關(guān)于繼續(xù)推行扶貧小額信貸政策的幾點(diǎn)思考

文/張葭

關(guān)于精準(zhǔn)扶貧，習(xí)近平總書(shū)記提出：要打贏扶貧、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵在于“怎么扶”的問(wèn)題，只有開(kāi)對(duì)扶貧“藥方子”，才能真正拔掉 “窮根子”。堅(jiān)持加大投入，強(qiáng)化資金支持，切實(shí)發(fā)揮政府財(cái)政在精準(zhǔn)扶貧中的投入主體和主導(dǎo)作用，通過(guò)專項(xiàng)財(cái)政資金精準(zhǔn)投放，實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金專款專用，提高政府金融扶貧政策對(duì)建檔立卡貧困戶支持力度。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已屆收官之時(shí)，產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)揮了關(guān)鍵性的作用，而金融作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧的“消貧利器”[1]，為我國(guó)有效解決絕對(duì)貧困提供了良好的經(jīng)濟(jì)支撐。扶貧小額信貸作為金融扶貧“組合拳”中的重要組成部分，主要面向缺少擔(dān)保物、抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足、資金需求量小等特點(diǎn)的貧困戶，出臺(tái)了“5萬(wàn)元以下、3年期內(nèi)免擔(dān)保免抵押，基準(zhǔn)利率放貸，財(cái)政貼息，縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”的小額信貸金融扶貧政策，切實(shí)解決了貧困戶在發(fā)展生產(chǎn)過(guò)程中遇到資金困難存在的“貸不到”“用不好”“還不上”“難持續(xù)”等問(wèn)題，緩解了貧困戶資金需求困境，有力推動(dòng)了貧困戶生產(chǎn)、貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但政府在推行過(guò)程中，也經(jīng)歷了不斷調(diào)整完善過(guò)程，在制定考核機(jī)制上存在著一些不科學(xué)的地方；尤其是今年是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，相關(guān)政策措施是否繼續(xù)推行并未明確，本文通過(guò)分析扶貧小額信貸政策推行過(guò)程及存在問(wèn)題，并就下一步如何持續(xù)推進(jìn)落實(shí)提出了措施建議。

一、扶貧小額信貸政策經(jīng)歷的四個(gè)階段

伴隨著脫貧攻堅(jiān)不斷推進(jìn)，扶貧小額信貸政策從地方的金融支農(nóng)創(chuàng)新之舉，逐步完善推進(jìn)，逐漸成為滿足貧困戶發(fā)展生產(chǎn)資金需求的“造血系統(tǒng)”。在小額信貸政策發(fā)展中，按其政策特點(diǎn)可分為四個(gè)階段。

（一）2013年至2014年：政策創(chuàng)新成形階段

2013年，針對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)對(duì)資金的需求，尤其是解決貧困農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中資金需求問(wèn)題，創(chuàng)新新時(shí)期金融支農(nóng)、扶農(nóng)、助農(nóng)新模式，福建省出臺(tái)支農(nóng)小額信貸政策，選擇在屏南和云霄等2個(gè)省級(jí)扶貧重點(diǎn)縣進(jìn)行試點(diǎn)推廣。2014年，全國(guó)開(kāi)始建立統(tǒng)一的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，進(jìn)行建檔立卡工作，為確定小額信貸的享受對(duì)象提供了客觀的標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)一年的試點(diǎn)，扶貧小額信貸金融扶貧模式取得顯著成效，2014年，國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），將小額金融扶貧作為一項(xiàng)重要的金融扶貧舉措，為全國(guó)范圍內(nèi)推廣提供了基本的政策依據(jù)。

