社會資本方在PPP模式下風險管理研究

向純

[摘 要] 隨著城鎮化建設的快速推進，國家不斷加大基礎設施投資力度，一大批城市基礎設施建設項目先后落地，城市基礎設施建設迎來了前所未有的發展機遇和挑戰。一方面，無論是保障和改善民生，還是調整經濟結構，各級政府更加重視基礎設施建設;另一方面，政府投入的財政資金有限，投資渠道過于單一，資金缺口較大。PPP模式是一種新型融資模式，彌補了傳統融資模式的缺陷。政府和社會資本進行合作，雙方簽訂合同，共同負責實施PPP項目，共用雙方的人力資源和物力資源，極大緩解了政府資金的運行壓力。PPP模式在基礎設施建設中具有極大優勢，但是PPP項目也具有一定的投資風險，必須采用科學的應對措施，實現雙贏。

[關鍵詞] PPP模式;社會資本方;風險防控

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.055

由于在我國依靠政府獨立運作的基礎設施項目，面臨資金、技術、管理等方面的挑戰和瓶頸，政府無法獨立完成投資。PPP模式能充分運用社會資本，私人企業還能獲取一定的投資收益。同時，政府也逐步開始為PPP模式發展提供一系列的政策和法律層面的支持。近年來，隨著大量PPP項目相繼落地，傳統意義上的風險管理模式不再完全適用，越來越多的SPV（Special Purpose Vehicle）公司在實際運作中存在較大風險。文章通過研究分析社會資本方在PPP項目中所涉及的風險，并給出風險防控方法，將風險控制在可接受的范圍內。

1 PPP項目風險特點

1.1 風險種類多且復雜

PPP模式的運行方式、組織結構決定了其風險種類和復雜程度。與傳統項目相比，PPP模式下參與的各方主體多，一般包括政府、金融企業、咨詢企業、施工企業、各種供應商、用戶等。由于參與主體多，PPP項目的合同關系也錯綜復雜，面臨復雜的關系和溝通協調工作，涉及環節流程多，各環節流程涉及的風險因素就會成倍增加，就造成PPP項目風險種類多且復雜。包括政策風險、金融風險、法律風險、審批風險、經營風險、建設風險等。

1.2 風險周期長

PPP項目投資規模大，建設和運營周期長，不確定因素多，投資回收期長，有的PPP項目的期限在10年以上，有的甚至達到20年以上。牽涉環節多、變化情況復雜，社會資本方需要在較長投資期內承擔風險。

1.3 風險具有階段性

PPP模式下項目實施在不同的時期承擔的風險因素不同，且風險大小也不一樣，具有波動性。比如PPP項目在籌備階段，主要是面臨政治風險較大;在前期建設階段，由于建設難度較大，成本回收期周期長，承擔著巨大的財務風險;在審批階段，需要征求審批部門的同意，如果審批部門通過了項目，則可以確定項目的規模和性質。如果審批部門沒有通過項目，必須要對項目進行重新規劃，面臨著較大的政治風險;在建造階段，主要是面臨項目總投資的控制，工程造價的合理性，變更及調差，安全、質量和工期風險，驗收與審計風險等。

2 社會資本方風險分析

從社會資本方的角度來講，原則上PPP項目在設計、建造、運營維護等階段產生的風險由社會資本方承擔。PPP項目的風險類別較多，涉及項目前期及建設管理的方方面面，一直以來是業界的研究熱點。作為社會資本方，在項目實際操作中，最常見的風險有以下幾個方面。

2.1 政府信用風險

政府信用風險是一種結果性風險，多種風險均會導致其產生。出于PPP項目與公眾利益、國計民生密切相關，特別是收費、環保等敏感問題，容易引起廣泛關注，一旦企業利益與公眾利益相違背，或是觸及輿論反對，政府必將以公眾利益為重，或迫于輿論壓力無法按照原有方案執行，遂產生政府信用風險。

政府信用風險與我國PPP模式的發展歷程直接相關。在PPP模式初期，政府和相關部門對PPP項目的理解和認識有限，處在摸索階段。地方政府換屆，項目就會被清理，面臨信用風險;同時約定的回報超出了政府承受能力，也會最終產生信用風險。

值得注意的是，隨著PPP項目在我國的發展，政府信用風險已不是主要風險。隨著實踐發展，我國政府表示出鼓勵支持和引導民營資本參與基礎設施建設的積極態度，政府信用風險的嚴重性排名大幅下降，也進一步印證了我國政府信用風險在逐漸減弱。

2.2 項目管理風險

2.2.1 前期工作風險

項目啟動過程中繁雜的前期工作已越來越制約項目公司前進的步伐，特別是規劃、環評、水保及各種論證評價等。上述這些工作主要由項目公司負責實施，費時耗力且效率低下。例如，一個涉及水利項目的前期工作往往多達20余項，涉及的部門不僅是區直部門，常常需要到市、省甚至流域機構審批，一個批復文件辦理時限可能是8個月或更長。此類風險更應由政府方承擔，由其主導前期工作審批，可大大降低周期，同時對后期融資提供有力支持。

