鄉村治理現代化的實踐檢視與理論反思

韓鵬云

摘?要：在鄉村振興戰略實施的背景下，地方政府推動的鄉村治理現代化實踐已經全面鋪開。鄉村治理體系現代化的實踐中呈現出治理體制“類”科層化、治理過程規范化、治理方式技術化的邏輯;鄉村治理能力現代化的實踐中呈現出領導能力精英化、服務能力社區化、公共管理能力專業化的邏輯。但我國存在東中西區域差異和不同發展階段兩個層面的限制，鄉村治理現代化的實踐邏輯與鄉村社會基礎的匹配存在一定的張力，并會產生一些“意外的后果”。基于這一客觀現實，需要對當前的國家政權建設理論進行反思，并重視簡約治理傳統。為了更好地實現鄉村治理的轉型，有必要從改革鄉村關系、推動自治下沉、加強基層民主建設等多個方面達成國家政權建設與簡約治理傳統的協同。

關鍵詞：鄉村治理現代化;治理體系;治理能力;國家政權建設;簡約治理

中圖分類號：C916;F320?文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）01-0102-09

前?言

學術界有關鄉村治理體系和治理能力的研究由來已久。20世紀80年代農村改革以后，從“鄉政村治”到“合村并組”，再到城鎮化建設背景下的農村社會管理體制創新及鄉村關系的新變化曾成為研究熱點;從村級組織的權力運作方式，到鄉鎮政府的治理策略，鄉村治理能力也一直是鄉村治理研究的重要內容。

后稅費時代以來，隨著統籌城鄉戰略的實施和美麗鄉村建設的推進，國家對鄉村社會的形塑力度進一步加強。2013年，十八屆三中全會首次提出了治理體系和治理能力現代化的發展目標，以此為契機，各地的基層政府著力推動了鄉村治理體系和治理能力現代化的具體實踐。隨著十九大報告鄉村振興戰略的提出，以現代化為理論視角的鄉村治理研究成為新時代的熱點，當前研究主要集中在兩方面：一是對鄉村治理現代化的理論建構或相關問題進行分析。桂華認為鄉村治理現代化目標的實現受到國家能力、鄉村體制和基層社會三重因素的影響，推進鄉村治理現代化應該處理好民主與民生，技術治理與群眾路線，“村治”與“鄉政”等關系[1];王國勤提出一個具有“公共性”治理規則的鄉村治理現代化分析框架，并依此對浙江省的鄉村治理情況進行分析[2]。二是以鄉村治理現代化為目標或視角來闡釋某一特定治理創新或治理資源。李利宏認為在鄉村治理現代化過程中有效挖掘和重構傳統治理資源可以降低治理成本并提高治理績效[3];巢小麗則以“寧海36條”為切入點論述了這一基層創新的績效及機制，并基于此提出了鄉村治理現代化的建構邏輯[4]。應當指出，當前研究主要集中于理論的初步建構或對特定實踐創新的闡釋上，往往將鄉村治理現代化作為特定的觀察視角或理論背景，對鄉村治理現代化本身的實踐及其發展的研究還有待繼續拓展。從本質上看，鄉村治理現代化是以現代價值理念、現代公共規則、現代行為規范為基準和目標的歷史發展趨勢，盡管終極目標是基于現代性的鄉村自我回歸和發展，但實現的過程卻是長期的、漸進式的，對其進行深入研究必須立足于當下的具體實踐，只有在全面掌握實踐的基礎上才能把握其邏輯，提出對鄉村治理現代化未來發展方向的理論關照。鑒于此，本文力圖對鄉村治理現代化的當下實踐進行系統檢視，在此基礎上指出一些地方政府推動現代化實踐所面臨的限制及可能產生的后果，在邏輯鏈條梳理的基礎上對鄉村治理現代化的相關理論進行反思，從實踐和理論兩個層面形成對這一宏偉歷史進程的深度認知。

一、鄉村治理體系的現代化

鄉村治理體系現代化是指建立以鄉村兩級組織為核心，具有現代價值屬性的組織系統與制度安排，可以具體分為組織結構、治理過程和實施方式等三個層面。組織結構指的是鄉村兩級組織的系統結構及權力配置、權責分工關系，這是治理體系的基礎所在，鄉村治理組織結構的現代化核心在于能適應并有效應對鄉村未來發展的需求;治理過程指的是鄉村事務的治理程序或實施規則，這是治理體系的重點所在，鄉村治理過程的現代化要求依法依規建立完善的法治程序和制度體系;而實施方式則指的是貫穿在治理體制和治理過程之中來達成治理目標的載體形式，這是治理體系的實施路徑，實施方式的現代化要求通過信息化和技術化來達到科學、高效的治理效果。當前隨著鄉村振興戰略的實施，國家對鄉村社會的資源投入進一步加大，各地基層政府在治理體系上的形塑力度也進一步強化，在實踐中呈現出三方面的邏輯。