（二）2015年至2016年：逐步施行階段

隨著《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)，扶貧小額信貸作為一項(xiàng)金融扶貧舉措在全國(guó)各地推廣。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，將金融扶貧作為打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的一項(xiàng)重要措施，要求持續(xù)加強(qiáng)金融扶貧力度。為了更好地施行該項(xiàng)政策，也為了規(guī)范扶貧小額信貸資金的管理，提高資金使用效益，各地根據(jù)本地的實(shí)際情況分別出臺(tái)相關(guān)的資金管理文件。如：2016年福建省出臺(tái)《福建省扶貧小額信貸資金管理辦法》，除了明確“貸款不超過(guò)5萬(wàn)元、期限最長(zhǎng)不超過(guò)3年”等政策要點(diǎn)外；為更好發(fā)揮新型經(jīng)營(yíng)主體在帶動(dòng)貧困戶發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)方面的優(yōu)勢(shì)，這份文件還把享受該項(xiàng)政策的對(duì)象擴(kuò)大到新型經(jīng)營(yíng)主體，明確了小額貸款貼息需求后，對(duì)能夠帶動(dòng)貧困戶就業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新型經(jīng)營(yíng)主體可提供貸款貼息服務(wù)”。以福建省漳州市為例，至2016年底，漳州市累計(jì)發(fā)放1.41億元小額貸款，共計(jì)3594戶貧困戶受益，其中，直接獲得小額貸款的貧困戶2725戶，累計(jì)發(fā)放小額貸款1.03億元，向869戶新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放0.38億元，覆蓋漳州市建檔立卡貧困戶比例為16%。

（三）2017年至2019年：政策調(diào)整完善并進(jìn)行全面推廣階段

2017年至2019年期間，隨著扶貧小額信貸業(yè)務(wù)的推廣實(shí)施，該業(yè)務(wù)已經(jīng)成為金融扶貧的重點(diǎn)項(xiàng)目、品牌項(xiàng)目，但也顯現(xiàn)出貸款發(fā)放不完全符合規(guī)定、風(fēng)控意識(shí)不夠到位等問(wèn)題。為進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)，2017年，銀監(jiān)會(huì)等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)通知，要求強(qiáng)化小額信貸業(yè)務(wù)管理，保障小額信貸健康、可持續(xù)發(fā)展，并對(duì)項(xiàng)目名稱進(jìn)行了統(tǒng)一，即“扶貧小額信貸”；再次強(qiáng)調(diào)政策享受對(duì)象、使用范圍等。由于政策已施行將近3年，開(kāi)始出現(xiàn)貸款到期的問(wèn)題，這份文件也對(duì)續(xù)貸業(yè)務(wù)、逾期還款以及不良貸款等進(jìn)行明確；為了提高金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展扶貧小額信貸業(yè)務(wù)積極性，文件提高了對(duì)金融機(jī)構(gòu)不良貸款容忍度，將該類業(yè)務(wù)不良率上調(diào)為年度考核指標(biāo)2個(gè)百分點(diǎn)。2019年，脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已進(jìn)入最后沖刺期，為進(jìn)一步規(guī)范和完善這項(xiàng)政策，銀保監(jiān)會(huì)等四部門(mén)再次印發(fā)通知，強(qiáng)調(diào)扶貧小額信貸保障對(duì)象、貸款用途及貸款條件等要求；對(duì)貸款續(xù)貸和展期也進(jìn)行了明確，即續(xù)貸期限原則不超過(guò)3年且只能辦理1次；由于開(kāi)始進(jìn)入還款高峰期，文件專門(mén)對(duì)如何妥善應(yīng)對(duì)做出了“加大政策宣傳、加強(qiáng)貸后管理、做好到期提醒、穩(wěn)妥處置逾期貸款以及采取司法手段”等規(guī)定；此外，由于在政策推行初期一些規(guī)定不夠明確，出現(xiàn)貸款資金沒(méi)有直接用于貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的現(xiàn)象，文件也對(duì)如何處置這些問(wèn)題分別進(jìn)行了明確。

總體來(lái)講，這一時(shí)期是該項(xiàng)政策全面推行、逐步完善、顯現(xiàn)實(shí)效的階段。以福建省漳州市為例，至2019年底，全市累計(jì)發(fā)放扶貧小額貸款11478戶4.85億元，其中，直接面向10195戶建檔立卡貧困戶發(fā)放4.14億元，面向新型經(jīng)營(yíng)主體1283戶發(fā)放0.71億元，覆蓋建檔立卡貧困戶比例達(dá)52%。

