地方政府治理的新趨勢和新挑戰(zhàn)

鄭嘉璐

重慶軌道交通

新時代中國的地方治理正在發(fā)生三個重要的趨勢，這三個趨勢都是機遇和風險并存：

一是權力下沉使基層政府在社會治理中變得越來越重要，但也使基層政府需要承擔更多責任，基層政府的治理能力急需加強，但這又不是短期內(nèi)能夠取得快速提升的。

二是政府的數(shù)字化轉型為這種能力的提升提供了大好機遇，實際上也使得基層政府大大提升了效率，但也可能會讓國家與社會關系進一步失衡。

三是社會風險的控制成為基層治理中越來越重要的職能，維穩(wěn)機制在地方社會甚至已經(jīng)延伸到家庭這個社會單元，但是網(wǎng)格化的管理模式也使得基層社會的治理容易內(nèi)卷化，抑制社會活力。

如何在基層社會中，維護好執(zhí)政黨一元領導的政治秩序，同時又能讓多元的社會持續(xù)保持活力，這是治理現(xiàn)代化過程中特別關鍵的課題。

1月4日，北京大學政府管理學院第二屆院友論壇在廣州舉行，圍繞“新時代地方政府治理：機遇、挑戰(zhàn)與回應”這一主題，來自多所高校的學者展開了熱烈討論。

參與討論的學者包括：南開大學周恩來政府管理學院教授朱健剛、中山大學政治與公共事務管理學院教授王清、湖南大學公共管理學院副院長雷玉瓊教授、武漢大學政治與公共管理學院教授劉偉、清華大學政治學系副教授孟天廣、西南政法大學政治與公共管理學院副院長鄒東升教授。

地方治理的新變化

王清：隨著央地關系的調(diào)整，地方政府治理出現(xiàn)了一些新的趨勢。在這種新趨勢之下，我在思考兩個問題：一是什么帶來了地方政府治理的變化;二是地方政府是不是從發(fā)展型政府變成了服務型政府。

發(fā)展型政府是指地方政府在促進經(jīng)濟發(fā)展過程中，卷入經(jīng)濟發(fā)展進程之中，甚至成為市場經(jīng)濟的一個主體。我前期研究也發(fā)現(xiàn)，發(fā)展型政府使地方政府出現(xiàn)行為偏離，包括偏好為流動性強的資本提供服務，不注重為流動性較弱的勞動力服務;偏好經(jīng)濟發(fā)展，不注重民生性服務。但在新時代，隨著一系列政策調(diào)整，地方政府面臨的約束條件發(fā)生了變化。

一是強的紀檢監(jiān)督。中央政府加大了對地方政府的紀檢、審計等監(jiān)督，“三公”活動需要嚴格按照“八項規(guī)定”，這在某種程度上限制了地方政府的公務支出。二是考核的變化。十八大后，國家加強環(huán)保督導，督查考核的對象不是地方的環(huán)保部門，而是地方一把手，這給地方政府帶來了很大的壓力。地方政府仍然強調(diào)經(jīng)濟高質(zhì)量增長，但與此同時，不得不騰出更多精力進行環(huán)境保護。這與發(fā)展型政府揭示的“重視經(jīng)濟，不重視環(huán)保”也有不同。三是“以人民為中心”的服務理念。國家多次重提“以人民為中心”的服務理念，這給基層政府一個很大的信號，那就是不得不回應民眾的需要。沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府開始通過一些專業(yè)力量和志愿力量，重新鏈接群眾與政府之間的關系。

地方政府的新變化與發(fā)展型政府不一樣，地方政府從過度的公務開支到有節(jié)制的公務支出;從注重經(jīng)濟到經(jīng)濟與環(huán)保同時重視;從資本偏好逐漸轉變?yōu)橹匦骆溄尤罕娰Y源。所有的這些變化，都含有轉向服務型政府的趨勢。

朱健剛：王教授說的第一個約束條件，實際上是說，在“新時代”政治轉型過程中，黨在國家治理體系中的作用逐漸從“隱身”直接走向“前臺”。過去，黨在基層社會中，主要還是把握政治的宏觀方向，在實際的治理中主要是“隱身”的“背后”因素。十九大提出了兩個重要的戰(zhàn)略方向，一是加強黨的領導，指出黨領導一切，這使得在基層社會治理中，黨要從間接領導轉為直接領導。二是提出社會治理重心向基層下移，在城鄉(xiāng)社區(qū)要發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。十九屆四中全會提出，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