1.鄉村組織結構的科層化邏輯。由于稅費改革之前的治理資源有限，村干部大都屬于不脫產身份，其報酬從征收的農業稅費中列支，同時基層政府實現計劃生育或稅費征收等治理任務需要借助村干部來完成，由此就允許村兩委從稅費征收中“提留”來進行利益激勵以調動積極性，同時也會通過“感情運作”[5]的方式來推動村干部協助治理任務落實，村干部作為能動的中間環節具有一定的自主空間。但進入后稅費時代之后，由于不再征收農業稅費，政府只能通過財政轉移支付資金的形式來給村干部“發工資”，以此確保村干部群體的穩定。以此為基礎，近年來鄉村關系的科層化邏輯愈加明顯。（1）村干部職業化程度加強。進入21世紀以來各地所推動的“合村并組”使行政村的覆蓋范圍擴大，原來村干部“兼業”狀態難以滿足實際需求，很多地區的村干部已經實施了“坐班”制或值班制，尤其是村兩委主要干部。與“坐班”或“值班”崗位相匹配的是嚴格的激勵考核。當下全國很多地區基本上按照百分制或千分制等方式來對村干部進行考核，將多方面治理任務和對村務處理的要求量化成為數字指標，給予打分并分出檔次，按照檔次差異進行績效評定，村兩委干部的報酬與工作績效掛鉤，這種管理考核方式成為一個風向標和指揮棒，對村級組織形成了強有力的正向激勵。同時為了進一步對其職業崗位形成保障，基層政府一般會對村干部繳納養老保險進行專項補貼，確保其退休后可以獲得福利保障。很多地區還逐年提高村干部的收入水平，力圖使村干部作為一種職業崗位具有相對吸引力。（2）村級人事管理的強化。隨著村干部職業化管理的強化，鄉鎮政府對村級組織人事管理也有進一步強化的趨勢。鄉鎮政府一方面通過“組織意圖”支持“能富”型村干部當選，通過標準化的招考方式大規模遴選村級后備干部隊伍;另一方面加強對村兩委“條線”干部的統籌管理力度，從縱向上看，政府“條線”部門對村兩委具體業務干部的管理力度在加強，例如政府在基層黨建、拆違控違、農村環境治理等“條線”的人員力量已經下沉到村莊，實現了正規化和專門化。從橫向上看，一些地區村干部可以在村莊之間進行調配，村兩委主職干部可以被交流到“七站八所”任職，鄉鎮政府干部也可以擔任村黨支部干部，一些地區村級人事配置在鄉鎮政府的統籌和調控下已經實現了“流官化”。

2.鄉村治理過程的規范化邏輯。稅費改革之前，基層政府核心關注點在于農業稅費征收和計劃生育等“硬指標”，對村民自治內部事務的介入程度相對有限，村兩委具有相對較大的自由裁量空間，有關村集體資產和村級事務管理的制度也不夠健全，這種狀況帶來了監督的空白點，在一些事務的處理過程中尤其是村民選舉和村財務管理的過程中出現了很多不遵循規則的現象，甚至一些地區出現了吃喝風及貪污腐敗的問題，諸多的治理亂象帶來了較為緊張的干群矛盾和治理矛盾。進入后稅費時代以來，為了應對鄉村社會涌現的新任務和新問題，國家對村民自治事務的干預程度在逐步加強，尤其是黨的十八大以來，治理過程的規范化邏輯已經成為不可避免的時代趨勢，主要表現為兩個方面：（1）治理過程的制度化趨勢。制度化針對的是鄉村治理主體尤其是村兩委干部在部分事務上決策和裁量的隨意性，目的在于保護村民利益和權利不受損害，確保實現公平的治理，并強調在多個治理環節上建立或完善相應制度。在村莊政治上，一些省份針對村民選舉中的候選人出臺了“五禁止”“七不宜”等限制條件，將有違法違紀行為的人員排除在外，確保村民選舉的規范化;在村莊經濟上通過制度化的方式加強村集體“三資”管理，尤其加強了村級財務的規范化管理、審計管理強度和公開的透明度，防止集體資產流失。杜絕在村級財務上的“微腐敗”行為，堅決執行村級“零招待”制度;在村莊文化上倡導移風易俗，加強對各類陋習舊俗的管控制度，對各類灰黑的地下宗教勢力進行堅決打擊等。除此之外，制度化在“村財鎮管”、征地拆遷標準統一、環境治理責任制、拆違控違專項管理等鄉村治理的各項重點、中心工作上更有集中體現。應該說，黨的十八大之后的鄉村治理制度化程度達到新的高度，也全面提升了治理工作的公信力，實現了對治理過程的全方位監督和防控。（2）治理過程的程序化走向。程序化針對的是鄉村治理過程中的漏洞環節，強調按照標準化治理的原則以多層面審批的方式來形成監督鏈條，確保治理過程公平、公開、公正。例如在村莊政治層面嚴格強調村民選舉的程序性和政治性;在村級經濟層面，村級財務的開支環節要經過村鎮兩級多個程序的審批，后續財務審計也已經成為常規程序;村級管理中各類服務事項都有嚴格的程序，村級建設過程中一定金額以上的項目必須在鄉鎮層面進行統一的招投標程序等。

