多重制度邏輯下高校體質健康政策執行困境研究

朱二剛　杜天華

摘 要：采用文獻資料、邏輯分析等研究方法，運用多重制度邏輯解析高校體質健康政策執行困境。研究發現，高校體質健康政策執行內化于國家、地方政府、高校邏輯的共同治理之中，多元政策行動主體在職責立場和利益立場的博弈和妥協中，往往會對特定政策采取不同的態度加以“闡釋”和“運作”，進而采取迥異的策略行為。提出破解高校體質健康政策執行困境的最優策略：發揮制度在調整博弈結構中的重要作用，以“復雜性”思維駕馭大學生體質健康水平持續下滑問題;調適控制主體利益，推行“選擇性激勵”機制;提升高校決策者的責任意識，建立立體的監控機制;積極吸納外圍力量的參與。

關鍵詞：多重制度邏輯;高校;體質健康政策;執行困境;策略

中圖分類號：G804

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2808（2020）01-0087-06

Abstract：By using the methods of literature and logical analysis， this paper analysed the dilemma of the implementation of college physical health policy under the logic of multiple systems. It is found that the implementation of college physical health policy is internalized in the logic of the state， local governments and colleges and universities. In the game and compromise between the position of responsibility and the position of interest， the multiple policy actors tend to adopt different attitudes and strategic behaviors. This article put forward the optimal strategy to solve the dilemma of the implementation of physical health policy in colleges and universities： playing the important role of the system and using the “complexity” thinking to control the continuous decline of college physical fitness level， adjusting the benefits of the controlling subjects establishing a three-dimensional monitoring mechanism and absorbing the participation of external forces actively.

Key words：Multiple system logic;College and university;Physical health policy;Executive dilemma;Strategy

改革開放40年來，大學生體質健康領域已成為“政策高密集區”，目的在于從政策層面推進教育公平，進而提高大學生身體素質提升體育教育質量，從而促進高校體育的穩步健康發展。然而，從高校體質健康政策的執行實踐來看，高校體育和體質健康政策交互影響的“化學反應”并不明顯[1]，大學生體質健康水平并未在系列法規、文件的支持下實現預期政策目標，呈現逐年整體下降趨勢。

針對這一“頑疾”，已有研究主要集中于兩個方面：一是從政策文本上，探討相關政策本身的合理性、局限性和合法性;二是根據政策執行及其結果偏離教育目標和內容的客觀現實，探討高校體質健康政策執行偏差的表現及對策。然而，大學生體質下滑是教育乃至社會政治層面的問題[2]，必然會受到社會結構制度邏輯的影響，“就事論事”將大學生體質健康水平提升的責任歸于政策制度和學校體育本身，是不足以扛起“增強學生體質之大旗”的。因此，對大學生體質健康問題的探討應置于整個社會制度邏輯結構之中，從更系統化的社會體系層面去理解，著眼于解讀大學生體質下滑問題的多重作用機制，以及各行為主體的具體行為方式之中，相信對高校面臨的大學生體質健康困境會有一定的啟迪。

1 多重制度邏輯下高校體質健康政策執行困境組成

“多重制度邏輯”指某一領域中穩定存在的制度安排和相應的行動機制，并且誘發和塑造了相應主體的行為慣性和方式[3]。據此觀之，在高校體質健康政策執行過程中，主要存在國家（包括國務院、教育部等）、地方行政部門（包括省政府、教育廳等）、高校三個治理主體。體育教育改革中每一利益主體都有職能職責和自我利益的雙重立場[4]，其具體行為受穩定制度安排的制約，最終在兩種立場的博弈與妥協中，分別形成了各自領域中的制度邏輯——國家、地方政府以及高校的邏輯。由于處在不同的“制度場域”并發生相互作用，多元的政策行動主體常常會采取迥異的態度、行為和策略，對高校體質健康政策加以“闡釋”和“運作”，致使政策執行“偏差”“失真”乃至失敗，才造成了大學生體質健康水平持續下滑的困境。因此，認清各種制度邏輯之間的關系和相互作用，從中解析大學生體質健康問題的治理策略，不失為一種有益的嘗試。