正是因為這樣的直接領導，社會治理共同體的形成更多地依賴于黨的整合能力和社會自治能力的共同增強。這里面的共生邏輯還有待進一步的分析。但可以看到的是，基層治理體系正將整個社會吸納進去，以建立一個完整的成體系的共同體。

地方政府的新變化與發(fā)展型政府不一樣，地方政府從過度的公務開支到有節(jié)制的公務支出;從注重經(jīng)濟到經(jīng)濟與環(huán)保同時重視;從資本偏好逐漸轉變?yōu)橹匦骆溄尤罕娰Y源。所有的這些變化，都含有轉向服務型政府的趨勢。

社會治理共同體不是一種靜態(tài)的制度，而是一種有計劃的建設過程，一場由政府推動，市場、單位和居民參與的運動。這種運動的特點是主張減少政府干預，公民通過自助、互助和他助來發(fā)展居住地域的服務與管理等，使居民增加情感歸屬和認同。

下沉的權力

劉偉：治理重心的下沉，就意味著權力的下沉。新時代地方治理中的權力下沉現(xiàn)象，主要包含了五個層面。

一是組織、機構的擴張和人員的擴充。主要是朱教授說的黨政體系向基層社會的延伸，以及相關人員的配備。比如黨建的全面推開;比如在鄉(xiāng)村“精準脫貧”的過程中，“第一書記”和駐村工作隊的安排。

二是公共規(guī)則的普遍性適用。包括憲法和法律的普及與實踐，也包括黨紀黨規(guī)的加強。公共權力的運作最終靠公共規(guī)則來實現(xiàn)，規(guī)則普遍適用了，權力的意圖也就達到了。包括這些年得到進一步落實的“送法下鄉(xiāng)”，以及全面反腐、“掃黑除惡”向城鄉(xiāng)基層社會的推進，都屬于這一方面。

三是觀念、符號和意識形態(tài)的宣傳與表達。這屬于權力正當化和權威化的方面。近些年來，城鄉(xiāng)基層對主流聲音的宣傳和表達力度都大于以往各個時期。這對于公共政策和國家治理的一體化是非常重要的。

四是屬于治理資源的向下分配。主要包括相關資金、項目和資源的下沉。基層現(xiàn)在所能得到的治理資源大都比以前充裕，這些資源激活或重構了基層的治理事務。

五是治理技術和治理手段的精密化及其下沉。這主要包括網(wǎng)格化管理向城鄉(xiāng)不同治理空間的全面延伸，也包括在此過程中相關的監(jiān)控技術運用與數(shù)據(jù)處理過程。基層治理的技術化和數(shù)字化趨向越來越明顯。

雷玉瓊：權力下沉問題，我想分享自己在跟蹤調(diào)研地方政府“放管服”改革時觀察到的、印象最深的一個現(xiàn)象，就是上級政府有選擇性下放權力的問題，比如下放無關緊要的超低頻事項的、業(yè)務復雜的、責任風險大的權力等等。這種“避重就輕”和“趨利避害”式權力下放現(xiàn)象的背后是部門的私利和縱向地方政府之間的不對等關系。

王清：我關注的權力下沉是指行政審批制度改革之后，縱向各個條口上，職能部門向基層政府的行政權力下沉。中央政府加大了對地方政府的考核和監(jiān)督，地方可變通的空間越來越少，在這樣的背景下，地方政府如何實現(xiàn)有效洽理？地方治理的權力下沉，是地方政府應對強壓力下的一種策略性行為：通過將一些權力下沉給縣區(qū)、鎮(zhèn)街，讓基層政府承接更多責任。但是，在實際治理過程中，權力下沉碰到兩方面的問題。

一是哪些權力可以下沉，取決于上級政府。這就導致，下沉的權力往往是不好管轄的權力，審批事項的權力大多沒有下沉。二是權力下沉意味著責任下沉，但并沒有配套的資源，包括編制、財政資金的下沉。這就使基層政府實際上無法承接這些下沉的權力。

劉偉：不同屬性的權力下沉過程，其治理后果也是不同的。現(xiàn)在如果到基層去調(diào)研，會發(fā)現(xiàn)不管城市和鄉(xiāng)村，基層干部的工作重心往往都是黨建，基層方方面面的治理事務，也都可以看到基層黨組織在領導或主持。而治理績效比較好的基層，其黨建往往也是比較好的;反過來說，基層黨建不那么理想的，基層治理理想的則很少。這說明政黨重新吸納了社會。