（四）2020年：脫貧收官階段

2020年是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決勝、全面收官之年，因?yàn)樾鹿诜窝滓咔榈挠绊懀哟罅嗣撠毠?jiān)任務(wù)完成的復(fù)雜性和艱巨性。為了進(jìn)一步厘清信貸政策施行的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情帶來(lái)的新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，2020年6月，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)等四部委聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步完善扶貧小額信貸有關(guān)政策的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），明確了至2020年底扶貧小額金融貸款各項(xiàng)不變的政策，這主要是對(duì)到期貸款再續(xù)貸或新增貸款的還款期限超過(guò)脫貧攻堅(jiān)期的問(wèn)題，給出明確的規(guī)定。同時(shí)，因?yàn)槿珖?guó)很多地方已提前完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，如福建省在2019年就已全部完成建檔立卡貧困戶的脫貧工作，但由于2020年疫情原因，已脫貧戶存在著返貧風(fēng)險(xiǎn)，因此文件擴(kuò)大了政策的支持對(duì)象，將返貧對(duì)象納入扶貧監(jiān)測(cè)范圍，并將具備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件和勞動(dòng)能力的邊緣人口列入小額信貸扶貧范圍[2]；還將受疫情影響還款困難的貧困戶的還款期限延長(zhǎng)至2021年3月底。如：2020年，漳州市在受新冠肺炎疫情影響下，通過(guò)積極推行政策，仍新增貸款269戶1987萬(wàn)元，該部分貸款主要為已脫貧但繼續(xù)享受扶貧政策的貧困戶貸款。

二、政策施行中存在的問(wèn)題

扶貧小額信貸政策作為一項(xiàng)金融扶貧的創(chuàng)新之舉，施行時(shí)間不到6年，在推行過(guò)程中不可避免地存在著一些落實(shí)有矛盾、操作有困難、銜接有問(wèn)題的現(xiàn)象。

（一）前期政策的不具體導(dǎo)致扶貧資金使用不夠精準(zhǔn)

2014年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)很多事項(xiàng)只是做了原則性的指導(dǎo)，各地在執(zhí)行過(guò)程中，根據(jù)本地實(shí)際情況做出不同解讀，如前文中福建省將該項(xiàng)政策的享受對(duì)象擴(kuò)大到帶動(dòng)貧困戶的新型經(jīng)營(yíng)主體，雖然2017年福建省再次出臺(tái)政策，對(duì)享受對(duì)象重新進(jìn)行明確，必須是建檔立卡貧困戶，但在此之前已經(jīng)發(fā)生了新型經(jīng)營(yíng)主體的此項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)，這就造成了政策享受對(duì)象的不一致性。并且在2017年國(guó)家銀監(jiān)會(huì)等五部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的相關(guān)通知中，只要求貸款“戶借、戶還”，直到2019年銀保監(jiān)會(huì)等四部門(mén)的相關(guān)通知中，才強(qiáng)調(diào)“戶用”，導(dǎo)致各地在施行政策時(shí)，出現(xiàn)一定數(shù)量的“戶貸企用”案例，即由建檔立卡貧困戶貸款，該部分資金可直接作為貧困戶入股企業(yè)資金，以此享受企業(yè)股份分紅。這就造成貼息的財(cái)政資金變相為經(jīng)營(yíng)企業(yè)所用，沒(méi)有達(dá)到精準(zhǔn)用于貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)的政策目的。

（二）配套政策的不完善導(dǎo)致基層操作有難度

扶貧小額信貸政策的一大要點(diǎn)是“縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”，由于風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金屬于財(cái)政資金，要求各地在建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的同時(shí)，也要制定使用管理措施，但國(guó)家或省級(jí)相關(guān)部門(mén)沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，扶貧小額信貸又屬于創(chuàng)新金融措施，以前沒(méi)有相關(guān)的政策可以參考，造成各地制定補(bǔ)償金的使用管理規(guī)定時(shí)無(wú)據(jù)可依；而財(cái)政資金支出的嚴(yán)格規(guī)定導(dǎo)致基層難以真正使用風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，導(dǎo)致出現(xiàn)逾期貸款時(shí)不能及時(shí)啟用補(bǔ)償，加大了貸款逾期率。同時(shí)，由于貧困地區(qū)本身財(cái)力比較單薄，為扶貧貸款提供的財(cái)務(wù)支持有限，因此能提供的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的額度也有限，造成財(cái)政投入小額扶貧信貸的資金額度受限，一定程度上影響了小額信貸業(yè)務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制的形成和發(fā)展。