1.1 國家的邏輯及策略行為

我國高校體質健康政策文件主要由國務院、教育部等部門頒布，在這些政策的制定與執行過程中，國家致力于變革育人方式，重視的是價值觀的因素，依據的是社會公共利益和公共需求，進而解決全局性的問題，其必然受所處領域制度環境的制約。其邏輯具體表現為：

1.1.1 “政策漸進決策”的不確定性導致政策本身科學性不足

高校體質健康政策的制定和下達，國家層面往往不能以理想的改革目標為指導，而是保持謹慎的態度，采取“波浪式漸進”的推進過程，對各個地區和高校統一要求，這就必然會導致在某些政策細節上存在值得商榷的地方。也正是由于高校體質健康政策漸進決策的不確定性，諸如“三基教育”“素質教育”“快樂體育”“健康第一”等教學理念競相綻放、應接不暇，這些理念均帶有鮮明時代特征的功利性，卻忽視了提高學生體質健康水平這一終極利益目標，在很大程度上給教學實踐帶來了盲目和混亂，導致政策目標的模糊不清，可行性和有效性面臨嚴重挑戰。近年來大學生體質持續下滑就是最好的佐證。

我國高校體質健康政策雖已成為“政策高密集區”，但由于一般不經過立法程序，大多是以條例、標準、辦法等形式出現，導致政策層次級別較低，法律威懾力遠遠不夠[5]，強制力受到較大影響。然而，政策漸進決策的特點，決定了政策的頒布必然滯后于政策實踐的發展[6]，不能適時地解決制度供給和需求之間的矛盾。同時，針對高校體育存在的問題，大多內容往往又被包含在一個綜合性文件之中，例如2016年印發的《關于強化學校體育促進學生身心健康全面發展的意見》，明確提及“高等學校”的僅有“開好體育必修課或選修課”“組建運動項目全國教學聯盟”“通過多種形式組織學生參加課外體育鍛煉”“完善體育教師工作考核和職稱評聘辦法”“把學生體育情況作為高校招生的重要內容”等只言片語，這些描述具有宏觀性、籠統性、原則性的特點，但在實際操作和執行方面卻沒有具體的要求和指導，科學性欠缺，給地方政府、高校落實法規政策增加了難度。

1.1.2 多重政策目標沖突下的“失范容忍”

經過對國家層面發布的高校體質健康政策進行解讀，發現對高校體育工作進行詳細規定的僅有《學校體育工作條例》和《高等學校體育工作基本標準》（以下簡稱《標準》）。尤其是教育部出臺的《標準》，明確提出了高校體育發展規劃、課外體育活動與競賽、課程設置、學生體質監測與評價、基礎能力建設與保障等5個政策目標。但由于高校體育地位邊緣化意識形態的隱性制約，加之高校體育傷害事故歸責不明的頑疾一直未能根治，這些多重目標在政策執行時不可避免地出現矛盾與沖突，導致某些高校領導和體育工作者不為、錯為、亂為[7]。

公共政策的了解需要承擔昂貴的信息成本，在信息成本的現實壓力下，國家在評估高校體質健康政策實現目標時手段單一，往往僅依靠自下而上的形式對目標信息進行匯總，忽視了社會組織和社會公眾的評價[8];加之在政策工具的運用上，普遍表現出環境型工具分化明顯、供給型工具的均衡弱勢、需求型工具的匱乏缺位[9]等特征，主要通過命令和勸告的形式，使得政策流于形式，不得而終，嚴重影響了高校體育職能的發揮。例如《標準》“基礎能力建設與保障”中規定，“同工同酬，保證體育教師與其他學科工作量標準一致”“健全體育教師職稱評定等制度”“學校體育工作經費要與學校教育事業經費同步增長”等，過度強調政策執行主體的“自律”，缺乏對各級部門自由裁決權的監督機制和評估體系，導致高校體質健康政策執行的進展和成果無法得到及時反饋，在信息不透明的情況下，國家層面對地方政府、高校政策執行偏差、失真行為往往“未能”也“無能”顧及，僅是追求一種形式上的合法性，“被迫”容忍政策執行主體的失范行為。再譬如，《標準》中明確規定了“畢業年級體質測試及格率須達95%以上”“達不到要求、連續三年學生體質下降的學校，在本科評估中不得評為合格等級”等，而事實上，除了這些措辭強硬的政策指令外，后續懲罰措施卻并未執行，至今未見哪所高校因為體質健康政策執行不力而評估不合格，教育部在很大程度上默認了這些失范行為。

