政府與行業協會商會間行文演進研究

吳靜 王萍

摘? 要：清政府、中華民國和中華人民共和國成立后這三個不同時期，政府與行業協會商會的關系主要表現為協助、制衡和新型合作形態的建立。公文是政府權力的外在表現，其程式和內容可以直接反映政府對行業協會商會的管理思路和手段;行業協會商會亦可通過公文表達其觀點和立場。研究不同時期政會間行文演進情況，進而對政會間新型關系下的行文方式等提出看法。

關鍵詞：行業協會商會;政府;行文演進;政會關系

Abstract： In the three different periods of the Qing government， the Republic of China and the People's Republic of China， the government and trade association chamber of commerce were mainly responsible for assisting relations， fights and balances， and the establishment of new types of relations. Official documents are the external manifestation of government power. Their programs and contents can directly reflect the government's management ideas and means towards trade associations. Trade association chamber of commerce can also express their views and positions through official documents. This paper studies the evolution of the official documents between government and trade associations in different periods， and then puts forward views on the way of writing official documents under the new relationship between government and trade associations.

Keywords： Trade association chamber of commerce; Government; official documents evolution; Relationship between the government and trade association chamber of commerce

1 政府與行業協會商會行文演進

1.1 清政府時期的政會間行文。清政府時期政府和商會目的一致，就是大力促進國家工商業的發展壯大，挽救民族危機，政府多是聽取采納商會提供的意見，對商會進行保護，基本沒有管理、監督、控制商會行為，政會間多是協助的關系。此種關系映射在政會行文上，主要有兩種表現。

第一，外商文書是一個國家或政府對外進行經濟貿易交流的重要工具和手段之一，行商起初為康熙年間為配合粵海關征收關稅而設立的洋貨行，一般由民間商人組成，替官府辦理外貿事務。1760年，清政府規定，外商向廣東官府呈遞的文書須經行商檢視、翻譯、轉遞，外商文書中如含有平等意味等不合當時“天朝上國”思想的語詞，行商皆將其刪除、修正、規范，大清地方衙門對外商的所有諭告，也由行商代轉[1]。商人在語言掌握和商業事務處理方面相比官府人員來說更為熟悉，由行商參與外商文書內容的修改、翻譯、轉遞中可以直觀感受到清廷對行商在一定程度上的重視、放權、信任和依賴，在處理國際性商務往來事宜上，清政府需要行商的協助，二者關系是較平等、協助合作的。此外，近代各國間的經濟貿易往來等活動逐漸增多，商會在當時的國際博覽會上發揮了重要作用。1906年1月，蘇省商務總局向商會轉達駐比利時公使的信函，“查此次黎業斯賽會，官貨以外，商貨由本廠自造者無多。又以語言不通，賴監督為之延請華洋各員，始能與外人爭勝。為此照會貴總會，請煩查照，希即轉告紳商勸設工廠，廣習方言，自后遇有賽會得以辟銷路而悉外情”。[2]從上述公文內容中體現出清廷對商會的態度是正面的，借助商會在商業和商人中的重要影響力，幫助政府向商人傳達賽會消息，號召商家踴躍赴賽，廣開商品銷路。上述信函公文中的“貴總會”“請煩查照”等詞表現出清政府對待商會的平等態度，未拿官威壓會，表明在經濟活動中，政會關系的主基調是協助。

第二，“清末新政”期間，清政府頒布《欽定大清商律》等一系列經濟法規保護工商業發展，但因“政府頒布商事法令，每不與商人協議，致多拂商情之處，是非徒不足以資保護，而且轉多窒礙”，故商會認為應該幫助政府擬訂更加完備、更符合中國商情的商法。[3]在上海商務總會的領導組織下，各省商會積極響應，分別派代表來滬，合力研究，1907年11月在上海擬訂了商法草案，擬訂了中國歷史上第一部比較完整的近代資本主義性質的經濟法規。制定法律規章制度來規范、控制社會各主體的一系列社會行為本是政府的職能之一，清朝商會能夠參與擬訂國家法規，并取得了一定成果，反映出在當時的經濟活動中商會地位較高，清廷對商會持肯定態度，并給予商會參與權和話語權。

1.2 中華民國時期的政會間行文。中華民國時期，在動蕩的政治局勢、不斷更變的國體性質以及軍閥統治者個人意志的影響下，政會間呈現的主要是制衡關系。一方面，民國政府為穩定社會局勢對商會進行強權控制，另一方面商會制衡政府的行為愈加明顯。該時期政會間行文的一個明顯特征是公文程式頻頻變化。政府通過變更公文程式進行權力控制和集中，商會則積極反抗，發起一系列反制行動，通過公文斗爭尋求權力制衡，反映出當時商會對于尋求官商平等關系的重視。