3.鄉村治理實施方式的技術化邏輯。稅費改革前鄉村治理的實施方式比較傳統，主要以人工的方式進行治理信息傳遞，并依靠村莊為單位來聯結國家與個體農戶，各類信息的傳遞和政策的實施過程中一般會加入鄉村兩級組織的治理意圖，治理效率較低且具有模糊空間，給村莊治理主體留下了較多的“變通”環節甚至是“謀利”空間，不利于實現高質量的治理績效。后稅費時代之后，隨著各類電子信息技術的迅猛推廣，治理的信息化和精準化極大地提高了鄉村治理信息傳遞的效率、科學性和規范性。以此為基礎，鄉村治理實施方式的技術化日漸凸顯，逐步形成以非人格化為載體、以信息技術為平臺、以精準結果為導向的治理邏輯。（1）治理非人格化。治理非人格化認為通過不具人格特征的標準化治理方式更具獨立性、科學性和可復制性，有利于監控的實施，也有利于提升治理的績效或質量。當前村級治理中的網格化管理、12345投訴熱線、委托第三方機構進行的農民滿意度調查等都是治理非人格化的具體表現形式，這些形式大都由外部力量“嵌入”到村莊內部，從而對村級治理產生深刻的影響。（2）治理信息化。信息化治理一般是指借助電子信息技術來處理各類政務或村務，目的在于提高工作效能和科學性，去除人為操作的隨意性和模糊性，例如農村土地流轉交易平臺、陽光惠民系統、糾紛調解信息系統及各類農業技術服務系統等“互聯網+”的大量投入使用，這些信息技術的采用使鄉村治理的效率大大提高，實現了村級的全方位監控，當然也從一定程度上約束了村級治理的能動性。（3）治理精準化。進入后稅費時代，國家在諸多政策的實施過程中要求瞄準度和精準性，政策開始直接針對農戶或個體展開，確保農民權益得到充分保障，體現治理的公平性。例如農村土地確權目的在于將集體土地的權屬確定到農戶或個人，為農戶進行土地流轉提供基礎;農村低保評議啟動大數據整合和比對的方式進行評定和動態調整等。可以認為，鄉村治理方式的非人格化、信息化和精準化相輔相成的，相互嵌套，共同塑造了技術治理的理念并形成了技術治理的總體方式。

二、鄉村治理能力的現代化

稅費改革之前尤其是20世紀90年代，全國大部分地區的農村資源較為匱乏，勞動力外出務工較少，農業收入依然是家庭經濟的主要來源。縣鄉基層政府的財政能力有限，只能通過征收農業稅費及附加項目的形式來增強財政能力，這就導致鄉村治理主要圍繞稅費征收及計劃生育政策兩項中心工作開展，任務的開展與農民的切身利益形成了較大沖突，基層政府啟用了一些“狠人”甚至是“惡人”來治村，鄉村治理形成了利益共同體和“贏利型經紀”[6]。這一歷史時段的鄉村治理能力主要體現為通過強力來進行資源汲取并維護社會穩定。為了穩固政權合法性基礎并緩解農民的負擔，21世紀之初國家取消了農業稅費，統籌城鄉發展及美麗鄉村建設等諸多政策的落地對鄉村治理能力提出了更高要求，治理能力現代化成為時代的需求。鄉村治理能力現代化是指治理主體水平、素質及治理方式的現代化，目的在于提高國家對鄉村社會的引領和介入能力，可以分為領導能力、服務能力和公共管理能力等三個層面：領導能力指的是鄉村治理主體尤其是鄉村兩級組織在治理過程中發揮引領作用，這是治理能力現代化的核心所在;服務能力指的是鄉村治理過程中應以服務型組織建設為導向，只有這樣才能獲得群眾的認可和執政的合法性，這是治理能力現代化的關鍵所在;公共管理能力指依法依規行使行政管理職能并開展經濟社會管理活動，為建設規范的社會秩序提供基礎，這是治理能力現代化的重點所在。領導能力、服務能力和公共管理能力都是具有現代化特征的治理能力，地方政府圍繞這些治理能力采取了多種實踐舉措并進行了大力推動，形成了領導能力精英化、服務能力社區化、公共管理能力專業化等三方面邏輯。

