行政決策監督法治化路徑探討

摘 要：為防止行政決策權濫用引發腐敗現象，保障法治政府建設質量，應明確決策監督主體職能并使其各主體之間加強配合、提高監督人員綜合素質、規范決策監督的程序，從而完善決策監督體系，使行政決策權在法律范圍內高效運行，促進行政決策法治化的進程。

關鍵詞：行政決策;監督;法治化

監督是人與人之間的一種對象性行為，其目的在于通過監察和督促，規范監督對象的行為，使之符合一定的方向和目標。監督在社會發展中的作用突出體現在對公共權力異化的制約上。公共權力的異化突出地表現在兩個方面，一是利用公權力謀取個人或集團利益，即以權謀私;二是超越權力范圍行使權力，也就是濫用公權。公權力異化的危害不僅損害公共利益，更重要的是導致公權力機關的腐敗。防止權力異化的有效方法是對權力的制約和監督。沒有制約的權力必然產生腐敗，同樣，沒有監督的制約等于沒有制約。

為防止決策權力濫用引發腐敗現象，造成巨大的社會經濟損失，保障法治政府建設質量，應加強對行政決策行為的監督，完善決策監督體系。使監督主體不受其它因素的干擾，獨立行使監督權，樹立監督主體的權威，以此來制約決策權，使行政決策權在法律范圍內高效運行。

一、明確決策監督主體職能并加強配合

我國國家行政決策監督機構主要包括人大、紀委、監察、審計和司法機關。這些監督機關之間存在著權力重疊和職能交叉的現象。彼此又缺乏溝通和聯系，工作中往往各自為戰，不能做到合理分工、協調互動。這樣容易造成重復監督，帶來監督資源的浪費。同時又造成有些領域無人監管，各監督主體出于自身利益考慮，在行政決策監督過程中對監督主體表現出了較為明顯的選擇性和功利性。對于存在問題較多，風險較大的行政決策，監督主體相互推諉、扯皮，這些現象都是由于職責不清造成，使行政決策監督的效能發揮受到很大影響。

（一）確保人大監督職能的發揮

人民代表大會是國家權力機關，“一府兩院一委”即政府、法院、檢察院、監察委由人大選舉產生，對人大負責，受人大監督。人大決定國家大政方針，監督“一府兩院一委”依法行政、公正司法。我國人大具有立法權、重大事項決定權和監督權等職權，但人大的監督權卻遠未發揮作用。法律賦予了人大較高的監督地位，而實際監督中地位低，行政決策主體置人大監督意見而不顧的情況，時有發生，人大也很少主動實施監督權，導致現有人大監督職能發揮不足。加之，我國人大代表的素養參差不齊，人大代表中有部分人員還是決策主體的行政人員，人大與行政機關有著密切的聯系，導致人大對決策監督的力度遠遠不夠。筆者針對人大對行政決策監督權實施的理想效果與實際反差甚大的問題，提出三個方面的對策。

1.樹立人大監督權威

人大權威得以樹立，才能有效發揮監督職能?！吨腥A人民共和國監督法》（簡稱《監督法》）中規定人大有調查權、罷免權，人大應較好的行使這兩種權力，決策者感受到壓力，迫于人大的震懾力，嚴格依照法律作出決策。當然人大權威的樹立并非易事，須保證人大及常委會的獨立性，特別是有獨立的經費保障機構，給予財政支持，不受制于監督對象。同時，外界力量的支持還不足以樹立人大權威，人大自身應加強建設，對于部分懈于履行憲法和法律職責的代表，應撤銷其人大代表資格。

2.規范人大監督程序

從人大目前對行政決策監督的實施情況考察，造成人大監督不力還有一個重要原因就是現行立法中對于人大監督的程序規定過于原則，實踐操作中有較大的彈性。人大從事監督的行為應有嚴格的法律程序予以規制，對于人大濫用監督權或拖延履行監督權的情況，都應追究相關人員的法律責任。人大監督程序的立法遺漏，必須通過立法加以完善。同時，應將人大履行監督決策權時的依據、標準、程序規定向社會公開，將監督程序予以透明化。