清光緒三十四年（1908年）農工部頒布《商務總、分會地方衙門行文章程》，其中明確規定：商務總會對司、道及以下各級衙門的公文均用“移”，僅對督撫大吏的公文用“呈”;商務分會對府、廳州、縣等各級衙門的公文均用“牒”，對司、道以上用“呈”;而根據清朝定例只有平級衙門之間的往來公文才用移、咨、牒，從商務總會和商務分會在與政府打交道時運用的公文程式可見官府與商會之間并無上下級關系，地方官府對商會“無直接管理之權”，而只有“提倡保護之責”。[4]1914年中華民國北京政府頒行《商會法》，改變了清末一直沿用的商會與各級官府之間的公文行文程式，要求商會對各級官府的行文一律用 “稟”或“呈”，官府對商會則用“令”或“批”[2]。這樣的公文行文程式明顯將官府與商會置于上下級的管理與被管理的關系之中，官府對商會進行管控，商會認為這樣的規定會使商會原有的社會地位大大降低，于是引起了海內外商會的強烈不滿。商會對此部《商會法》展開了抵制活動：數次致電、上書農商部，強烈要求官府修改《商會法》;召開多次大規模商會會議，研究對策;尋求社會各界和報刊媒體的關注與支持，輿論造勢。最后，在海內外商會不懈抗爭之下，北京政府終于接受了商會的要求，對《商會法》予以修改后重行頒布，刪去了原《商會法》中的“令”與“稟”等帶有上下級色彩的字眼。1916年初重新公布的《商會法施行細則》中說明全國商會聯合會、總商會對于地方行政長官可以使用公函這一公文文種，“函”是具有平等意義的文種，這也表示商會此次關于公文行文程式改變的斗爭取得了勝利。

1.3 中華人民共和國成立后-政會關系徹底轉型前的政會間行文。中華人民共和國成立后，中共中央發出《關于組織工商業聯合會的指示》，組織成立中國共產黨領導的人民團體和商會組織——中華全國工商聯合會，“文革”時期工商聯的活動受到政治沖擊而停止。改革開放以來，我國行業協會商會數量不斷增長、規模不斷擴大，在積極處理協會內會員訴求、參與行業相關規范制定、加強行業自律和內部監督、完善行業管理、協調國際貿易糾紛等方面發揮了重要作用。然而多年以來，行業協會商會被公眾調侃為“衙門化”：戴市場的帽子，拿政府的鞭子，坐行業的轎子，收企業的票子，供官員兼職的位子。政府與行業協會商會之間關系錯綜復雜，一些行業協會商會是隨著政府機構改革和專業部門的撤銷設立的，部分協會商會習慣于依靠行政主管部門開展工作，一些行政主管部門也習慣將協會商會作為其附屬機構直接指揮。這些關系在行文中的反映包括政府部門與行業協會商會聯合行文、政府直接發文干預協會商會的建設等。

聯合行文要求行文各機關部門屬同一級別，工商聯與政府部門聯合行文在某種程度上會混淆公眾對工商聯這一商會組織的定位，誤以為它是政府行政機關中的一個組成部分。2013年5月，河南省委組織部、省委統戰部、省編辦、省民政廳、省財政廳、省人力資源和社會保障廳和省工商聯聯合發文，頒布《關于加強全省縣級工商聯建設的意見》[5]，工商聯作為人民團體和商會組織與其他政府部門聯合行文易使民眾誤會工商聯是政府行政機關的組成部分，使得河南省工商聯行政色彩更為濃厚。2014年2月，江西省新余市委、市人民政府辦公室頒布《關于加強商會建設的意見》[6]，從多方面加強對商會建設的支持、服務和指導。詳細的意見規定在某種程度上已經制約了行業協會商會發展的靈活性和自主性，政府過多指導商會建設也使得商會和政府之間關系更為緊密，強化了新余市商會的行政化色彩。

2 對新型政會關系下政會間行文的思考

2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳對外發布《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，提出積極穩妥推進行業協會商會與行政機關脫鉤，厘清行政機關與行業協會商會的職能邊界，促進行業協會商會成為依法設立、自主辦會、服務為本、治理規范、行為自律的社會組織。[7]

依法自治是現代社會組織體制的核心，推進行業協會商會與行政機關脫鉤是為了保障行業協會商會的自治權，使其能夠獨立行使管理職能。在“小政府大社會”的改革理念之下，弱化政府在社會活動中的管理職能，充分發揮社會組織的自我管理、自我調節、自我監督能力的重要性不言而喻。在此背景下，政府要培育行業協會的治理能力，實現行業協會商會的自治管理，將管理企業的權力交給行業協會商會，可先從行文這一環節入手。

2.1 政府：擴大行商會參與行文的途徑，關注行商會發展

2.1.1 聽取意見，科學制定文件。在現代政府管理中，政府頒布公文是推動政策施行的有效手段之一。政府宏觀把控，發布公文，涉及與經濟活動相關的政策應向行業協會商會進行意見征集。如2018年國家財政部頒布關于《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》[8]，其中第十三條提到各級政府及其有關部門應當加強對行業協會商會通過公平競爭參與承接政府購買服務的指導和引導，提升其承接公共服務能力。針對與行業協會商會相關內容，政府要積極主動征求其意見并考慮采納。