1.領導能力精英化。作為鄉村治理的主體性力量，鄉村干部隊伍的領導能力成為治理能力現代化的關鍵所在。當前鄉村治理的重點在于貫徹執行自上而下的升級達標任務，同時又要維護鄉村穩定并引領村莊發展，由此領導能力集中表現在執行能力和發展能力等兩個方面：執行能力強調的是有能力將各項治理任務完成，尤其是一些基層政府的重點任務例如征地拆遷、拆違控違等;發展能力強調的是能利用自身資源或社會關系網絡帶動村莊發展，實現村集體經濟增收并帶領農民致富。當前一些地方政府的實踐集中在兩方面：一方面培養并提升現任村兩委干部的領導能力，但更多的是遴選具有領導能力的精英人物來參政。由此，很多農村地區經商辦企業的經濟精英成為最受青睞的村干部人選，他們不僅可以通過自身豐富的社會資本和發展經濟的能力帶領村莊實現發展，而且在村莊范圍內更有能力和權威通過“非正式規則”來落實各項治理任務，一些地方政府通過多種方式支持這樣的“能富”精英參政并將他們視為領導能力的典型。另一方面為了進一步提升領導能力的整體水平，很多地區的地方政府積極推動村級后備干部的招考工作，一般做法是設置一定的學歷、年齡門檻，通過縣鄉統一考試的形式以排名先后的原則選擇綜合素質較高的大學生充實到村級后備干部隊伍中，先將他們作為工作人員進行鍛煉，之后逐步進入村兩委領導村莊治理，其目的是選擇受過較高教育程度、年輕化、高素質的優秀人才來推動村莊發展。這種做法在很多地方已經實施，成為鄉村治理領導能力現代化的重要舉措。

2.服務能力社區化。隨著統籌城鄉發展一體化戰略的落地，服務一體化開始成為治理的熱點所在。在服務型政府建設的理念推動下，鄉村兩級組織的服務型職能日漸凸顯，便民服務與民生服務的水平開始提檔升級，盡管很多地區的農村依然是傳統的村落樣態，但地方實踐大都是依照社區化標準來推動服務落地。一是社區化的服務內容。當前全國很多地區的鄉村正在力推便民服務標準化，不僅在鄉鎮一級設置行政服務中心，一些地區還將村委會的辦公場所打造成為黨群服務中心來提供一體化、柜臺式的便民服務，將民宅基地審批、計劃生育審核、困難補助申請等各項事務都囊括其中。除了便民服務之外，更重要的是民生服務，除了各類民生基礎設施建設外，各地的鄉村還逐步開啟了向各類社會組織購買服務的新趨勢，這些社會組織的服務形式也即俗稱的農村社工服務，這些服務大都按照城市社區的服務模式來開展工作，一般開展服務老年人和留守兒童的服務，也會在節慶日開展各類文體或宣傳活動。這些服務大都有標準化的服務流程或方案，基本都是在城市社區開展的服務形式向鄉村的“移植”，在實踐過程中存在與農民的需求不銜接的問題。二是社區化的服務監督。政府參照在社區開展推動服務的方式推動村莊的服務能力建設，尤其注重以服務監督和服務反饋的方式來“倒逼”鄉村服務能力的提升。例如一些地區農村設置了類似于12345的投訴熱線或平臺，統一對服務投訴進行受理并要求鄉村兩級組織回應解決，又例如委托第三方開展服務的滿意度調查并將此作為考評的重要依據等。

3.公共管理能力專業化。作為鄉村治理能力的重要組成部分，管理能力指的是以基層政府和部門為主體對各項公共事務進行科學管理的能力，主要體現為風險防控能力、維護穩定能力、認證管理能力等方面。稅費改革之前，公共管理較為粗放，管理的精細化程度不高，當前地方政府對公共管理能力的推動向專業化方向努力，主要體現為兩個層面：其一是公共管理的責任化。為進一步推動公共管理現代化，諸多地方政府推動了鄉鎮干部聯村或包村、簽訂管理責任書、村莊劃片管理、村兩委干部職責分工制等系列制度形式，并全面確立追責機制，通過強化“條線”管理使管理的責任化程度提高。與此相配套的是對具體管理能力的常規化培訓，力圖通過對鄉村治理主體的專題培訓來提高管理的水平和效率，例如每年會針對村書記或村主任進行綜合培訓，針對財務知識、糾紛調解、黨務管理等具體分工人員進行專題培訓，培訓內容包括相關法律法規、政策方針及實務技巧等。其二是公共管理的精細化。一方面在確立鄉村治理公共管理責任的基礎上，地方政府大力推動公共管理的精細化，針對不同的治理領域進行分類管理和制度化管理，通過信息技術化手段和農村網格化覆蓋來提高管理的精準度，形成深度和廣度、橫向和縱向協同的治理全覆蓋，有效發現鄉村治理中的盲點;另一方面針對公共管理事務設置專業的組織體系，例如在社保征收及辦理、征地拆遷、拆違控違及農村環境治理過程中，各條線部門設置專門的人力和經費進行統一管理，并通過這一組織體系開展了各項統計、普查等基礎性工作，這些工作實現了國家組織機構的完全下沉，切實提高了鄉村治理的認證能力，為國家在鄉村的各項管理政策的制定、實施及評估等提供了堅實基礎。

