解讀《機關檔案管理規(guī)定》

周耀林 李潔

摘? 要：國家檔案局局長李明華于2018年10月簽署了國家檔案局13號令，頒布了《機關檔案管理規(guī)定》。該《規(guī)定》是對新形勢下機關檔案工作升級轉型要求的積極回應，是“十三五”乃至今后很長一段時間內機關檔案管理工作必須遵循的基本準則。本文在總結新形勢下機關檔案工作轉型要求的基礎上，對上述《規(guī)定》的創(chuàng)新性內容作了梳理與解讀，進而提出實施《規(guī)定》的建議。

關鍵詞：機關檔案;檔案管理;解讀

2018年10月，國家檔案局局長李明華簽署國家檔案局第13號令，公布《機關檔案管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）[1]。科學解讀《規(guī)定》，是貫徹執(zhí)行《規(guī)定》的前提，因此，本文在歸納新形勢下機關檔案工作轉型要求的基礎上，對《規(guī)定》的創(chuàng)新性內容作了梳理與解讀，進而提出實施《規(guī)定》的建議。

1 《規(guī)定》回應了新形勢下機關檔案工作的轉型要求

1.1 增強檔案意識，進行整體規(guī)劃。有些機關領導檔案意識淡薄，認為檔案工作只是簡單的“輔助工作”，未將檔案工作納入到機關工作的整體規(guī)劃，從而嚴重阻礙了機關檔案工作的正常開展[2]。因此，各機關應進一步增強檔案意識，充分認識到檔案工作的重要性，對機關的檔案工作進行整體規(guī)劃，逐步實現檔案工作與機關其他工作的同步發(fā)展。

1.2 提高用人標準，加強專業(yè)素養(yǎng)。近年來，一些機關檔案工作者不具備檔案學知識，也沒有經過系統(tǒng)的培訓，導致檔案保管期限劃分不準確、檔案未及時歸檔與移交、檔案分類、整理、鑒定不科學規(guī)范等問題時有發(fā)生[3]。因此，提高檔案工作人員的用人標準和加強業(yè)務培訓成為必然。

1.3 看齊檔案館（室），改善保管條件。檔案庫房面積不足、基礎設備不完善或老化嚴重、安全防范措施不到位等問題在我國機關檔案工作中仍然存在[4]。因此，機關應努力改善本機關檔案的保管條件，保證檔案的完整、安全。

1.4 緊跟OA應用步伐，推進檔案信息化建設。我國的絕大多數機關已建立了較為完善的辦公自動化系統(tǒng)[5]。然而，機關的檔案信息化建設卻未跟上機關的辦公自動化步伐。部分機關在檔案信息化建設過程中往往存在檔案著錄不規(guī)范、信息化平臺缺失、檔案信息安全保障不足等問題[6]。因此，機關的檔案信息化建設應緊跟機關的辦公自動化建設，不斷提高檔案工作的信息化水平和質量。

2 《規(guī)定》的創(chuàng)新性內容梳理與解讀

2.1 納入整體規(guī)劃，要求同步發(fā)展。一些機關檔案工作被列入工作計劃，但很少被擺進重要議事日程，專門研究部署不夠[7]。《規(guī)定》在總則第六條明確規(guī)定：“機關應加強對檔案工作的組織領導，將檔案工作納入整體規(guī)劃、年度工作計劃和考核體系，與業(yè)務工作同步部署、同步實施、同步發(fā)展。”《規(guī)定》還進一步指出，檔案工作所需的各種經費均應列入機關年度財政預算。這些內容是《條例》中從未明確規(guī)定的，彰顯出國家對機關檔案工作的高度重視。

2.2 健全組織架構，強化人員配備。《條例》對機關檔案工作的組織形式和人員配置的規(guī)定，存在模糊性，給各個機關留下了較大的“自由裁量”空間，從某種意義上講，這是造成一些機關檔案工作被不斷弱化的根本性制度成因[8]。在組織架構上，《規(guī)定》要求建立檔案工作協(xié)調機制、設立檔案工作部門（設立檔案工作機構或指定檔案工作負責部門）、配備專兼職檔案工作人員并組成機關檔案工作網絡，三者分角色承擔起機關檔案工作的組織協(xié)調、統(tǒng)一歸口和具體管理職責，形成了較為合理的三級組織架構[9]。在人員配備上，《規(guī)定》要求檔案工作人員應為機關正式在編人員，且具備相應的知識背景和專業(yè)技能，并明確規(guī)定檔案工作人員需定期參加業(yè)務培訓。

2.3 豐富基本任務，提高工作要求。《條例》中對機關檔案部門的基本任務作了三點規(guī)定，而《規(guī)定》中對于基本任務的規(guī)定共有八點。《規(guī)定》在《條例》的基礎上對機關檔案工作的基本任務作了補充和完善。此外，《規(guī)定》對機關通過政府購買服務方式實現檔案工作基本任務的范圍和要求作出了明確規(guī)定。

2.4 關注基礎設施，制定全面方案。基于普遍存在的檔案室建設不規(guī)范、不標準、硬件設施不足等問題[10]，《規(guī)定》用第三章共9條內容對機關檔案室的基礎設施建設提供了一個完整的方案。對于檔案信息化基礎設施建設，《規(guī)定》從智能庫房管理基礎設施和檔案數字化、電子文件及電子檔案管理基礎設施設備兩個方面提出了要求。

