WTO上訴機構的危機與改革

摘要：1995年，WTO上訴機構宣告成立，是爭端解決機制必不可少的一部分，爭端解決機制的高效運作，在維護多邊貿易體系和推進世界經貿發展上起了關鍵作用，但是上訴機構的發展并非一帆風順，自成立之日起就出現連續不斷的審查程序，加上美國不斷妨礙選任上訴機構成員，迫使上訴機構和爭端解決機制面臨嚴峻挑戰。這深刻反映了世界經濟格局下的多邊主義困境，是逆全球化趨勢、WTO成員經濟實力對比發生變化及法律方面等多種因素共同作用的結果。鑒于此，中國應與其他WTO成員共同合作采取行動并實施相應措施來確保上訴機構的良好運作。

關鍵詞：WTO;上訴機構;法官選任

一、WTO上訴機構的危機

自爭端解決機制成立后，經過20多年的運作，對處理各國貿易爭議至關重要，加強了多邊貿易體制的可預測性與穩定性。隨著逐漸深入的國際經濟貿易交往，上訴案件的數量也在日益攀升，但上訴機構正面對著前所未有的挑戰，爭端解決機制正面臨著停止運作的危機，主要原因是美國指控上訴機構濫用職權，在審理專家組裁決時隨意對WTO條款做擴大解釋，這種行為被稱為“司法越權”。美國認為，上訴機構的部分裁決結果增加WTO成員的義務，縮小其權利，故美國決定阻止選任上訴機構新任大法官。DSU第17條規定：“上訴機構由7人組成，每個上訴案件由其中3人任職;成員任期4年，可連任一次;空額一經出現立即補足。”但從2016年5月美國阻止上訴機構韓國籍成員張勝和連任起到現在，一直反對選任新成員，2019年12月10日，上訴機構只有1名中國籍成員，若WTO成員對專家組裁定表示不服并提起上訴，上訴機構根本無法審理案件，案件將被無期限延期，上訴機構也因此被迫“關門歇業”。2017年11月至2019年2月期間，所有關于任命上訴機構成員的討論，皆因美國持反對意見而未能協商一致，長此以往會使得整個WTO受創。

美國試圖讓爭端解決機制重回GATT時期。在《2018年貿易政策議程和2017年年度報告》中，美國指責上訴機構：（1）無視上訴程序的90天期限;（2）已離任上訴機構成員繼續審理案件;（3）在對解決爭議不必要的問題上發表咨詢性意見;（4）上訴機構對于事實和成員國內法的重審;（5）上訴機構聲稱其報告有權作為先例。

二、WTO上訴機構面臨的指責和改革的必要性

（一）WTO上訴機構面臨的指責

1、上訴機構的管轄權限

DSU第17.6條規定：“上訴應限于專家組報告涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋?！倍鄧缚厣显V機構存在司法能動主義的趨勢，常常越權審理專家組報告。美國汽油標準案是WTO成立后通過專家組審理的第一個上訴案，該案中，專家組審查了該限制措施是否與國民待遇的例外原則相符，按規定，以下三個條件需同時滿足以此判斷是否符合國民待遇例外原則：（1）該措施是“與保護可用盡的自然資源有關的措施”;（2）該措施“與限制國內生產或消費同時實施”;（3）執行該措施不構成第20條規定的“對國際貿易的任意、不合理的歧視或變相限制”。審理后，專家組認為該措施不符合條件一，故否定了美國的辯解。美國不服，上訴到上訴機構，上訴機構審查了上述三個條件，認定美國的措施與國民待遇原則的例外原則不符。此種情況下產生了一個疑問，上訴機構審查了專家組未審理的問題，是否是越權審理？上訴機構以DSU第3.3條為依據，該條規定：“在一成員認為其根據適用協定直接或間接獲得的利益正在因另一成員采取的措施而減損的情況下，迅速解決此類情況對WTO的有效運轉及保持各成員權利和義務的適當平衡是必要的?！鄙显V機構必須認為其做法對于高效快速解決爭端是必不可少的。反之，2000年美國反補貼與反傾銷抵消法的上訴案中，上訴機構則嚴守了DSU的規定，限制了自己的管轄權限。因此，有學者認為上訴機構的管轄范圍存在“抓大放小”的現象，具有較高的彈性。