1.2 地方政府的邏輯及策略行為

政策的執行本身就是制定者和執行者之間的交易過程，其中必然涉及各自價值觀念和利益偏好的沖突。地方政府處于“行政雙軌結構功能系統”之中，其對政策的執行具有明顯的“人格化結構”和“關系主導”的特征，會對高校體質健康政策的執行效果產生重要影響。其邏輯具體表現為：

1.2.1 權力主體和利益主體下的“無奈之舉”

中國施行的是以科層制為主導的行政體制，設置了“中央—地方—基層”為主的“多層級”科層網絡組織。正是由于這種“命令和服從”權力結構關系的存在，高校體質健康政策出臺后，地方政府作為權力主體和利益主體的統一體，不論是出于“經濟人”或是“責任人”的考慮，都會在政策壓力下服從權力運作，但規避風險、謀求自身利益最大化也是其必然選擇，不可避免地和國家頂層設計者處于一種合作博弈的狀態之中。

首先，地方政府作為“經濟人”，會按利益最優原則對政策進行“過濾”或變相解讀，“有利落實、無利摒棄”，進而實現自己的政治目的。對體育而言，競技體育最容易彰顯政績，而高校是否真正貫徹國家體質健康政策，不會對地方政府產生直接影響。在這種價值觀的作用下，在競技體育和高校體質健康政策之間，地方政府在競技體育和高校體質健康政策之間往往選擇競技體育為執行的重點;在高校體質健康政策執行中，又以省運會、錦標賽等省級體育比賽為主，忽視了高校體育課教學質量和普通大學生的體質健康問題。長此以往，地方政府自然會將體育競賽作為評判高校體育教育質量的主要標準，并重點關注體育硬件設施、比賽規模及成績等外顯指標，而對于學校體育軟件提升、弱勢學生群體體育教學方式創新、學生終身體育觀念意識的培養等內隱品質，由于需要昂貴的信息和時間成本，就有意無意放在次要的位置，甚至視而不見，造成體育政策選擇性、表面性執行。

其次，地方政府作為“責任人”，是政策的主要執行者和監督者。在我國科層制管理體系下，高校的管理層級主要是國家、省（市）兩級，具有多元性的特點。而省教育廳、體育局在行政級別上，和多數省屬高校處于同一層次，加上在體育政策執行過程中，高校具體對接的是體衛藝處、青少年體育處，這就容易出現“下級部門管理上級部門”的情況[10]。管理層級的不對稱和重疊，不同主體會根據自身的需求對高校體質健康政策采取不同的態度或執行傾向，甚至發生推諉現象，導致高校體質健康政策執行偏差行為時有發生。

1.2.2 自由裁量權下的“風險規避”

公共政策無論多嚴密，都會存在自由裁量空間，必然會和規則本身存在矛盾。高校體質健康政策宏觀性、籠統性、原則性的規定，為實現高校體育發展目標提供了一種基本制度性框架。在框架范圍內，國家層面一般會給予地方政府極具彈性的自由裁量權，地方政府會據此進行解讀和細化，并根據自身實際情況制定政策細則，落實國家政策意圖或規劃。正是由于這種“執行差距”的存在，地方政府往往會采用“政策照搬”“政策浮夸”等不規范的策略行為。

如《標準》規定，“各省、自治區、直轄市教育廳（教委）……，請遵照執行”;《關于進一步加強學校體育工作的若干意見》中規定，“各省、自治區、直轄市人民政府……，請認真貫徹執行”。這種“模糊性”“留有余地”的規定，對地方政府的具體職責、如何監督政策的執行情況涉及不多，這就為制度不能充分實施提供了可能，地方政府往往僅充當文件“下發者”的角色。換句話說，由于高校體質健康政策目標達成度評估指標體系尚未確立，使得在利益調整格局中，博弈被地方政府簡化為高校和國家頂層設計者之間的博弈[11]。這樣，即使上級