（三）考核指標(biāo)設(shè)置的不科學(xué)導(dǎo)致部門(mén)責(zé)任落實(shí)有偏差

扶貧小額信貸政策在全面推行階段，上級(jí)扶貧部門(mén)將貸款量和貸款覆蓋率作為考核工作績(jī)效指標(biāo)，這就導(dǎo)致基層扶貧部門(mén)為完成績(jī)效目標(biāo)，不是按照能貸盡貸、應(yīng)貸盡貸的原則推行這項(xiàng)政策，而是為了片面追求貸款量和覆蓋率，想方設(shè)法催促金融機(jī)構(gòu)將錢(qián)貸出去，這既為貧困戶不良貸款的出現(xiàn)埋下了隱患，也間接導(dǎo)致了“戶貸企用”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

貸款的逾期率也是考核基層扶貧部門(mén)工作的一項(xiàng)指標(biāo)，該項(xiàng)指標(biāo)計(jì)算公式是：某地區(qū)扶貧小額信貸逾期率=到期未還款資金總量/該地區(qū)貸款資金存量×100%。隨著2019、2020年還款高峰期的到來(lái)，信貸資金存量在不斷減少，而逾期資金基本不變或略有增加的情況下，逾期率只會(huì)越來(lái)越高，這顯然是不合理的。同時(shí)，為提高金融機(jī)構(gòu)推行小額信貸的積極性和貸款資金的安全性，財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)設(shè)置小額風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保資金，實(shí)行專款專存、專款專用、封閉運(yùn)行；雖然相關(guān)文件有明確規(guī)定政府資金和金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，但在實(shí)際操作過(guò)程中，由于政府扶貧部門(mén)的嚴(yán)格考核，實(shí)際違約資金量比擔(dān)保金的利息還要少，導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)由金融機(jī)構(gòu)履行的“貸前審核、貸中管理、資金回收”等責(zé)任，壓力主要轉(zhuǎn)移到了基層扶貧部門(mén)及幫扶責(zé)任人，降低了金融機(jī)構(gòu)自身抓好風(fēng)險(xiǎn)防控的主動(dòng)性。以漳州市為例，當(dāng)前扶貧部門(mén)的小額貸款逾期率考核指標(biāo)為1%，截止2020年8月，實(shí)際逾期率1.51%，有兩個(gè)縣逾期率超過(guò)了2%，市和兩個(gè)縣均超過(guò)了風(fēng)險(xiǎn)防控考核要求。但實(shí)際逾期金額，全市僅27戶94.94萬(wàn)元，占總貸款量?jī)H0.18%。而截至該月，全市風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金12087.35萬(wàn)元，其中包括累計(jì)利息267.35萬(wàn)元，扣除風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償已使用的140萬(wàn)元后，財(cái)政資金建立的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金仍有127.35萬(wàn)元的盈余，即風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金利息已全額覆蓋逾期貸款金額，財(cái)政資金（風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金）并沒(méi)有形成實(shí)際損失，但按照績(jī)效考核目標(biāo)，仍然要對(duì)基層扶貧部門(mén)進(jìn)行扣分。

（四）對(duì)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后政策走向后續(xù)規(guī)定不明確

2020年6月，中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)等四部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《通知》只是對(duì)脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)這項(xiàng)政策進(jìn)行了再次的細(xì)化完善，對(duì)脫貧任務(wù)完成后，政策應(yīng)當(dāng)如何延續(xù)沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)定。全面建成小康社會(huì)后，我國(guó)雖然已不存在絕對(duì)貧困人口，但和農(nóng)村居民平均收入水平來(lái)比，總是存在著相對(duì)貧困群體。特別是在脫貧攻堅(jiān)穩(wěn)定階段，對(duì)于不穩(wěn)定脫貧群體，如何幫助他們發(fā)展生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，穩(wěn)定脫貧后能夠進(jìn)一步增加收入，走向富裕，都需要政策性金融資金的繼續(xù)支持。