3.改進人大監督方式

人大目前實施監督的方式還有待改進。一改被動為主動?！侗O督法》第8條規定：人大常委會對行政決策事項，可聽取和審議政府的專項工作報告。從此法條規定可知，人大常委會可主動監督行政決策。對于人大常委會在工作中發現社會各界關注及信訪工作部門反映的行政決策問題等，行使監督權時可采取主動的方式。二是從抽象變具體。人大的監督方式多為對政府行為的抽象監督，而抽象監督的缺點是過于籠統，較為空洞，人大應針對具體的事項展開監督，將著力點放在可能侵犯重大公共利益的決策上。

（二）重視發揮社會監督主體的作用

1.增強政協監督

政治協商制度是重要民主參政議政制度。政協委員一般都是各方面的專家或高層次人才。他們看待問題和分析問題更加科學合理，也能更加深入和貼近實際。所提建議針對性和科學性較強，能充分利用自己的特長為行政決策提出寶貴意見和建議，但在現實中政協監督存在一些問題：一是政協人員結構不合理。政協正在逐漸變為黨政機關退休干部的養老場所，大部分領導干部選擇政協作為自己的二線。這部分人年齡偏大，思想保守。在決策監督中很難提出中肯的意見，更多是蒼白無力、無關痛癢的提案，難以提高政府決策的水平。二是政協監督缺乏權威性。政協對決策的監督沒有懲處性和強制性，只有批評和建議的權利。這種監督力度較弱，往往流于形式，使政協監督的效力大打折扣。針對政協監督存在的問題，筆者認為：

首先改善政協的人員結構。若想提高政協的監督作用，就須改善目前政協中人員的結構不合理的狀態：一政協的領導人員中部分是行政機關的領導退居二線轉崗去政協的，他們不愿意走到行政機關的對立面，帶領政協監督行政，有名無實。所以應調整政協的人員結構，去行政化，廣泛吸收專業性較強的人才加入，提高各領域、各行業政協人員的專家比;二是目前政協人員普遍年齡偏大，工作缺乏一定的拼勁與活力，在人員的年齡結構比中，鼓勵政協人員年輕化，適當提高中青專家人員的比重。因為中青年專家教育程度高，民主意識強，在實施監督行政時敢于提出批評意見，真實地表達自己的觀點。

其次，提高政協監督權威性。政協提出的監督建議不具有強制性，若想發揮監督作用，需得到決策主體的認可，所以必須樹立政協監督的權威性：一選拔優秀的民主黨派人士去行政機關任職，且委派給民主黨派人士實質性的職權，擔任部門的主要負責人，充分保證其監督的能力，民主黨派人士在行政決策的集體討論時有話語權。二政協應主動針對行政決策事項進行評估和論證，形成的監督意見及時向決策機關反映，提高行政決策的科學性。

2.發揮民眾監督主力軍作用

行政決策的民眾監督，是指公民個人基于憲法和法律所賦予的權利，對行政決策所進行的監督。憲法規定公民有批評權、建議權、控告權等監督權。但實際而言，我國公民的監督權還未得到充分的行使，主要是由于缺少具體的規則，沒有形成公民監督的有序化、規范化;加之公民主體意識尚未建立，不愿參與各種公共事務，放棄對決策監督的權利。要真正發揮的監督作用，民眾必須參與到決策過程中，參與是公民監督的前提，不參與行政決策，何以談監督。筆者認為可以通過以下方式實現公民的決策監督：一、擴大法律宣傳，提高公民民主意識和參與意識。國家應多種手段宣傳法制觀念，提高公眾的民主意識。讓民眾真正意識到對行政決策進行監督是法律賦予自己的合法權利。二、建立健全民眾參與決策的程序和制度，對民眾的監督范圍、內容、程序等各方面在法律中加以規定，制定詳細的實施規則。保證法律的可操作性，使公眾能真實參與決策監督。三要積極推行政務公開。公民決策監督現處于瓶頸期，政務不公開，公民對決策行為無從知曉，即便想行使決策監督權，也無從行使。所以須加強政務公開的制度建設，明確政務公開的方式、內容以及時間等事項。決策主體在集中討論重大決策草案時，除涉及國家秘密及特殊情況外，會議的文文件應向民眾公開。將現代電子技術運用到政務公開中，內容包括：電子投票，電子民意調查，電子政務。給公眾發表意見和建議提供了方便，進一步促進決策監督效能的提升。