三、鄉村治理現代化的時空限制及意外的后果

鄉村治理體系現代化和治理能力現代化的地方實踐對鄉村治理產生了深刻影響，一方面治理體制的“類”科層化、治理過程的規范化、治理方式的技術化組成了鄉村治理體系現代化的實踐趨勢，這一趨勢弱化了傳統基層治理中的人格化、非規程化、模糊性的特征，以“規則下鄉”對鄉村治理形成新一輪整合;另一方面地方政府通過精英化推動領導能力建設，通過社區化推動服務能力建設，還通過專業化推動公共管理能力建設，三方面的具體舉措組成了鄉村治理能力現代化的實踐趨勢，這種趨勢改變了鄉村治理能力原有的鄉土性、粗放性和非專業化的狀態，形成更具現代性的綜合治理能力，這種治理能力現代化對鄉村治理的未來發展具有引領作用。可以認為，鄉村向城市化轉型的時代背景下，傳統的治理體系和治理能力面臨著較大的挑戰，已逐步不適應時代的需求，治理現代化的地方實踐正在力圖通過多種方式來迎接這一挑戰，這不僅為城鄉治理一體化也為國家治理現代化的推進提供了堅實基礎。但問題并不只有一面，盡管地方政府推動的鄉村治理現代化正在深刻影響著鄉村治理的歷史進程，但由于鄉村治理處于國家與鄉村社會的“接點”[7]位置，治理績效并不單單取決于國家行政力量自上而下的推動，還會受到鄉村社會自下而上的制約。鄉村治理現代化的實踐與鄉村社會匹配才能實現協同共進，如果不匹配或匹配程度不高，可能會引發系列的治理問題，而二者之間是否匹配則受到鄉村社會空間和時間兩個維度的限制。

1.空間的限制指的是鄉村治理存在區域差異。我國各地經濟社會的發展程度不同，鄉村總體可以劃分東部發達地區和中西部農業型地區。東部農村工商業發展程度和城鄉統籌一體化水平較高，農民大都在工商業領域就業，而且這些地區往往是人口的流入地，村莊不僅承擔著傳統的治理任務，還要承擔工商管理、流動人口管理、工業安全等各項新事務;又由于村莊內部資源和利益比較密集，村民參與村民自治的效能感較強，村民選舉比較激烈且村民對利益分配具有較高的訴求。工商業發展帶來的利益密集和城鎮化帶來的治理事項組成了東部發達地區農村治理的關鍵詞。而與東部地區形成鮮明對比的是中西部地區農村，中西部農村大都屬于農業型地區，工商業發展水平較低，城鄉之間的差距也較大，這些地區大都是人口流出地，青壯年勞動力外出主要在工商業領域務工，老年人留守耕種農業，二者組成了“半耕半工”[8]的家庭生計模式。此類村莊的村干部報酬較低且年齡結構老化，青壯年勞動力不愿意參與到村莊治理過程中，內生性的治理事務相對比較少，且由于沒有工商業積累，大部分村集體資源處于匱乏狀態，村民參與自治的政治效能感也較差，中西部很多農業型地區的村莊治理大都限于“維持”狀態。東部發達地區農村和中西部欠發達地區農村的差異構成了我國鄉村治理的一個前提性事實，當這一事實遭遇鄉村治理現代化的實踐時，二者的匹配會帶來空間局限：東部發達地區鄉村社會治理事務復雜且利益密集，必然要求具有精細、規范、高效的村級管理制度，具有內生動力對鄉村治理體系進行創新和改革，也會“倒逼”鄉村治理能力現代化的提升。客觀上來說，鄉村治理現代化的實踐趨勢與東部發達地區鄉村的基礎相互匹配，這一地區的鄉村治理現代化的實踐具有引領性，也是實踐需求的源發地區。但中西部地區的一些地方政府為了更好地貫徹自上而下的各類行政性任務，也學習并推動鄉村治理體制和治理能力的現代化，這一實踐過程卻難以與中西部農業型地區的鄉村社會基礎實現完全匹配，因為中西部地區農村并沒有復雜的內生事務和密集的利益，更側重于組織村民參與村莊治理并借助于國家資源輸入來實現振興，對“類”科層化、規范化、技術化的現代治理體系和精英化、社區化、專業化的現代治理能力缺乏內生的需求基礎。

