對民生檔案利用的思考

劉東斌 吳雁平

摘? 要：民生檔案利用與政策因素、利益因素、利用者本身因素正相關，由這三種因素共同作用促成。與公眾檔案意識、民主意識、權利意識的增強并無明顯正相關關系，不必然產(chǎn)生檔案休閑?？陀^正確地認識民生檔案利用現(xiàn)象背后的原因，對于認識檔案、檔案利用規(guī)律，準確定位檔案館的地位、職能有重要意義。

關鍵詞：民生檔案;利用

2007年，國家檔案局印發(fā)的《關于加強民生檔案工作的意見》提出“建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，確保民生檔案齊全完整”“積極探索民生檔案管理和利用的最佳方式和有效途徑”的意見，開啟了民生檔案利用之門。隨后，各地檔案館積極響應，接收民生檔案進館，開展民生檔案利用工作，一時間一些地方檔案館也確實增加了不少民生檔案的利用者，甚至有地方還掀起利用小熱潮。然而，這種熱度并沒有持續(xù)多久，也沒有形成全國性的大面積熱潮。至今，檔案利用主流依然是不溫不熱，在低谷中徘徊，并沒有達到預期的理想熱度?？陀^正確地認識民生檔案的利用現(xiàn)象，思考民生檔案利用現(xiàn)象背后的原因，對于我們認識檔案、檔案利用規(guī)律，準確定位檔案館的地位、職能都有著積極的意義。

1 民生檔案利用是受政策影響的結果

國家及各地的政策深深地影響著民生檔案的利用，“一定時期國家的政策對利用者的檔案需求產(chǎn)生著巨大的影響，決定了檔案需求的一般特點及其發(fā)展的總趨勢”。[1]也就是說民生檔案利用者利用檔案大都是被動地由國家及各地的政策所左右。近些年大力開展的民生檔案利用工作，都是受國家及各地的政策影響的結果，作為廣大普通公民來說，只能是被動接受這些政策的影響而被動地去利用檔案。

對于政策對檔案的利用影響，有不少分析檔案利用統(tǒng)計的文獻都提到了這一點。如：閆俊麗、何惠光認為：“利用率上升與國家和地方政策的出臺及中心工作有關?！盵2]韓李敏、吳新宇認為：“各項政策與黨和政府中心工作的變化，對檔案利用產(chǎn)生直接影響?！盵3]而對民生檔案的利用以及對公民個人利用檔案的影響更深。如：楊麗認為：“如果國家出臺一項新的惠民政策，如辦理社保時對相關工齡有優(yōu)惠補助，那么在政策出臺后的半個月至一個月期間，會出現(xiàn)大量群眾進館查詢、排號等候的情況?！盵4]丁紅勇認為：“民生檔案利用對相關政策非常敏感。2013年影響最為顯著的就是‘國五條的出臺，廣大檔案利用者都希望趕在政策具體實施之前辦理房產(chǎn)相關事項，直接導致了產(chǎn)證、社員建房、土地、婚姻等相關民生檔案利用量短時間內(nèi)成倍增長。”[5]除了國家政策的影響外，各地出臺的一些政策同樣也影響對民生檔案的利用。如，王青認為：“民生檔案的利用與政府的相關政策密切相聯(lián)。2004年，民生類檔案查閱663卷次，2009年上升為5056 卷次，增長將近10倍，這是由于當年佛山市政府印發(fā)了《佛山市貫徹執(zhí)行廣東省城鎮(zhèn)獨生子女父母計劃生育獎勵辦法的通知》，該政策出臺后，許多城鎮(zhèn)獨生子女父母來館查閱結婚記錄，以證明身份領取獎勵。在民生類檔案的查詢中，婚姻檔案、身份證明檔案利用頻繁?！盵6]丁紅勇認為：“2013年5月和2014年9月上海市廉租住房、共有產(chǎn)權保障住房（經(jīng)濟適用住房）政策兩次放寬準入標準后，浦東新區(qū)檔案館都迎來了一個房產(chǎn)檔案和婚姻檔案利用的小高峰?！痹佟氨热?014年《上海市人口與計劃生育條例》有關特殊情況再生育規(guī)定的實施意見發(fā)布后，為辦理再生育而查閱婚姻檔案的人數(shù)明顯增加”。[7]李靜靜認為，“民生檔案的利用與政府的相關政策密切相連”“2013-2014年兩年利用檔案人數(shù)激增，究其原因主要是民生及土地確權政策的落實，致使檔案利用需求得到提高”。[8]除了地方政府出臺針對一地的政策影響檔案的利用外，還有地方政府出臺一些針對個別單位的政策也同樣影響著檔案的利用。如熊伶桃介紹道：“因長壽區(qū)棉紡廠‘亦農(nóng)亦工政策的出臺，集中接待棉紡廠檔案利用人次近300人?！盵9]可見民生檔案的利用就是國家及各地的政策影響的結果。