部門“追查”，地方政府由于不是直接責任人，往往也會出于自身利益和責任規避的考慮，對國家高校體質健康政策照搬式執行。

又如，《“健康中國2030”規劃綱要》提出“《國家學生體質健康標準》達標優秀率25%以上”，并要求“各地區各部門結合實際認真貫徹落實”。據此，部分地方政府提出了不切合實際的“指標要求”。如安徽省教育廳要求2018年高校體質健康測試優秀率為6%，并每年上調2～3個百分點。但根據調查，安徽省大學生優秀率目前僅有0.23%[12]。可見，不重視政策與現實之間的巨大差距，必然會造成地方政府對國家高校體質健康政策浮夸式執行。另外，對政策進行宣傳時，地方政府缺乏多種媒體更深層次的報道、宣傳、評論和解讀，導致高校層面對于政策的本質精神缺乏深刻理解，后續影響不足;加上地方政府對學校體質健康進行抽查后，并未及時將結果公布于眾，高校層面由于缺乏橫向和縱向對比的標準，對政策的信任度和配合度自然都會降低，使得政策執行更加舉步維艱。

1.3 高校的邏輯及策略行為

高校體質健康政策的利益追求與價值目標契合高校的發展宗旨，在政策的實施過程中，高校“傳遞”并“過濾”著來自各級政府的教育指令，進而完成政府賦予的培養人才的職能。可見，針對大學生體質健康問題而實行的高校體質健康政策，必定滲入到學校所在的制度領域并受其影響。其邏輯具體表現為：

1.3.1 多方苛求下的“政策變通”

高校作為制度化的教育機構，是一種集群性組織，其內部不同群體必然有不同的價值追求。高校決策者在進行資源分配時，通常都會在從整體利益統籌考慮，難免會為了利益均衡犧牲局部利益。大學生體質健康問題，本是國家、社會、高校、家庭、學生本人共同的責任，但高校往往要獨自承受多方的苛求和責難;加之高校體質健康政策彈性和自由裁量空間的存在，抑制著高校決策者執行政策的熱情。

例如，社會對高校體育傷害事故的過度渲染，導致高校普遍采用降低體育課難度的政策變通行為，在“快樂體育”的引導下，高校“放羊式教學”大行其道[13-14]，有“快樂”但無“興趣”，跑、跳、投等有效促進學生體質健康的基本運動能力培養被拋棄;在“安全體育”的旗幟下，行為主體自由得以限制，學生鍛煉量和強度均得不到有效保障，大學生的體質水平連年下滑。又如，面對教育部和教育廳對學生體質健康成績的要求，高校為了達標，被迫將體育課變成“體質測試”課，導致高校體育課程萎縮、枯燥而單調，體育政策目標的實現更無從談起。再如，在當今大學排名、專業排名的壓力下，為了獲得政府的政策性支持，高校傾向于科研、獲獎、核心競爭力等外顯型指標的投入;高校體育政策在實施過程中，雖然具有多元育人功能，但由于其在塑造學生審美素養、高尚思想品格、健康生活方式等的獨特作用不易觀察和測量，導致其始終處于高校內部利益博弈的劣勢地位。教育部 2016 年的專項調查數據顯示，很多高校未能實現《標準》規定的最低標準，其實也是高校的無奈之舉。

1.3.2 多重壓力下的“弄虛作假”

當今社會，高校為了維系自身生存發展，必須按照社會需求辦學，承受著多重的壓力。傳統的應試教育觀念、殘酷的職業和生存競爭、“精英教育”的理念等，都在無形之中給高校施加壓力。另外，體質健康政策在下達過程中，一般只規定目標和精神，不對執行手段予以細化，但通常會將學校的政績和學生體質健康狀況掛鉤;加之在扭曲的“數字政績”匯報制度下，高校和地方政府、國家層面的信息鏈被切斷，高校層面的實踐困惑難以得到通暢有效的解決，利益訴求很難得以滿足。在這樣的情況下，高校迫于完成上級下達指標的壓力，往往出于自身利益考慮，采取“鋌而走險”的方式變通各種手段，曲解原政策含義，虛假執行相關體質健康政策。