2.時間的限制指的是鄉村治理存在發展階段差異。21世紀初城市支持農村、工業反哺農業的總體發展方向扭轉了鄉村衰敗的態勢，近年來黨和國家又提出了鄉村振興戰略和分兩個階段實現百年奮斗目標的戰略部署：第一階段到2035年，鄉村振興要取得決定性進展，第二階段到2050年，鄉村要實現全面振興。在第一個發展階段過程中，全國大部分地區的農村城鎮化還正在進行過程中，鄉村規劃中的非保留村依然大量存在，農民土地流轉已經開始形成趨勢，但小農戶自耕的狀態也還將長期存在，農村勞動力進城安居的數量還有限，外出務工的農民依然需要在“半耕半工”的狀態下維持生計，尤其是在進城務工受阻時可以回到鄉村，從而緩解市場風險對社會治理的影響，在這一階段中鄉村社會依然是我國城市化和現代化發展的蓄水池和穩定器;在第二個發展階段，農村城鎮化率水平比較高，小農戶數量將急劇減少，而土地流轉的規模和比例也將達到較高水平，第二個發展階段的鄉村社會將基本實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的振興要求，規劃中的保留村也將建成青山綠水的美麗鄉村。

鄉村治理不同發展階段的差異構成了我國鄉村治理另一個前提性事實，這一事實與當前地方政府正在推動的治理現代化實踐相互碰撞時，也會因為匹配的程度而帶來限制：第一階段的鄉村治理處于傳統向現代的轉型期，鄉村社會依然處于“復合治理”[9]的狀態之中，既有自上而下的國家整合和塑造，也有鄉土社會自身的傳統特征。這種“復合狀態”與治理現代化實踐之間存在一定的張力，也即第一階段的鄉村治理依然會將村莊視為作為一個“底線共同體”，需要通過地方性知識或社區記憶等傳統資源來輔助治理，需要在一個集體范圍內進行政治及訴求表達，在治理過程中需要一定的機動靈活性，治理技術上也依然需要人格化治理來發揮一定的補充作用。但當下一些地方政府推動鄉村治理現代化的實踐卻可能忽略了這一前提性條件，一些實踐舉措過于超前，針對治理體系和治理能力沒有預留更多的彈性空間，這就會與轉型中的鄉村治理出現匹配的錯位。而在第二個發展階段，農業和農村已經基本上實現了現代化和社區化，現代國家秩序實現了對鄉村傳統秩序的替代，鄉村社會的傳統共同體也實現了向新型社區共同體的轉型，鄉村治理體系現代化的實踐與現代化的鄉村社會基礎的匹配關系將進一步推動鄉村治理的良性發展。

綜述之，空間上的區域差異和時間上的階段差異給鄉村治理現代化實踐帶來了限制。當前就全國范圍來看，農業型村莊數量依然占據主導，這是當下鄉村治理的基本國情。一些地方政府推動的鄉村治理現代化的實踐舉措與這一國情之間存在一定程度上的匹配張力，這種張力可能會帶來“意外后果”：（1）出現了鄉村治理績效不高，現代化舉措“空轉”的現象。傳統的地方性知識依然需要發揮一定的作用，傳統治理方式也依然具有存在的合理性，過于現代化的治理實踐可能“高大上”，卻并不一定完全適合當前鄉村社會基礎，一些套用在中西部地區鄉村治理之上的現代化舉措會陷入“空轉”狀態，甚至會帶來“水土不服”，村干部定期“坐班”可能會形成官僚作風造成深入群眾的缺失，治理規范化的程序和技術化的手段在運用過程中也存在形式大于內容的問題，一些臺賬和表格代替了治理，人力和物力大量消耗卻并沒有真正地提高治理能力，甚至會帶來了形式主義的積弊和實質正義的缺失，最終難以達成預期的治理效果。（2）造成了“去政治化”現象，不利于基層政權合法性的提升。治理體系及相應的治理能力現代化帶來了非人格化、標準化和精細化治理，從一定程度上會擠壓村莊內部政治性的組織動員體系，組織能力和動員能力的弱化可能會導致村民難以很好地進行組織起來進行訴求表達，治理成為一個技術性的程序化過程，情景化的正當訴求表達有可能被抑制，這就造成“人民沒有了自己的組織，只剩下辦大事的行政社區和行政官僚，沒有了公共生活，喪失了對直接涉及自己利益之事的發言權。人民成為無組織的個人，辦不好小事，缺少了日常生活中的公正感，已經成為國家治理的主要矛盾”[10]。這種矛盾會進一步造成村民責權意識的弱化，無助于培養現代公民意識，也會進一步加劇村干部和村民之間的“懸浮”狀態，影響政權合法性的良性建構。