3.重視社團監督

社會團體是指公民為實現共同意愿，自愿組成的，按照社團章程開展活動的非營利性社會組織。我國現有社團監督：（1）人民團體。由于人民團體各自地位、性質不同，法律規定的權利和義務亦不同，各自監督面也會有所側重。比如每個城市都有總工會，職能主要是保護勞動者的，所以其監督側重于對勞動合同和勞動保護措施等方面。工會在勞資雙方中代表職工，以維護職工利益為根本，監督行政決策的制定與執行。但由于在人民團體工作的人員受國家行政統一管理，獨立性不足，監督效率難免降低，監督力度稍顯薄弱。（2）登記注冊的社團組織監督。據調查，我國目前登記注冊的社團主要活躍在文化娛樂、法律與政策倡導、社會服務與公益慈善等領域。登記注冊的社團與前者相比較，人員不受行政機關調配，經費自籌，所以其獨立性較強，可按社會組織自身的意愿實施對行政決策的監督，以助于提高決策的質量。（3）草根社團。這部分社會組織并非在相關部門登記注冊，嚴格說來，其也不符合注冊的條件。互聯網時代草根社團發展迅猛，他們積極參與公共事務，對行政決策將產生越來越大的影響。特別是環保社團，在保護藏羚羊、反對怒江建壩等環保行動中對行政決策的監督作用較大。毋庸置疑，社會團體的作用必須予以重視，國家對社會團體進行正確的引導，以促使社團監督必將更積極的作用。

4.強化新聞輿論的監督

新聞輿論監督被西方學者稱為“第四種權力”，可見新聞輿論監督在整個監督體系中的重要地位和作用。從近年來對部分行政決策的報導上而言，我國新聞媒體在決策監督中的作用日益顯現。面對網絡迅猛發展，決策者以積極的姿態作出了回應，越來越多的政府官員通過網絡獲知民眾意見，接受民眾監督。在高興之余，我們也不能盲目樂觀，新聞媒體的決策監督仍然受到外界的各種限制和干擾，主要表現在：一是新聞輿論監督缺乏專門法律的保障，我國至今沒有完整的《新聞法》和《出版法》，關于新聞輿論監督的立法相對滯后。使得新聞工作者在進行決策監督時難免有后顧之憂，擔心打擊報復，影響新聞輿論監督的效能。二是新聞輿論監督缺乏政府的配合和支持，監督活動受限較多。實際工作中，政府對新聞輿論監督的態度不積極。新聞輿論監督在對行政決策進行監督時常常受制于人。一方面受到地方保護主義、部門保護主義對輿論監督的阻礙，有時不接受采訪、不提供決策相關材料，使得新聞工作者很難發現存在的問題。另一方面即使發現問題，有些政府部門極力阻撓新聞媒體對外公布于世，經常采取拖、擋、推的辦法，使新聞輿論監督不能良好展開。三是新聞媒體自身也存在一定問題，職業道德水平有待提高。不但對所發現的情況和問題不揭露，還編造謊言幫助其開脫，成為有些地方和部門逃避輿論監督的工具，隱瞞其真實性。

強化輿論監督主要從有三點：一是強化新聞監督，《新聞法》促使新聞輿論監督早日走上法治化軌道。鑒于新聞工作的特殊性，相關法律要給予從事新聞輿論監督的工作者特殊保護，明確規定新聞工作者享有權力及應盡的義務，以滿足職責所需。二是建立信息反饋機制。行政決策主體對于媒體披露或反饋的有用信息應予以重視，對媒體暴露的違法決策，相關部門應及時處理，并公開處理結果，決策對新聞輿論監督的態度應是支持而不是打壓。若被曝光單位對披露的問題不從自身角度積極尋找問題的解決方法，而是一味遮掩真像，甚至對新聞工作者打擊報復，則應追相關人員的法律責任。三要加強自律。在強調給予新聞工作人員權利的同時，也要求他們能加強自律，恪守職業道德，本著職業的使命感，認真負責地做好輿論監督工作。