例如，體質健康測試數據的優良率作為高校評估的重要指標，部分地區的學校榮譽、教師待遇等甚至也與其息息相關，這種不考慮地域、高校層次、學生實際的“一票否決”制，會迫使高校將學校體育工作，片面、狹隘地局限在學生體質健康測試數據上來，由此衍生出的虛報數據也就難以制止[10];同時，高校為了順利完成上級教育部門檢查，也會采取“突擊編造材料”、安排固定老師上“體育公開課”等虛假執行政策行為。又如，《國家學生體質健康標準（2014年修訂）》規定大學生成績考核隨年級呈階梯狀加大趨勢，肥胖、瘦弱等體質弱勢群體為了完成考核，往往會“鋌而走險”采用替考、代考等作弊行為，高校層面雖“心知肚明”，但出于利益回報的考慮，“睜一只眼閉一只眼”，實踐中并未深究甚至默許此類弄虛作假行為的存在。

2 破解高校體質健康政策執行困境的最優策略

綜上所述，高校體質健康政策執行尚未達到政策目標的應然要求，國家、地方政府、高校處于多重邏輯的復雜關系網絡之中，它們相互交織、共同影響，構成了高校體質健康政策執行的限制條件和制約因素。正如制度經濟學所述，“如果一種機制被設計卻無法自我實施，就需要改變博弈形式，創造額外的實施機制”，因此，要有效破解高校體質健康政策執行困境，就必須轉換思維及時跟進行動，建立立體的激勵和監控機制，并及時吸納外圍力量的參與，為政策執行掃清制度性障礙。

2.1 以“復雜性”思維駕馭大學生體質健康水平持續下滑問題

針對大學生體質健康水平持續下滑的事實，眾多教育改革將重心放在高校層面，而高校又將改革對象指向教師，推行責任到體育教師的負責制。但多重邏輯啟示我們，高校體育政策執行困境，并非僅僅是高校層面的一意孤行，是國家、地方政府、高校等利益主體的博弈、調和所致，其本身就是一個復雜的社會系統問題。因此，針對高校體質健康教育改革采取的有效實踐策略，不能簡單地局限在教育系統內，而應以復雜性的思維去解析它，辯證看待體育政策執行過程中的種種不確定性、動態性和交叉性。只有這樣，才能引起思維方式的變革，從而在這一復雜系統工程中，理清不同群體間的價值取向和情感意志傾向，并最終在體育教育界達成共識，促進高校體質健康政策執行的民主化和科學化程度的不斷提高。

2.2 調適控制主體利益，推行“選擇性激勵”機制

激勵是通過勸告、誘導、促進等方式，推動人們積極行動的行為動力[15]，其核心是滿足多元主體“經濟人”層面的傾向和愿望。對于高校體質健康政策執行而言：

首先，優化頂層設計，加強相關政策執行的應用研究，充分利用利益制度的“導引”作用，明確國家、地方政府、高校的利益關系，并以《高等學校體育工作基本標準》為依據，細化高校體育政策執行成效的考核體系，將其與地方政府、高校相關工作人員的提拔、調動和獎勵等直接掛鉤，構建各主體間利益相容的合宜路徑，從制度上激勵他們自覺執行相關體育政策。

其次，調整國家、地方政府、高校對體質健康政策執行的管理職責，國家層面不僅要下級部門在保證國家規范的最低執行標準的基礎上，制定政策具體執行細則，實施靈活多變的改革措施、政策目標和標準，更要正視“自由裁量權”的邏輯存在，嚴格審定地方政府、高校所擬定的政策執行程序，確保其科學性和合理性，防止下級部門的“政策浮夸”“政策表象”等不規范策略行為。

最后，推行“選擇性激勵”機制促進政策的貫徹和執行，教育部和教育廳要把正面激勵和反面懲罰相結合，對執行體質健康政策規范、學生體質健康水平提高明顯的高校，在體育專項經費投入、省級及以上體育賽制舉辦、省級質量工程項目數量等方面予以政策傾斜;對體質健康測試成績排名靠后的高校進行排名，加大虛假執行體質健康政策的懲罰力度，進而在維護政策權威性的基礎上，最大程度調動各方治理主體的積極性和主動性，增強政策的效力。