四、理論反思：國家政權建設與簡約治理的協同

鄉村治理現代化的時空限制及意外后果引發了理論的反思。從本質上看，鄉村治理現代化所代表的是新時期國家政權建設的趨勢。國家政權建設理論來源于歐洲民族國家的實踐，指的是國家權力通過官僚機構下沉不斷加強對基層社會的控制，從而實現國家對社會的整合和改造，這是現代性力量全面進入鄉村的過程。我國國家政權建設起源于20世紀初葉，在新中國成立之前基層社會陷入了“贏利型經紀”泛濫的境地，國家政權建設產生了“內卷化”[6]。建國之后的人民公社時期，合作化使征稅單位、土地所有和政權結構完全統一起來，合作化從政治和經濟上均實現了“政權建設”的目標[6]。在這一時期，基層組織已經實現了對鄉村社會的掌控，從組織層面上看，國家政權建設已經基本完成。之后的農村基層改革時期，國家將政權確立在鄉鎮政府，村莊施行村民自治，村級組織一方面要落實國家和地方政府自上而下的治理任務，另一方面組織村民對內部事務進行自治。盡管國家政權建設組織層面已經基本完成，現代化的治理規則卻并沒有完全建立起來，在鄉村振興戰略實施的背景下，以國家治理體系和治理能力現代化的提出為標志，鄉村治理現代化力圖把具有現代性的治理規則嵌入到村莊內部，以此來重塑鄉村社會并完成治理規則層面的國家政權建設。

但在國家政權建設的過程中與存在著與之平行的另一個治理傳統，即鄉村治理的簡約治理及延續。在傳統社會時期，“皇權不下縣”使國家政權停留在縣級以上，縣級以下主要依靠地方精英尤其是士紳進行治理，“士紳”作為一種“道德精英”形成與“皇權”的協同，這種協同構建了家國同構的“文化-權力”網絡[6]，形成了一種結構穩定且成本較低的“簡約治理”模式[11]。之后隨著國家政權建設的推進和士紳階層的消失，傳統的簡約治理模式退出歷史舞臺，但簡約治理傳統卻長久保存下來。在人民公社時期，“三級所有、隊為基礎”的體制設置依然保留了鄉村兩級組織的能動空間，隨著人民公社的解體，村民自治將行政所無法有效化解的任務承擔起來，這也是簡約治理傳統在當下的實踐樣態。

鄉村治理的簡約治理傳統之所以長期存在，與我國后發現代化的國情密切相關。一方面治理資源的有限與治理問題的復雜形成了限制。無論是傳統社會時期還是建國之后，我國綜合國力基礎都較弱，物質資源和財政能力相對有限，難以支撐高成本的現代化治理體系，同時我國疆界廣大，區域差異性強，治理事務復雜多樣，要實現基層社會的有效治理必須借助于基層社會自組織力量來予以補充和協助。其二鄉村社會的內生自治能力一直得到了延續。鄉村社會的主要經濟基礎是土地，圍繞土地形成的農耕合作構成了村落集體力量的基礎，地緣和血緣關系長期固化形成了村落共同體精神，其具有的內生力量能形成一定的內生性秩序。這一秩序構成了簡約治理傳統的基礎。綜合來看，傳統社會時期一直到當下，鄉村治理的簡約治理傳統一直有得以延續的基礎條件。在當前時空限制條件的作用下，鄉村社會處于傳統向現代的轉型過程之中，簡約治理傳統依然有存在的必要性和基礎空間，對于鄉村治理體系現代化和治理能力現代化具有補充意義：其一是簡約治理傳統可以彌補治理體系現代化所帶來的行政僵化問題和全能包辦弊端，使鄉村治理保持一定的彈性空間和靈活性，尤其是國家進入鄉村所解決不了的“剩余事務”[12]，依然需要以簡約治理的方式通過各類“非正式規則”予以兜底;其二是簡約治理傳統可以強化意識形態的教化作用，簡約治理依托于村莊的內生權威、情理方式將外部的意識形態轉化到內部，可以達到有效的濡化作用，這對鄉村治理能力的提升具有重要意義。

由此反觀之，當前一些地方政府所推動的鄉村治理現代化實踐具有單向性特征，簡單地依賴于“類”科層化、規范化、技術化的治理體系和精英化、社區化、專業化的治理能力并不能很好地解決轉型中的所有問題，甚至會造成治理秩序的失衡。當下的鄉村治理現代化還需將簡約治理傳統作為必要的組成部分，形成國家政權建設與簡約治理的協同，要達成協同狀態關鍵在于改革鄉村關系、推動自治下沉、加強基層民主建設等方面。

改革鄉村關系是國家政權建設與簡約治理協同的基礎。地方政府在推動鄉村治理現代化的過程中將村級組織“類科層化”，目的在于借助于村級組織的力量來完成各類超負荷的治理任務。“超負荷”的治理任務一方面源于自上而下的壓力型體制[13]，基層政府及村級組織處于治理一線，與自身的權責不相匹配，承受了最大的壓力;另一方面也來源于基層政府自身的治理意圖和治理舉措，為了在“治理錦標賽”[14]體制中勝出就會“制造”更多的治理任務并下壓到村級組織。鄉村治理現代化的實現必須革新這種被動的狀態。“減負增效、費隨事轉”的鄉村關系改革當前正全面鋪開，一方面通過清理整頓的方式減輕村級負擔，另一方面對確實需要村級承擔的事務進行嚴格的準入制度。這一改革從一定程度上減輕了村級治理的壓力并增加了活力，但更應在于通過考核機制的深度改革來破除壓力型體制，形成責權法定、權責統一的行政和自治邊界，在引入現代公共規則的同時保持基層治理的能動性。