2.5 梳理工作流程，細化管理要求。《規(guī)定》除傳統(tǒng)要求外，還增加了一些新的規(guī)定：（1）增加機關檔案形成環(huán)節(jié)。《條例》中對機關檔案管理規(guī)定是從檔案接收環(huán)節(jié)開始的，《規(guī)定》則增加了對檔案形成環(huán)節(jié)的要求。《規(guī)定》在歸檔材料形成方面，提出了程序要求、記錄載體要求、歸檔質量要求等。（2）提出機關檔案收集新要求。《規(guī)定》沒有限定為文書檔案保管期限表，實際上就是要求各機關制定包含各個檔案門類的歸檔范圍和保管期限表來指導收集工作[11]。（3）提供機關檔案整理新思路。國家檔案局于2000年12月6日頒布、2001年1月1日起實施的《歸檔文件整理規(guī)則》取消了立“卷”的做法，對檔案實現文件級管理。然而從實際來看，改“卷”為“件”有利有弊。此外，針對機關檔案門類劃分不清的問題，《規(guī)定》將機關檔案的類別進行了更為明確的劃分。這就給機關檔案分類劃定了一個明確的標準。（4）細化機關檔案保管保護要求。《規(guī)定》要求機關應根據檔案載體的不同要求對檔案進行存儲和保管，制定檔案管理應急預案并定期組織演練，且應急預案應當納入機關總體應急預案。在此基礎上，《規(guī)定》從檔案防火、防盜等防護工作，庫房溫濕度調節(jié)、設施設備維護、受損易損檔案修復等方面對檔案保管和保護進行了詳細規(guī)定。（5）增加機關檔案銷毀程序。《規(guī)定》對機關檔案銷毀程序進行了細致的規(guī)定。同時，《規(guī)定》對檔案銷毀前、銷毀中、銷毀后的銷毀全過程提出了明確要求，能有效減少檔案銷毀過程中出現誤銷、錯銷等狀況。（6）重視機關檔案開發(fā)利用。與《條例》相比，《規(guī)定》更加重視機關檔案的開發(fā)與利用。《規(guī)定》提出以多種形式發(fā)揮檔案的價值的要求，同時與機關檔案信息化建設相適應，《規(guī)定》提出采用數據分析、文本挖掘等新方法擴展檔案開發(fā)力度和深度的建議。

2.6 聚焦信息化建設，提出整體框架。機關檔案信息化建設是機關檔案工作的薄弱環(huán)節(jié)[12]。《規(guī)定》第五章對機關的檔案信息化建設進行了專章規(guī)定，對機關檔案信息化建設提出了具體要求，形成了機關檔案信息化建設的總體框架。

2.7 列明獎懲情形，實現賞罰分明。《條例》沒有明確機關檔案工作機構、機關法人、機關法人代表、機關專（兼）職檔案人員應當承擔的法律責任及相應的獎勵和懲罰措施[13]。《規(guī)定》第六章專章對機關檔案工作應得獎勵與應受處罰的情形作了明確規(guī)定。《規(guī)定》列出的應得獎勵與應受處罰的情形涉及機關檔案工作的各個環(huán)節(jié)。

2.8 重視電子檔案，承認法律效力。《規(guī)定》在第四章第二十三條明確規(guī)定，電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，并在《規(guī)定》的多項條款中對電子檔案的管理提出具體要求。從整體來看，《規(guī)定》對電子檔案的管理要求呈現出“一般加特殊”的特點：傳統(tǒng)載體檔案的管理方法能夠滿足電子檔案的管理要求時，《規(guī)定》一般不再針對電子檔案作具體要求;傳統(tǒng)載體檔案管理方法在某些方面不能滿足電子檔案的管理要求時，《規(guī)定》會根據電子檔案的特殊性作出具體的規(guī)定。

2.9 考慮特殊情況，注重基層工作。《條例》中對機關檔案工作的相關規(guī)定是十分籠統(tǒng)的，并未考慮縣級或形成檔案數量較少的機關的特殊情況。《規(guī)定》則更加關注縣級機關或其他有特殊情況的機關的檔案工作。《規(guī)定》在第八條、第九條、第十四條、第二十二條等四處針對縣級或形成檔案數量較少的機關作出專門規(guī)定。《規(guī)定》凸顯出國家對縣級或形成檔案數量較少的機關的檔案工作的高度重視，有利于推動基層機關檔案工作的進步。

3 《規(guī)定》實施的建議

首先，科學解讀規(guī)定，關注創(chuàng)新內容。《規(guī)定》具有很強的可操作性和創(chuàng)新性。因此，機關必須科學解讀規(guī)定，結合本機關檔案工作的實際情況，具體問題具體分析，切忌不考慮本機關實際而生搬硬套地執(zhí)行《規(guī)定》。

其次，嚴格執(zhí)行規(guī)定，推進工作進步。《規(guī)定》以國家檔案局“令”的形式發(fā)布，進一步增強了其強制性和約束力，因此各機關單位必須嚴格按照要求進行相關工作;對于建議性內容，機關要結合本機關的客觀條件，最大限度地滿足要求。

最后，發(fā)揮能動性，主動建言獻策。機關檔案工作者在貫徹執(zhí)行《規(guī)定》過程中，應發(fā)揮自主創(chuàng)造性，結合實際操作中遇到的問題，對今后機關檔案法律法規(guī)、方針政策的制定和修訂建言獻策。

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（作者單位：武漢大學信息管理學院? ?來稿日期：2019-10-20）