2.3 提升高校決策者的責任意識，建立立體的監控機制

多元化的激勵機制，可以充分調動政策執行主體的積極性，但如果缺乏權力制衡和責任約束機制，就會出現“自由裁量權”下的“鋌而走險”和“弄虛作假”。因此，要保證高校體質健康政策的順利執行，就必須建立立體的監控機制。

首先，提升高校決策者的責任意識。強化“法制”意識，促使高校利益相關者以政策和制度精神為依據，執行相關體質健康政策;加強“道德”建設，促使高校決策者勇于承擔公共責任，自覺踐行道德標準，在體質健康政策執行過程中，糾正“體育功能薄弱、體育地位低下”等錯誤認識，提升體育教師的職業榮譽感和政策執行的倫理品性。

其次，構建無障礙的信息溝通系統。信息“下行”方面，增強體質健康政策執行透明度，尤其要及時、全面地將體質健康抽測工作的措施、程序及結果公布于眾，提高社會公眾監督的地位。信息“上行”方面，要暢通體質健康政策執行的舉報渠道，建立有效的信息反饋機制，及時回應高校層面反映的具體情況和問題;同時，國家和地方政府要改變以往“問卷調查、材料匯總”等信息收集方式，盡量深入基層，了解高校體育的原始狀態，從學生、體育教師處直接獲取政策執行的相關信息，進而完善體育利益表達渠道，給予決策層面全面、及時、真實地指導。信息“平行”方面，加強各級政府教育、體育主管部門的信息溝通和思想交換[16]，在諸如高校體育俱樂部社會化、高校場地設施的有效利用、人力和資金資源的配置等方面，積極合作消除“信息壁壘”，發揮整體效應，形成共贏和協同觀念，以“共治”求“善治”，確保高校與社會、競技體育積極融合。

最后，建立操作性強的行政問責機制。優化制度設計，增強監督部門的獨立性，明確各責任主體的職責范圍，認真落實責任追究和監督制度，盡快改變過去一味追究安全事故領域，卻忽視體育政策其它執行領域的傾向，不僅有利于各責任主體嚴格“遵照執行”相關政策，而且能夠改變同級主客體監督互相制肘的尷尬局面。

2.4 積極吸納外圍力量的參與

“多重制度邏輯”告訴我們，高校體質健康政策執行困境是政策執行主體“合謀”造成的，加之執行客體也有趨利避害的行為，僅靠激勵和監控機制是遠遠不夠的。因此，在復雜的社會大環境中，尤其是高校體質弱勢群體愈發壯大的今天，我們一方面需要系統外的專家學者、機構、媒體、社會各界人士，在總結國內外先進經驗的基礎上，準確把握體育教育公平、質量的尺度，為高校體質健康政策執行獻計獻策，進而提出體育改革、課程建設等方案;另一方面，要充分利用大眾媒體的輿論宣傳，讓廣大人民群眾尤其是學生及其家長了解體質健康政策的實質和內涵，提高對政策的認同感和參與度，減弱在政策執行過程中的潛在阻力，進而構建體育政策執行的良好社會心理氛圍和多元社會支持途徑;另外，要建立高校體質健康政策執行的第三方評估機構和機制，有效避免科層制政策執行模式的弊端，不斷提升高校體育的政策質量和政策效果。

3 結 語

大學生體質下滑是教育乃至社會政治層面的問題，必然會受到社會結構制度邏輯的影響。在高校體質健康政策執行過程中，由于處在不同的“制度場域”并發生相互作用，國家、地方行政部門、高校三個治理主體常常會采取迥異的邏輯和策略行為，致使政策執行偏差、政策梗阻乃至失敗。具體而言，國家層面“政策漸進決策”本身科學性不足，“被迫”在多重政策目標沖突下容忍政策執行主體的失范行為;地方政府在科層制的行政體制下，會在政策壓力下服從權力運作，這不僅是在合作博弈下的“無奈之舉”，也是自由裁量權下的“風險規避”;高校在多方苛求和壓力之下，其邏輯具體表現為“政策變通”和“鋌而走險”式的“弄虛作假”。因此，要有效破解高校體質健康政策執行困境，就必須以“復雜性”思維駕馭大學生體質健康水平持續下滑問題，發揮制度在調整博弈結構中的重要作用，進而促使體質健康政策執行由“高校獨舞”走向“社會共治”。

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