這里需要說明的一點，這里說的檔案利用受政策的影響，并不包括檔案利用政策。檔案部門出臺的一些意在促進檔案利用的政策，并不能增加民生檔案利用者的需求，也不能提高檔案的利用率，也就是說檔案利用政策對檔案利用需求的擴大與提高的影響很小。別的檔案利用政策不說，就說2013年出臺的取消檔案利用收費的檔案利用政策，這項政策的出臺正是檔案部門大力開展民生檔案利用的時期，這項檔案利用政策對于社會大眾確實是一個利好的消息。但是，幾年過去了，對于民生檔案的利用并沒有多少促進作用，也就是說，這么好的一項檔案利用利民政策并沒有誘導和激發(fā)出社會大眾檔案利用需求。而在2013年以前沒有取消檔案利用收費的政策時，也沒有擋住社會大眾對一些民生檔案的利用需求。當然，這里也不是說不要好的檔案利用政策，像開放檔案、取消檔案利用收費等利好的檔案利用政策，為檔案利用者提供更多的檔案，為檔案利用者提供便利的利用條件，為檔案利用者減輕檔案利用負擔，仍然是檔案館提供高質(zhì)量的服務努力方向，也是檔案利用政策不斷完善的方向。

2 民生檔案利用是受利益影響的結果

大多數(shù)民生檔案利用者都是受到利益的影響而到檔案館利用民生檔案的。也就是說檔案館的民生檔案利用是有條件的，這個條件就是利益。近些年民生檔案利用的大部分都是為獲得利益而到檔案館利用檔案的。也許會有人說近些年民生檔案的大量利用，說明檔案館主動服務了民生，為廣大人民群眾獲得利益服務，說明檔案體現(xiàn)了其價值。也許還有人會說，利用民生檔案都是主動來利用的，說明都是這些年檔案部門抓民生檔案工作抓出了成效。其實這都是表面現(xiàn)象，民生檔案的相對大量地被利用，仍然是特定條件下的特殊現(xiàn)象，也就是說，是非正常現(xiàn)象。實質(zhì)上是我國在深化改革中不斷出臺調(diào)整利益分配政策的結果，這些政策的出臺大都是為了解決一些歷史遺留問題或者是在改革過程中逐步積攢的一些問題。說是利用民生檔案獲得利益，其實檔案利用者是國家或地方出臺解決一些歷史遺留問題或者是在改革過程中逐步積攢的一些問題的政策受益者，而不是檔案館民生檔案的受益者。這些政策的受益者如果拿不出有關證明材料，就將要受到利益損失，這時利用者不得不被動地到檔案館利用相關民生檔案以獲得相關利益的證據(jù)避免相關利益受到損失。顯然，避免相關的利益受到損失才是利用民生檔案的唯一目的。