在出臺規范行業活動的規章條例前，政府要充分聽取行業協會商會的意見。2019年3月，國務院辦公廳頒布《關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知》[9]，展現出政府正在積極保障行業協會商會在制度建設中的知情權、參與權、表達權和監督權。

清政府時期，商會參與擬訂了中國歷史上第一部比較完整的近代資本主義性質的經濟法規，而現如今的政府在制定行政法規中要充分聽取行業協會商會的意見，表明盡管在不同歷史時期，政府和行業協會商會之間的協助關系在某些方面可以說是繼承的。

2.1.2 優化行文，助力行商會發展。行政脫鉤后，行業協會商會不再是政府的內設部門或下屬單位，它有獨立自主管理的權利。但這也并不意味著政府完全不過問行業協會商會的發聲和發展，政府在行文中也應該體現出政府對行業協會商會的關注和鼓勵發展。如2016年下半年廣東省財政廳在政府官網上轉發中評協關于對《中國資產評估協會章程（征求意見稿）》征求意見的通知[10]，利用政府的權威性和影響力，盡可能多地幫助中國資產評估協會征求更多意見，促進制定完善的章程，推動行業協會商會和整個行業的更加高效、有序、良好的發展。

2018年11月在山東全省民營企業座談會上[11]，山東省委書記指出要為十個行業協會的會長單位設立文件戶頭，今后省委、省政府文件，只要發放范圍許可的，特別是與企業、經濟相關的文件，都可以直達這些企業，提高了文件推行的效率，能推動行業協會商會和企業的成長。

2.2 行業協會商會：協助政府制定實施公文

2.2.1 解讀行業政策，推進實施。行業協會商會必須重視與政府和企業之間的關系，要積極主動承擔起政府與企業之間“橋梁”的責任，實現三者的良性互動。2013年8月海南省政府辦公廳下發《關于減輕餐飲業稅費負擔支持餐飲業健康發展的通知》[12]，要求取締餐飲業4項違法違規收費項目、取消和免征工商行政管理有關收費和降低餐飲業防雷設施檢測服務收費標準。這一舉措極大地促進了餐飲業的健康發展，但在實施過程中，出現了部分餐飲企業不清楚如何操作的問題，具體減免了哪些部分稅款、是如何減免的，部分餐飲企業并不了解。餐飲企業對于政策具體實施的各項要求進行詳細解讀就需要餐飲行業協會商會的介入幫助。行業協會商會既對政策有極高的敏感度和足夠的了解度，又熟悉所處行業的整體情況和具體實踐，由行業協會商會來承擔起介紹解讀政策和推動行業發展再合適不過了。

2.2.2 收集整理民意，集中反饋。一般政府在出臺正式的新規章條例或者修訂規章條例之前都會進行民意征集。為了提高民意征集的效率和擴大這些民意的影響力，行業協會商會可以考慮對行業中零散民意進行收集，集中反映給政府相關部門，從而使出臺的規章條例符合行業發展的需求。2018年山東全省民營企業座談會上指出各行業協會要履行好職責，及時把本行業最突出的困難、最需要解決的問題、最有建設性的意見，直接報省委、省政府。行業協會商會收集總結行業和企業的聲音，政府了解后就可以根據具體情況再制定相應的政策辦法。

除此之外，政府與行業協會商會的文件工作不僅包括傳統紙質公文時代中的行文程式，還包括在信息環境數字技術發展的背景下，基于電子文件管理、文件管理數字轉型中的標準制定。亞洲國家中，韓國不僅國家層面高度重視電子文件管理，而且產業協會等社會力量在推動無紙辦公和文件管理數字轉型中發揮了重要作用，以韓國數字內容協會為例，該協會系電子文件產業聯盟，現有150多個企業會員，協會積極組織廠商進行電子文件標準研制[13]。韓國的數字內容協會積極參與電子文件管理工作，合力推動了電子文件管理工作的有序化、標準化。

參考文獻：

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[8]搜狐網.財政部：《政府購買服務管理辦法（征求意見稿）》向社會公開征求意見了（附全文）.[2019-08-26].www.sohu.com/.

[9]中國政府網.關于在制定行政法規規章行政規范性文件過程中充分聽取企業和行業協會商會意見的通知.[2019-08-26].www.gov.cn.

[10]廣東省財政廳.轉發中評協關于對《中國資產評估協會章程（征求意見稿）》征求意見的通知.[2019-09-07].http：//czt.gd.gov.cn/.

[11]人民網-山東頻道.劉家義在全省民營企業座談會上的講話. [2019-09-07].http：//sd.people.com.cn/.

[12]南海網.海南取締餐飲業4項違法項目 多繳稅款可辦理退稅.[2019-09-11].www.hinews.cn/.

[13]馮惠玲，劉越男，馬林青.文件管理的數字轉型：關鍵要素識別與推進策略分析[J].檔案學通訊，2017（03）：4-11.

（作者單位：四川大學公共管理學院 來稿日期：2019-10-14）