（三）加強決策監督主體之間的配合

由于各監督主體的監督方式和方法不同，監督主體發揮的作用如何，還要看監督主體之間的協調配合度如何。如果各監督主體互相之間沒有配合，每個監督主體如果都發揮最大效力，也不一定形成最大的監督效果。所以要求各個監督主體之間多加強溝通和交流，在自己的職責范圍內加大監督。充分交流和溝通能夠增加監督的作用，加大監督的整體效能。目前，我國的行政決策監督主體雖然較多，但是監督主體之各自為政的現象突出，缺乏有效的溝通和交流。迫切需要有效的溝通合作機制，解決行政決策監督整體效能低下的難題。欲使監督主體之間形成強大聯合監督力量，可從以下方面入手。

第一，橫向聯合。職能交叉的監督主體，對于同一監督對象進行監督時，可實施聯合監督。2018年3月11日《憲法修正案》在第十三屆全國人大一次會議上審議通過，監察委員會作為國家機構的憲法地位正式確立。賦予監察委員會監督、調查和處置權，對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。國家監察體制改革后，將監察機關從行政機關中剝離出來，與國家司法機關同處于人大之下從而構成國家監督系統，且與審計機關等其他國家機關各司其職。國家監督系統內的各國家機關在對行政決策權進行監督時應各有側重，國家權力機關主要是居于統領性地位;監察機關是行使國家監察權的專職機關，監督對象覆蓋所有行使國家權力的公職人員;司法機關完成由調查到起訴到審判的全過程，從而實現了不同國家機關對行政決策權監督范圍、職能上的相互補充。

二是可設立聯席會議，使各監督主體之間定期交流，信息共享，發揮各自監督特長，達到實現優勢互補之目的。4三是跨轄區聯合。各監督主體跨轄區的聯合監督，有利于擴大監督的范圍，相互學習監督經驗，提高決策監督的能力。

第二，縱向聯合。紀檢系統在縱向聯合監督上開展了探索，其創立“省案中央辦、市縣案省辦、鄉案市辦”為決策監督的縱向提供有益的經驗。本地監督主體在實施決策監督時受干擾，所以應加強行政監督的縱向聯合，開創縱向聯合模式監督的新模式，能夠使監督主體避免本級政府給予的壓力，人情關，行政決策監督力量得到全面增強。

第三，橫向與縱向雙向聯合。監督主體在對重大行政事項履行監督職責的過程中，在實行上、下級聯合的同時，又與橫向監督主體保持的聯合，例如，縣級人大常委在對決策進行監督時，與市人大聯合，將其精神傳達給本級政府，又本縣與政協聯合，加強監督的力量，確保監督職責履行到位。

二、提高決策監督人員綜合素質

監督主體工作人員綜合素質的高低直接決定著監督水平高低，我國監督主體的人員構成、知識水平、能力素養已經有一定的提升，但還存在監督意識和專業素養方面的問題。

（一）強化主動監督和責任意識

監督效力發揮與否，主要取決于監督人員的素質。我國監督主體眾多，監督人員數量較多，但是由于部分人員主動監督意識不強，部分監督人員對待工作的主動性、積極性不高。主要表現在被動應付的多、主動作為的少。“不告不理”的現象還普遍存在，擔心自己所謂惹上“麻煩”，害怕領導打擊報復，使監督人員不敢放開手腳，削弱監督的效力。加之，責任意識普遍較弱，亟待提高。之所以在監督意識方面出現問題，一方面是由于監督人員對決策監督的重要性認識不夠，思想認識不深刻。另一方面由于缺乏完善的監督責任追究制度和績效評估制度。為克服存在之問題，應要求監督人員樹立法治觀，牢固法律之權威意識，應深知任何人沒有凌駕于法律之上的特權，對行政決策主動依法實施監督。對監督中過程發現的問題不應懼怕，勇于指正。監督人員應合法監督，改進工作方式，避免因行政決策監督的不力而給國家造成巨大、不可挽回的損失。