三、對(duì)繼續(xù)推行扶貧小額信貸政策的幾點(diǎn)建議

從扶貧小額信貸政策取得的巨大成效可以看出，利用金融資金扶貧特別是對(duì)貧困對(duì)象發(fā)展產(chǎn)業(yè)上的支持，可以使扶貧更加精準(zhǔn)有效。通過(guò)政府主導(dǎo)下的強(qiáng)力監(jiān)督和管理，加之遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的金融貸款運(yùn)營(yíng)機(jī)制，形成了“扶貧不扶懶”的扶貧格局，改變了貧困群眾“等、靠、要”的落后觀念，因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推行這項(xiàng)政策。同時(shí)，國(guó)家相關(guān)部門(mén)要盡快出臺(tái)文件，對(duì)這項(xiàng)政策的繼續(xù)推行進(jìn)行明確，避免因政策的不連貫造成貧困對(duì)象發(fā)展產(chǎn)業(yè)“斷炊斷糧”，導(dǎo)致欠收返貧。

（一）重新界定政策享受對(duì)象

現(xiàn)在的政策是針對(duì)建檔立卡貧困戶，在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，有的貧困戶已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧甚至部分邁進(jìn)富裕群體。因此有必要對(duì)原有建檔立卡貧困戶進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗和信息核對(duì)，按照新的標(biāo)準(zhǔn)重新界定能夠享受政策的相對(duì)貧困對(duì)象。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)實(shí)際情況分區(qū)域設(shè)定兩種標(biāo)準(zhǔn)，一種是西部地區(qū)，可以按照建檔立卡貧困戶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將年收入提高到合理位置進(jìn)行確定；另一種是東部發(fā)達(dá)地區(qū)，參照西方國(guó)家認(rèn)定相對(duì)貧困戶的方式，將地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入平均線以下的一定比例的最低收入戶認(rèn)定為相對(duì)貧困對(duì)象。

（二）提高貸款最高額度

隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)對(duì)資金需求不斷增加，因此，在綜合分析相對(duì)貧困戶的資金需求、貸款資金的邊際效益、違約風(fēng)險(xiǎn)程度等各項(xiàng)指標(biāo)的基礎(chǔ)，可以適當(dāng)提高小額信貸資金額度[3]。

（三）完善政策頂層設(shè)計(jì)

扶貧小額信貸政策經(jīng)過(guò)多次的修改，目前已經(jīng)比較完善，對(duì)于推行中已經(jīng)形成的科學(xué)措施，可以繼續(xù)保留，如“3年期內(nèi)免擔(dān)保免抵押，基準(zhǔn)利率放貸，財(cái)政貼息，縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”，考慮到縣級(jí)財(cái)政的實(shí)際困難，在“縣建風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金”的基礎(chǔ)上，由省、市財(cái)政進(jìn)行配套補(bǔ)充。由省級(jí)政府制定、建立相應(yīng)財(cái)政配套政策，建立健全扶貧長(zhǎng)效機(jī)制。

（四）合理確定各部門(mén)工作責(zé)任

按照各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，科學(xué)設(shè)置考核指標(biāo)，不片面強(qiáng)調(diào)貸款量、獲貸率等。建立健全扶貧小額信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與分擔(dān)機(jī)制，適當(dāng)調(diào)整金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，以此強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)按照界定的相對(duì)貧困群體，負(fù)責(zé)確定政策享受對(duì)象，并做好項(xiàng)目審核把關(guān)以及管理服務(wù)工作；金融機(jī)構(gòu)要切實(shí)履行小額信貸“貸前審核、貸中跟蹤、貸后管理”管理要求。

貧困對(duì)象的幫扶需要持續(xù)發(fā)力，在金融扶貧上，只有通過(guò)扶貧小額信貸等政策的長(zhǎng)期施行，才能為貧困對(duì)象發(fā)展產(chǎn)業(yè)提供有效的資金支持，才能建立起幫扶相對(duì)貧困群體的長(zhǎng)效機(jī)制。