農村人口向城市流入，導致出現大量農村宅基地、房屋長期閑置。新《土地管理法》雖在原則上規定了“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”，但對退出程序、補償方式等具體操作層面仍沒有具體規定，我國農村宅基地退出問題仍處于“無法可依”的狀態。

（二）宅基地審批管理不規范，監管困難

我國農村宅基地數量龐大，《土地管理法》雖然對農村宅基地做出了“一戶一宅”的原則性規定，但受宅基地的福利性質、民間習俗等因素影響，現實中未批先建、少批多占、一戶多宅、面積超標等遺留問題依然存在。農村村民住宅用地由縣級人民政府批準，由于縣級土地管理部門人員有限，對區域內農村宅基地使用情況進行全面監管在具體落實上存在一定困難。現行宅基地審批制度難以適應部分農民的住房需求，導致農民建造房屋過程中未批先建、邊報邊建現象時有發生。縣級政府對農村宅基地審批、使用缺乏有效的監管，導致了農村土地規劃和用途管制無法嚴格落實，也阻礙了城市發展和農村建設。

（三）宅基地流轉不暢，影響農民受益

現行法律允許農村宅基地可以在本集體經濟組織成員中流轉，禁止城鎮居民到農村購置宅基地。然而農村宅基地除因正常繼承而“內部流轉”之外，其他形式的流轉體量是非常小的。這使得不少獲取新宅基地或一戶多宅的農民要么選擇將宅基地閑置，要么將宅基地私自變更用途進行“地下交易”，流轉給集體組織成員之外的人員，獲取現實的利益。由于受法律規定和土地政策的嚴格限制，這些閑置的宅基地缺乏合法的流轉途徑，流轉價格遠低于其實際價值。宅基地流轉不暢導致農村土地資源利用效率低下，也使農民無法分享到城鎮化帶來的農村土地增值收益。

（四）宅基地用益物權不明確，農民權益欠缺保障

隨著我國城鎮化進程的加速，農村經濟的發展迅速，農民收入不斷增加，宅基地作為“戶有所居”的基本保障功能正在逐漸弱化，與城市房屋相似的資產屬性日益顯化。我國《物權法》將農民的宅基地使用權界定為用益物權，規定農村村民取得宅基地使用的，有權在宅基地上建造住宅及其附屬設施，從而滿足農民的生活居住，同時取得所建住宅及其附屬設施的所有權，村民可以占有、使用宅基地建造房屋，也可以繼承，但交易性權利如轉讓、抵押、贈與等受到嚴格的限制。與一般意義上用益物權的占有、使用、收益權利相比較，宅基地收益權不明確，在銀行貸款抵押等方面受限。由于缺乏法律和制度的明確規定，農民作為宅基地使用權人的合法權益也難以得到有效保障。

三、農村宅基地制度改革的方向及建議

（一）提高宅基地利用率，建立有效退出機制

針對農村宅基地利用效率低，宅基地閑置、單戶面積超標嚴重、一戶多宅、“空心化”等突出問題，改革試點地區在保障農民居住權利的前提下，對創新利用閑置宅基地和農村房屋進行了積極探索，取得了顯著的預期效果，也為宅基地制度改革提供了可供借鑒的成功經驗：鼓勵村集體和農民盤活利用閑置宅基地、閑置房屋，通過合作經營、委托經營、自主經營等方式，發展鄉村旅游、農家樂、民宿等;鼓勵村集體開展閑置宅基地整治，整治出的土地優先用于滿足農民新增宅基地需求;鼓勵節約集約利用宅基地，新建房屋盡量使用原有的宅基地和村內空閑地;制訂農村宅基地退出補償相關法律制度，鼓勵進城落戶的農民自愿有償退出宅基地，并對退出程序、補償標準、對象、范圍問題制訂出具體規定，以保障農民的合法權益，促進我國農村土地資源的合理配置。

（二）完善宅基地審批管理制度，嚴格執行落實

農村宅基地是保障農民安居樂業和農村社會穩定的重要基礎。針對當前因農村宅基地管理薄弱出現的少批多建、未批先建、一戶多宅等問題，新《土地管理法》在原先“一戶一宅”的基礎上，將宅基地審批權限由原先的縣級政府下放到鄉鎮人民政府，減小了審批管理的監管難度。完善農村宅基地管理機制，除嚴格落實新《土地管理法》在農村宅基地管理方面“一戶一宅”“戶有所居”、符合土地利用總體規劃的規定外，還應嚴格落實土地用途管制，引導建立農村集體土地管理決策、矛盾糾紛調解、村民民主監督等機制，充分發揮農村集體組織和農民在宅基地管理、使用中的作用。

（三）完善宅基地流轉制度，規范宅基地流轉行為

宅基地的法律意義是確保農村居民“戶有所居”。農村宅基地的有序流轉可以有效減少因一戶多宅、空心化現象而造成的宅基地閑置，進而提高農村宅基地的實際利用效率。現行法律并未規定宅基地需要有償使用、有償流轉，宅基地制度改革試點地區已進行了這方面的探索，形成的創新性流轉方式有“地票”“集地券”“共建共享”等。本質上，我國宅基地流轉并不是一種完全產權的市場化交易，即便是允許農村村民在本集體經濟組織內部向符合宅基地申請條件的農戶轉讓宅基地，流轉的也僅是宅基地使用權。完善宅基地流轉制度，需從經濟社會發展狀況出發，對宅基地流轉范圍、流轉條件、流轉程序、流轉方式、流轉收益使用方面進行相關的法律完善，規范宅基地流轉行為。

（四）豐富宅基地用益物權，保障農民權益

《物權法》雖規定了宅基地使用權人對集體所有的土地享有占有和使用該土地建造住宅及其附屬設施的權利，但其并不具有用益物權的全部權能，《擔保法》規定宅基地使用權不得抵押。部分改革試點地區采用放寬宅基地使用權范圍等多種形式對宅基地用益物權開展了改革探索，如在一定范圍內允許使用宅基地使用權辦理抵押貸款，既豐富了宅基地用益物權權能，又增加了農民的融資途徑。豐富宅基地用益物權可以借鑒改革試點地區的成功經驗，在保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權前提下，賦予宅基地使用權抵押權能，以保障農民宅基地的用益物權。

四、結語

新《土地管理法》在吸收試點改革的成功經驗基礎上做出了多項創新性的規定，為農村宅基地管理提供了新的法律依據。同時，農村宅基地制度改革也是一個緩慢漸進的過程，既要考慮農村土地資源的集約利用，又要尊重和保障農民的土地權益，在法律制度上不斷地探索、完善，以實現城鄉的共同發展。

參考文獻：

[1]喬陸印，劉彥隨.新時期鄉村振興戰略與農村宅基地制度改革[J].地理研究，2019（3）.

[2]白文龍.淺談新時代農村宅基地制度改革[J].土地利用，2019（4）.

（作者單位：河南正臻律師事務所）