國家對基層社會的滲透性與影響力也大大增強了，國家可以直接面對治理人口和公民個體了。在某個意義上，基層社會已經(jīng)在面對一個具有強大監(jiān)管能力的國家了。國家擁有的信息搜集能力和信息處理能力都很強;基于治理有效，特別是社會秩序和安全感，國家權力運用所能得到的民眾認同度也有一定增強。

綜合起來，結果就是國家總體意義上治理能力的提升。

數(shù)字“利維坦”

孟天廣：幾位教授都提到了數(shù)字化趨勢。的確，大數(shù)據(jù)拓展了政府的治理領域。在“一切皆可量化”的大數(shù)據(jù)浪潮中，網(wǎng)絡逐漸成為現(xiàn)實世界的“鏡像”，網(wǎng)絡社會與現(xiàn)實社會日益融為一體，政府管理不再局限于線下管理，而必須全面掌握互聯(lián)網(wǎng)對政府與公眾行為的影響機制、調(diào)節(jié)規(guī)律及其與現(xiàn)實社會的聯(lián)系，實現(xiàn)網(wǎng)上網(wǎng)下充分聯(lián)動、協(xié)調(diào)共治。比如說國家要提供有效的治理，必須得對社會的訴求，給予有效回應，這個時候信息是非常關鍵，因為不知道社會想要什么，就很難精準的回應，這是數(shù)字化帶來的機遇。

大數(shù)據(jù)還豐富了政府的治理方式，數(shù)字化的這個技術直接可以用來幫我們做決策、做監(jiān)管、做服務，提高地方政府應對網(wǎng)絡參與、政策干預的能力和效果。

國家要提供有效的治理，必須得對社會的訴求，給予有效回應，這個時候信息是非常關鍵，因為不知道社會想要什么，就很難精準的回應，這是數(shù)字化帶來的機遇。

鄒東升：管理學家西蒙曾經(jīng)提出過有限理性決策觀點：囿于主客觀因素限制，政府決策不可能是一種“最優(yōu)決策”，只能是一種“次優(yōu)決策”。今天，基于大數(shù)據(jù)對結構化數(shù)據(jù)、半結構化數(shù)據(jù)和非結構化數(shù)據(jù)的全樣本分析、因素間的關聯(lián)性考辨等功能，能從根本上驅動決策無限趨近于“最優(yōu)決策”，更能被公眾認可、接受，保證決策的政治合法性。

當前網(wǎng)絡輿情的激增使得政府風險治理必然要向兼具“線上+線下”的雙重治理模式轉型。大數(shù)據(jù)分析技術的應用，可以很好地對網(wǎng)絡點擊量、轉發(fā)量等線上數(shù)據(jù)進行分析，研判出潛在的風險特征和風險趨勢，實現(xiàn)風險治理的精準化、精細化。

王清：我思考的是信息技術運用于政府管理中的兩個議題。第一，信息技術既可以用來遞送服務，也可以用來監(jiān)督民眾。地方政府治理中的信息技術運用，如何保護民眾的隱私和信息安全，就成為一個非常重要的議題。第二，國家借助一些專業(yè)化的互聯(lián)網(wǎng)公司進行數(shù)據(jù)管理，但是，數(shù)據(jù)既可用于政府管理，也可用于市場企業(yè)，成為發(fā)現(xiàn)商機、了解消費者偏好的市場工具，國家如何處理與大型網(wǎng)絡公司之間的關系，這是另一個非常重要的議題。

雷玉瓊：我個人也比較關注政府數(shù)字化轉型過程中公私合作時可能面臨的公共價值風險。我認為，政府的數(shù)字化轉型對企業(yè)及其信息技術能力的依賴性太強了。

一方面，一些地方政府的公共部門權力碎片化和管理文職化的內(nèi)生缺陷，導致其技術認知和需求表達能力嚴重不足，進而強化了這種依賴性。另一方面，公私合作意味著公共權力的邊界被打破和模糊化，這也是治理的內(nèi)在特征，但參與了公權力的企業(yè)，實際上只需要對業(yè)務合同負責。業(yè)務合同與真實需求之間的鴻溝，極有可能導致公共價值風險。企業(yè)不支持解決公共部門技術認知和需求表達能力不足的問題，而急于完成“合同”的現(xiàn)象大量存在，“僵尸系統(tǒng)”“僵尸平臺”和“釣魚式開發(fā)”問題凸顯了這一公共價值風險。

因此，在政府數(shù)字化研究的“技術視角”之外，“制度視角”和“人文視角”的研究和討論也是現(xiàn)階段迫切需要的。