2、上訴機構報告的質量與審限的平衡問題

DSU第17.5條規定：“訴訟程序自一爭端方正式通知其上訴決定之日起至上訴機構散發其報告之日止通常不得超過60天。當上訴機構認為不能在60天內提交報告時，應書面通知DSB遲延的原因及提交報告的估計期限。但該訴訟程序決不能超過90天。”據統計，截至2017年底，126份裁決已由上訴機構做出，并且其中大部分都獲得執行，這足以表明上訴機構裁決的質量和效率。但是國際社會對審限一直都有很大的爭議，這也是美國阻止任命上訴機構成員的一個主要理由。但是這理由客觀上并不足以說服其他成員。首先，面對各國不同利益的沖撞，上訴機構不僅要熟練掌握WTO規則，而且還要審查爭議各方的國內法，了解相關國家的國情和法制基礎，從而準確認定與爭議有關的貿易措施是否與WTO規則相符。其次，上訴機構共由7人組成，3名法官組成上訴庭審理案件，各國往往為了自身的國家利益，提交數百上千頁的審查材料，這對上訴機構來說是一個不小的壓力。此外，WTO管轄范圍的擴大迫使上訴機構的工作量增大。最后，國際社會的現狀和利益沖突錯綜復雜，增加了上訴機構的負擔。同時，相較于國際法院和其他司法途徑，上訴機構實際處理國際爭端的審理期限仍在較短的范疇。

（二）WTO上訴機構改革的必要性

成員國眾多且相互間經濟政治狀況差距大是上訴機構陷入停滯狀態的一個主要原因。各國利益復雜且難以在談判過程中達成一致意見，無法獲得實質性成果和突破。此外，當前爭端解決機制無法滿足現有解決爭議的需要，上訴案件眾多，程序復雜，訴訟壓力過重，這些都對成員國的救濟權利造成了一定的影響。當然，上訴機構陷入僵局也存在著外部原因。不同成員在全球貿易交往中獲利不同，經濟發展差距也逐漸增大，利益分化的現象愈發明顯，一些國家甚至出現了逆全球化的情況，抗拒全球化。

成員國眾多、協商一致原則、爭端解決程序冗長，均導致WTO的低效率，重大成果較難達成;一些新興國際經貿議題例如電子商務、數據隱私與保護、競爭政策陸續涌現，但是相關規定明顯滯后;發達國家的重點已轉移至區域和跨區域自由貿易協定上，WTO被逐漸邊緣化。英國的“脫歐”、特朗普提倡的“美國至上”貿易政策、歐美貿易保護主義和單邊主義的轉移以及美國主導的針對多國的貿易戰，造成了WTO不進則退的局面，逐步走向危機。

二、WTO危機的改革

歐盟提出了三步走的改革建議：首先，改革美國關心的程序性問題，如審限;其次，美國不得阻礙選任上訴機構成員;最后，處理好上訴機構裁決可能引發的“增減涵蓋協議權利義務”的實質性問題。

加拿大提出了三個方案預想：第一，從DSB中排除部分敏感性爭議，采用其他自我約束機制來代替他們，如面對爭議時選擇調解或調停手段來解決，以此緩解DSB的壓力;第二，建立針對特定糾紛得特別解決程序，因為DSB程序復雜繁瑣導致成員采取短期得貿易扭曲措施和反制措施;第三，提議在DSB與成員之間建立對實質性問題的溝通渠道，對WTO協議下產生爭議的權利義務作出權威性解釋。同時，咨詢意見的范圍可予以縮小，且上訴機構應在法律問題的范圍內審理案件。

中國認為，當務之急是解決危及WTO生存的關鍵問題，先處理上訴機構成員選任等主要問題，確保WTO的正常運作。此外，在《中歐聯合提案》中針對美國所關心的問題提出了上訴程序的具體改革方法。