3 民生檔案利用是受利用者本身因素影響的結果

民生檔案利用還受利用者本身因素的影響，一般情況下大都是利用者手頭上或者就近沒有或者找不到所要用的材料時，才會被動地不得不到檔案館查找相關的檔案材料，這也符合效益原則，沒有人會有事沒事地浪費時間舍近求遠地跑到檔案館去查檔案。民生檔案利用也就是公民個人利用檔案，必須具備兩個條件：一是發(fā)生了政策調(diào)整;二是利用者所在單位或本人無法提供有關證明材料。這也是被動地到檔案館利用有關檔案的客觀條件。而后者是影響公民個人到檔案館利用檔案的最主要因素。例如，利用知青檔案是因為利用者自己沒有保存好《知識青年上山下鄉(xiāng)證》或其他相關證明材料缺失，才被動到檔案館來利用檔案的。利用婚姻檔案中大部分都是利用者結婚證遺失的，有少部分是結婚證登記內(nèi)容有瑕疵，后者屬于以往登記不規(guī)范的歷史遺留問題，不管是前者還是后者，都是被動到檔案館來利用的。利用退伍軍人檔案的也是因為利用者遺失退伍證的緣故，如此等等。都是因為“過去不少公民由于沒有檔案意識，一些應該由自己保存好的檔案憑據(jù)自己亂丟亂扔，一旦需要，無法查找，只有到檔案館來查閱有關材料或存根”。[10]“民生檔案的查詢多數(shù)為被動查詢，即在辦理相關手續(xù)和事項過程中由于缺少相關要件，需要到檔案館查找相關材料復印件用以輔佐證明?！盵11]

4 對民生檔案利用的解讀

民生檔案的利用是政策、利益與利用者本身因素的多重作用促成的。民生檔案的利用是近些年來檔案利用的大戶，一些研究者在觀察研究了這一現(xiàn)象以后，就認為這是公眾檔案意識、民主意識、權利意識的增強，檔案利用大眾化、休閑化的結果。例如，鄭錦霞認為：“隨著社會檔案意識的不斷提高，公民依法獲取自身信息的知情權要求不斷提升，群眾對民生檔案的利用需求越來越多。”[12]魏金嬌認為：“由于社會的發(fā)展，公眾的檔案意識逐漸增強，公眾發(fā)現(xiàn)自身對于檔案與檔案服務的需求與日俱增，特別是隨著信息技術的不斷發(fā)展，公眾對于民生檔案的利用需求越來越大?！盵13]趙洋月認為，“隨著民主政治制度的逐步確立，人們的民主意識不斷增強，對檔案信息公共服務的需求不斷增加，對民生檔案、信用檔案等檔案的利用需求達到了前所未有的程度”“伴隨著公民的民主意識的覺醒，檔案意識的增強，尤其是在信息技術的普及和推動下，使得公民利用大眾化檔案、民生檔案的需求越來越大”。[14]黃霄羽認為，“20世紀60年代以來，關于公民自由獲取信息的權利的法律法規(guī)相繼頒布，如《信息自由法》等，檔案利用已成為公民的一項民主權利，也就是所謂的‘檔案民主化。它使查閱檔案成為任何一個公民在其日常生活中均可享有的自由獲取信息的公共權利，越來越多的人開始意識到這種權利，并合法地使用它。檔案個人利用已經(jīng)在檔案館的利用中占據(jù)主力的位置，如近年來在上海出現(xiàn)的‘知青檔案、‘獨生子女檔案和‘房地產(chǎn)檔案等的大量利用”“由此看來，公民的檔案利用權利意識正逐步增強。人們也必然會爭取自己檔案休閑利用的權利，這使得檔案休閑利用不得不‘應需而生”。[15]劉金霞認為：“要努力開發(fā)民生檔案資源，縮短與公眾的距離，使檔案館成為極具感染力與親和力的大眾文化休閑場所?！盵16]汪孔德認為：“那里有民生檔案，老百姓才會去休閑?！盵17]趙屹認為：“對于個體利用者來說，其利用檔案首先的、最初的、直接的目的一般都是出于維護自身利益的訴求，而后是進行專業(yè)研究等功能性需求，最后是文化和休閑需求?！盵18]