推動自治下沉是國家政權建設與簡約治理協同的重點。當前我國基層治理的外部環境已經發生了變化，“合村并組”使行政村的范圍劇增，行政村已經由“熟人社會”轉變為“半熟人社會”[15]，只有原來的自然村落或村民小組由于地緣和血緣關系的延續還停留在“熟人社會”的基礎上。十九大報告提出了社會治理重心的下移，一些農村地區開始嘗試村民自治重心下移到自然村，例如清遠市在自然村基礎上成立村民理事會作為村民自治的議事決策機構[16]，湖北秭歸在自然村基礎上推動“幸福村落”創建，成立村落理事會并選舉理事長和事務員（“一長八員”），形成新的自然村自治機制[17]。村民自治重心下移繼承了簡約治理傳統，在更小的“熟人社會”單位上重新找到了國家政權建設與簡約治理的平衡點，是對鄉村治理體制現代化的創新性探索。這些地區的嘗試都達成了較好的成效，也值得進一步總結經驗進行推廣，應鼓勵各地開展適合本地區特點的自治重心下移形式，通過創新來激發基層治理的活力，增強治權的權威性和內生力量。

加強基層民主參與是國家政權建設與簡約治理協同的關鍵。隨著鄉村振興戰略的實施，國家推動“資源下鄉”的力度進一步增強，基層各類民生工程正在日漸增多，這些資源投入如何轉變成為國家政權合法性建設的基石成為關鍵所在。“在實施重大關乎民生的公共政策的過程中，應該明確加上要有由下而上的民眾參與，把其當作重大關乎民眾切身利益的政策的必備條件，而不是簡單依賴官僚管制或黨組織的動員和宣傳來執行政策。”[18]民眾參與是基層民主建設的核心環節和體現形式，以充分參與來實現民生與民主的充分結合，尊重農民的智慧和主體地位，會進一步激發鄉村社會自組織的活力，有利于彌補國家政權單向度建設所造成的合法性弱化問題，這是國家政權建設和簡約治理傳統在當下實踐中的具體結合點。

五、結?語

鄉村治理現代化的路徑選擇由經濟發展、區域條件、歷史和文化傳統等多方面因素共同塑造。我國是后發現代化國家，在進行國家政權建設的過程中，不能完全照搬其他國家的既有模式，通過工業化和城市化徹底瓦解鄉村的路子只能失去鄉村穩定器的作用，累積起更大的社會治理風險。我國地域廣闊，各地農村實際情況差別較大，不能以局部來代替整體，必須在保持鄉村本位的基礎上來推動穩健型的治理現代化。同時，我國鄉村長久以來具有簡約治理的傳統，這一傳統在不同的歷史階段產生不同的形式對國家治理形成影響，并構成國家治理現代化的輔助性力量，在當下的歷史轉型期能確保鄉村治理現代化的未來發展道路更加穩健性和可持續。在未來的歷史實踐中，國家政權建設與簡約治理傳統協同并進，才能走出具有中國特色的鄉村治理現代化之路。

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The Practice Review and Theoretical Reflection on Rural Governance Modernization

HAN Pengyun

（Academy of Chinese Ecological Progress and Forestry Development Studies， Nanjing Forestry University， Nanjing?210037， China）

Abstract：In the context of the strategy of rural vitalization， the practice of rural governance modernization by the local governments has been thoroughly carried out. The modernization process of rural governance system takes on the mechanisms below： the quasi-bureaucratization of the governance system， the standardization of the governance process and the technicalization of the governance means. Meanwhile the modernization process of rural governance capacity characterizes the following mechanisms： the elitism of the leadership capacity， the communitization of the service capacity and the specialization of the public administration capacity. However， differences exist among the eastern， central and western districts in China， both regionally and developmentally. And there is an imbalance between the practice of rural governance modernization and the social background of the country， causing some accidental consequences. So based on this reality， its essential for us to reflex on the current theories on state power construction and lay emphasis on the tradition of simple governance. And besides， in order to realize the transformation of rural governance more smoothly， were supposed to reach a desirable coordination between state power construction and the tradition of simple governance via a series of paths including reforming the rural relation， boosting the autonomy sinking and strengthening the democracy at the grassroots level.

Key words：rural governance modernization; governance system; governance capacity; state power construction; simple governance

（責任編輯：馬欣榮）