監督人員除責任意識培養外，更要健全對監督人員的責任考評，用制度的力量督促監督人員應盡職盡責完成監督工作。對于在行政決策監督工作中有懈怠、不認真履行職責的監督人員應依法嚴懲?？荚u制度主要是針對監督人員的德、能、勤、績、廉五大方面，著重對工作人員的工作實績加以考核，促使其履行好監督職責。

（二）提高監督人員業務能力

監督人員要想履行好自己的職責，除有較強的監督意識之外，還須有高水平的業務能力。目前而言，部分監督人員專業能力不強，不熟悉決策監督方面的基本方法，不善于把握決策監督的基本規律，部分監督人員監督理論知識不系統。筆者認為，提高監督人員的業務能力需從兩方面入手：首先，改善監督人員知識結構。深厚的業務知識是業務能力提升的必備要素，當今社會科技發展迅猛，行政決策涉及多領域，監督人員的知識結構仍然處于單一的狀態，將不能適應監督工作的需要，監督人員應同時具備基礎性、專業性、輔助性知識。三類知識之間能相互轉化，不斷更新知識系統。5切實提高履行職責的能力，做到勇于監督和善于監督。其次，創新工作方法。監督人員要對以往的經驗教訓進行定期的總結，對于監督工作中出現的新問題要積極開創新的解決方式，提高決策監督的能力。

三、規范決策監督的程序

完備的行政決策監督程序是有效進行行政決策監督的重要保證。我國各監督主體缺乏完備的行政決策監督程序，監督工作的不完備，一方面可能造成決策監督的虛化，監督機關不能夠嚴格行使監督權力，使行政決策監督走向形式化，不能發揮應有的作用。另一方面，也有可能導致監督主體越權，干擾決策機關的正常決策。由于缺乏完備的監督程序，給決策機關的正常決策造成很大的干擾，也不利于提高行政決策的水平。

（一）轉變決策監督的程序重點

按行政決策的作出過程，將決策監督分事前、事中與事后監督。為避免違法決策的執行造成的損失不可挽回，應將監督重點放在事前和事中監督。事前監督主要是監督主體能從源頭對法律進行把控，監督主體提高政府決策的合法性，可以有充足時間調查，研究其論證決策是否符合科學，是否可行。而此時行政決策的工作還未正式啟動，只是在策劃階段，監督主體若發現此事項根本不適宜、不屬于行政決策的范圍等情況，向決策主體及時提出，事前監督的成本遠小于事后懲戒，預防失誤決策的發生。事中監督是在指在決策的制定過程中，若發現有程序上的違法或通過決策承辦部門公開的相關資料，發現決策的內容或程序有不合法的情形，及時反饋給對決策主體及承辦部門的監督同時。所以監督主體應更重視事前與事中監督，而不是等決策方案已經通過，開始執行，損失已發生后才去監督。當社會發展中出現新情況，而在決策方案制定之初并未考慮到，監督主體知曉后應將新問題及時反饋給決策者，由決策者對原有決策方案加之調整和補充，使其更加完善，從而保證決策目標的實現。

（二）明確各階段監督的主要步驟

在制定關于行政決策的法律規范時，在對行政決策的監督程序統一加以規定，同時又由于不同的行政決策監督主體擁有的監督權限、方式各有不同，所以在確定統一的監督程序，明確各階段監督的主要步驟：一，發現問題，確立監督對象;二，實施部署，擬定監督方案;三，收集信息，展開調查;四，編寫調查報告，及時反饋，各監督主體在監督過程中不能損害他人利益。此外，應針對各監督主體履行職能不同，靈活執行統一程序，允許其有特別的監督程序，各監督主體利用自身的監督優勢，發現決策的不足之處，出具監督意見建議，以助于決策主體合法決策、科學決策。

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基金項目：江蘇省社會科學基金項目：行政決策中的腐敗風險及防治16FXC001

作者簡介：周麗（1981- ），女，江蘇東臺人，澳門科技大學博士，講師，研究方向：憲法與行政法。