然而，事實上并不像這些研究者觀察和研究的那樣，民生檔案利用的興起，既不是公眾檔案意識、民主意識、權利意識的增強，也離檔案利用大眾化、休閑化相去甚遠。有位記者在采訪北京市朝陽區(qū)檔案利用工作時，“朝陽區(qū)檔案館領導在談到這些問題時，話說得非常坦率：檔案利用率高、普通老百姓能到檔案館來查詢利用檔案，應該說是件好事兒，但這決不是說我們這兒的老百姓跟其他區(qū)縣相比，思想覺悟就高、檔案意識就強，這確實是一種社會大環(huán)境下的客觀需求”。[19]事實也正是如此，“是一種社會大環(huán)境下的客觀需求”，這里說的社會大環(huán)境就是國家政策的環(huán)境，就是國家不斷出臺涉及民生利益的相關調(diào)整政策，而客觀需求正是受益民眾中的部分人員由于缺乏相關證明材料不得不到檔案館來利用民生檔案尋找相關證明材料。事實上，民生檔案利用的興起正是政策、利益與利用者本身三者因素的多重作用促成的結果。如果真要是普通老百姓都是思想覺悟高、檔案意識強的話，那么，普通老百姓保存相關證件及證明材料的意識就強，結果是到檔案館利用相關檔案的反而會越發(fā)少了。事實上，這種情況正在發(fā)生，“社會檔案意識的提高，在一定程度上也降低了館藏檔案利用率”“現(xiàn)在公民的檔案意識提高了，不少人應保存的檔案憑據(jù)如農(nóng)民的《土地承包合同》，干部的調(diào)動、任職、增資文件的復制，等等，保存得完好無缺，他們需要利用時用不著來檔案館查檔案了，這也降低了館藏檔案的利用率”。[20]顯然，那種認為民生檔案的利用是因為公眾檔案意識、民主意識、權利意識的增強的觀點，以及公眾檔案意識、民主意識、權利意識的增強，“使得檔案休閑利用不得不‘應需而生”的觀點，是不符合實際的，可以說民生檔案的利用離檔案休閑利用差著十萬八千里。

5 結語

從上述中可以看出，民生檔案的利用受政策的影響是很深的，而實際上民生檔案的利用是政策、利益與利用者本身因素的多重作用促成的。民生檔案的利用應該說與公眾檔案意識、民主意識、權利意識的增強沒有太大的關系，也不會必然產(chǎn)生檔案休閑。而許多民生檔案的利用不僅不會隨著時間的推移越來越熱，而會越來越低，“20世紀50年代到70年代上山下鄉(xiāng)的知青以及他們回城后參與招工形成知青、招工檔案。隨著退休年齡臨近，為了證明工齡、辦理退休，由此催生了知青、招工查找熱”“可以預見，這批人退休后，知青、招工查找的熱度將成為過去時”。[21]而隨著時間的推移，這一類民生檔案的利用者會越來越少。對此，不僅要做好心理準備，還應透過這一現(xiàn)象不僅要看到民生檔案利用本質(zhì)，還應看到檔案利用的本質(zhì)，通過認識這一現(xiàn)象的本質(zhì)來認識檔案館，并給檔案館及檔案館利用以正確的定位。

另外，應該客觀看待近些年來興起的民生檔案異地遠程利用，它實際并不能給檔案館利用帶來更多的利用者，這是由于民生檔案都具有很強的專指性決定的，也就是說甲的民生檔案乙是不會去利用的，出于保護甲的隱私也不會讓乙利用。當然，開展民生檔案異地遠程利用，在不考慮成本與利用效率的情況下，對于方便異地的民生檔案利用者還是有積極意義的。

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（作者單位：劉東斌，濮陽市檔案館;吳雁平，開封市檔案館? ? 來稿日期：2019-10-20）