2.2.2 計量計價風險

項目建設之初，由政府方選定跟蹤審計單位負責項目計量計價的復核工作，但因管理權限問題，往往由參建各方確認的資料得不到政府實施機構的認可。此類風險不可避免，需要項目管理公司在日常工作中加強溝通，與項目實施機制達成互信;第三方機構應根據執業要求保持中立，客觀公正地評判是非曲直。

2.2.3 設計變更風險

在項目建設過程中，難免出現各類設計變更，既可以由施工單位提出，也可由建設單位、監理單位和設計單位提出。在傳統建設管理模式下，建設單位意見應作為設計變更的最終處理意見;代建制項目管理模式中，建設單位同樣具有設計變更的審批權限，在項目總概算范圍內可合理使用預備費;但PPP模式中有些地方政府剝奪項目公司審查權限，但其又不具備審核能力且效率低下。項目公司應與實施機構通過建議PPP項目建設過程中對變更設計的監管應交由第三方咨詢單位負責審核，弱化行政審批。

2.2.4 驗收移交風險

根據建設管理相關規定，項目驗收由建設單位負責組織，完成后交由政府方指定單位負責接收和運營，同時建設單位根據合同及相關文件規定負責項目的維保。但接收單位的指定往往被拖延，特別是部分政府部門容易出現推諉扯皮現象，項目雖已達到運營條件并投入運營，但遲遲不能移交造成后期維護費用及政府成本不斷增加。此類風險較為常見，可在合同中約定，將竣工驗收和實際投入使用并列，兩者之一先達到即視為進入運維期。

2.3 項目融資風險

根據PPP項目合同，政府方一般只負責項目資本金出資，不負責項目融資且不擔保。社會資本方應具有強大的資金實力和融資能力，注冊資本金必須使用非債權資金，且不計利息，如只使用公司母體進行債務性融資，勢必將增大公司的資產負債率。目前市場上融資監管越來越嚴格，只有少量的私募基金公司（一般體量較?。┘白C券公司或保險公司的通道業務做資本金融資，但利率水平較高，時間周期不長，無法滿足PPP項目資金需求。絕大部分銀行對PPP項目融資對項目本身要求比較高，造成社會資本方融資困難。

3 社會資本方風險防控措施

由于PPP項目自身空間及時間延伸性，再加上一些外界因素的影響，項目在實施過程中面臨的風險非常多。因此，找出PPP項目存在的風險，并控制風險是目前需要完成的重點任務。

3.1 嚴控項目識別

投資建設類項目不能只關注項目的建設階段，應綜合分析“投、融、管、退”各階段的風險和收益，明確項目立項底線，嚴守項目利潤率，通過全壽命周期綜合判定項目優劣。項目投審階段應分別從財務投資損益、建設利潤預算、項目投資回收期及法務風險等各個層面對項目進行判別，設置相應比重，同時兼顧項目類別對投資人的重要性。按照逐級會審形式報批，明確項目參與各方責、權、利后，再付諸實施。

3.2 合理轉移風險

項目實施各階段均可通過多種形式轉移自身風險，具體如下：

（1）項目研判階段：可采用聯合體形式將一部分項目資金風險交由財務投資人承擔;可采用聯合體形式切分一定份額交給合作單位（自行帶資），合作方可以為資金雄厚的民營施工企業，也可以為主要材料供應商。

（2）項目實施階段：通過集中招采平臺選取資金實力雄厚的分包單位（墊資）及材料供應商（延期支付）共同實施;可對部分信用度高的企業采用商票支付。

（3）項目運營階段：通過招標采購形式選取服務價格低、質量好的單位負責后期項目運營;在項目正常運營2年后可采用ABS上市，通過資產證券化解決現金流問題

3.3 加強項目管控

管理出效益已深入人心，如何確保項目施工效益已是各施工單位深入研究的話題。隨著融資成本的不斷攀高，社會資本方應對SPV公司的管理加強重視，充分考慮SPV公司的成本補貼，按照目前普遍的管理水平，相關成本及資金平衡問題勢必在往后一段時期內逐步展現。

3.4 豐富融資渠道

融資成為各企業的頭等大事，創新融資渠道是社會資本方和金融機構的主要研究方向，隨著政策的導向，已有部分金融機構開始試水。私募基金將在往后一段時期內大力發展，成為社會資本方的主要資金來源;同時保理、小貨、商票等多種金融形式將貫穿于項目過程中，有效解決短時期資金來源問題。

政府方與社會資本方的聯系越來越緊，但PPP模式在我國剛剛起步不久，需要完善和提升的方面還很多，風險防控必須深入人心，從業人員應對風險產生敬畏之心。合作之初，雙方應在合同及運作模式的設計方面多思考、多分析，盡量將后期風險明確于書面以減少爭議，雙方各司其職，實現雙贏。

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