在此，以下兩種方案可以納入考慮范疇：

1、將“反向協商一致原則”納入上訴機構成員選任機制

《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》第10.8條規定：“世貿組織任何成員均可提出修正附件2、3所列多邊貿易協定條款的提案，此類提案應提交部長級會議批準。對附件2所列多邊貿易協定修正的決定應經協商一致作出”。該條明確表示“協商一致”是修正爭端解決機制的必經程序?！皡f商一致”是WTO的基石，但是改革上訴機構成員任命中的“協商一致通過”仍有一定的可行性。例如，一個或多個WTO成員可針DSU第17.2條提出修改提案。該條規定： “DSB應任命上訴機構任職的人員，任期4年，每人可連任一次。但是，對于在《WTO協定》生效后任命的7人，其中3人應以抽簽的方式決定任期并在在2年期滿后終止。如果選任一人替換任期尚未屆滿的人，則該人的任期為上一個任期的剩余時間?！钡钱敺ü俪霈F空額時，如何馬上補足，DSU對此未作規定。因此，可對DSU第17.2條進行修改，添加關于補足法官空額的程序，可引用“反向協商一致”原則，改為“一旦出現空缺，應立即批準重選或任命新法官的提名，除非DSB達成一致不予批準的共識”。該條款規定的?“應立即補足法官空額”與“反向協商一致”均體現了效率優先的精神，若該條援引“反向協商一致”原則，說明并非否認“協商一致”的存在，相反，是在尊重“協商一致”的基礎上，每個成員國可以考慮自身實際情況積極尋求解決方法。若不采取“反向協商一致”原則，不僅無法解決困境，而且也會影響WTO的發展。

在經濟全球化的背景下，大部分WTO成員都反對單邊主義，支持貿易全球化和多邊主義，也認識到WTO時國際貿易的重要支撐。盡管美國是這場WTO危機的主要原因，但他從未聲稱要放棄WTO，反而一直強調要改革WTO，只是因為自身利益而多次阻止WTO的正常運轉，者表明，絕大多數成員國仍希望可以挽救WTO，鑒于此，修正案的通過性極大。為了表現DSU第17條第2款效率優先的精神，且防止少數成員不斷反對使得爭端解決機制面臨僵局，可先暫時放棄WTO堅持的協商一致原則，采用“退一步，進兩步”的措施促進任命上訴機構成員。有兩種方式可以通過修正案：第一，如美國仍對此表示不贊同，暫時將其意見排除在外，其余的163個成員繼續協商通過修正案。第二，實施《馬拉喀什建立世界貿易組織協定》第9.1條規定的投票表決制，對爭議事項采用簡單多數決。雖然在之前的實踐中，“協商一致”是做出決策的唯一渠道，但簡單多數決的規定說明協定制定者已考慮到“協商一致”的弊端。

2、推動以仲裁方式解決貿易爭端

由于投票程序的啟動需要眾多成員國的一致共識和外交準備，上訴機構成員的選任無法快速進行，故仍有必要考慮上訴機構將如何處理成員的上訴需求若其在2019年底停止運作。而且缺少上訴程序嚴重影響爭端解決機制的完整，因此需要進一步思考替代性貿易爭端解決方式。建議根據DSU第25條的規定以仲裁為基礎解決貿易爭議。根據WTO成員的實際需要，可以采用以下三種方式：（1）使用仲裁作為替代性貿易爭端解決方式，一裁終局地解決爭議;（2）靈活變通DSU第25條，啟動“上訴仲裁”或“仲裁式上訴” 程序，解決各方上訴需求;（3）在有相同意愿的成員間組“爭端解決摯友”，以協商和談判方式制定多邊《仲裁協定》，系統化和機制化地處理爭議。

四、結論

如今國際局勢變幻多測，而WTO協定鮮少予以修訂，其中眾多還停留在GATT時期，這種滯后性迫使WTO存在結構性甚至陷入停滯狀態的問題。上訴機構是WTO的一項創新，對多邊貿易體制和國際貿易發揮積極作用，全世界的爭端解決機制都可以其作為標準進行參考。WTO需要采取一系列措施來盡快解決當前困境，應秉持自由貿易主義，積極維護多邊貿易體系?？紤]到上訴機構在WTO中的特殊地位，其改革必然離不開政治敏感性，但并不能因此忽視其在法律發展中所作出的貢獻。WTO成員必須認識到WTO改革是關系其生死存亡的關鍵。只有這樣，所有成員才能齊心協力，共同拯救WTO，若沒有這一共識與合作，上訴機構甚至WTO將無法前行。

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作者簡介：蔣殷怡（1996- ），女，漢族。研究方向：國際經濟法。