“空心村”改造的法律問題初探

焦君如

摘要：在我國城鄉土地二元化體制長期存在的當今社會，“空心村”的形成有一定的制度背景和眾多深層次的原因。表面上看，“空心村”土地用途規劃不清、農村基礎設施、公共服務等跟不上，造成宅基地大量閑置。深層次的，在我國人多地少矛盾加劇的情況下，各級地方政府不以“公共利益”為前提、盲目進行大片征地，而宅基地使用權的流轉卻仍未放開。如何改造“空心村”成為亟待解決卻需緩慢推進的龐大工程。在這過程中，政府應當擺正一個服務型政府的角色，認真進行農村土地利用總體規劃，對于占用耕地建房、超標建房等違法違規現象進行管理，引導村民合理建房;同時逐步解除宅基地使用權流轉限制，明晰土地產權，建立城鄉統一的建設用地市場。

關鍵詞：空心村;土地流轉;宅基地

引言：隨著我國經濟的快速增長、城市化的迅速推進，建設用地計劃配置下城市用地的嚴重不足帶來政府與老百姓之間土地征收、房屋征收等矛盾的激化，而與此形成鮮明對比的是，日益增多的“空心村”中大量宅基地閑置、土地拋荒浪費。據現狀分析，“空心村”實際上是一種“去中心化”趨勢形成結果，包括三個層面：第一，人口的空心，隨著城市化進程的加快，人口大規模向城市遷移，留在農村的大多是鰥寡老人以及留守兒童;第二，公共服務、基礎設施的空心，農村經濟發展緩慢，新屋增多舊房又不拆除，基礎設施更難以建立;第三，空間形態上的空心，將新房建立在村莊外等環境較好的區域，隨意擴大村莊面積，新屋向村莊外圍擴建，新屋一排排，而村莊內部仍然是尚未拆除的舊房。

“空心村”改造是一個十分復雜的研究課題，其涉及到眾多領域。本文以行政法的視角對村莊規劃上以及公共服務、基礎設施層面上的“空心”進行探究，對長期以來“空心村”帶來的大量宅基地閑置、農村土地資源利用率低等治理難題愈演愈烈的現象進行分析。

一、“空心村”問題成因理論背景

（一）根深蒂固的城鄉土地二元化體制

根據我國憲法第十條的規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地”將土地的所有權流轉限制住，根據“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定，依據原《土地管理法》（2004年版）第六十三條定下的基調“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，集體使用權的流轉被迫作出了嚴格限制，這一對集體土地用途、流轉的限制徹底封死了與國有土地同等待遇的道路。即便在2019年《土地管理法》修訂后，對于集體使用權流轉的限制仍然只是形式一套、實際一套。這種換湯不換藥的改變，無實際意義。

1990年《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》出臺之時，對于國有土地使用權流轉的規定順利實現，但集體土地使用權的出讓和轉讓立法卻尚未同步，此舉與地方政府普遍擔心集體土地流轉將會沖擊國有土地供應市場不無關系。正是由于法律、政策等一系列規定的管控，城鄉土地差異一步步拉大，城市和農村的土地的發展注定形成所謂“同地不同價”的局面。

城市化是城鄉社會經濟演變轉化的過程，而集體土地與國有土地使用權流轉在法律上的不平等，嚴重影響著農村地區的發展，農村的基礎設施建設基本全靠地方政府的“輸血式”供給，因此無法形成投入與收益平衡的良性循環。正是在城鄉土地二元化體制長期存在的背景下，“空心村”沒有充足的資金進行公共服務、基礎設施的建設，出現空心的局面，也導致農村地區經濟、社會服務發展的緩慢。

（二）土地流轉機制不完善

根據土地用途情況，可將我國集體土地劃分為農用地以及集體建設用地兩類，集體建設用地可分為宅基地、公益性公共設施用地以及集體經營性建設用地。宅基地使用權的流轉僅限于集體成員范圍內部，公益性公共設施用地用于鄉鎮公共設施和公益事業的建設，集體經營性建設用地正成為政府擴張城市范圍過程中不斷征收國有的對象。從集體經營性建設用地的改革中也可以看出，我國對于集體土地的流轉直到現在僅放開一個小口。在現有的土地管理政策和宅基地管理體制之下，土地流轉機制不完善顯而易見。

“空心村”因大量人口流向城市出現宅基地上自建房的“季節性閑置”，少部分宅基地拋荒，其上房屋毀損嚴重無人居住。居住在村內的村民圍繞著舊村靠近公路或鄉鎮的地方蓋新房，又因為宅基地上建房面積不夠占據耕地，位于村內的舊房卻沒有拆除，這種建新不拆舊就是造成“空心村”村莊形態分布“空心”的原因所在。作為具有社會福利和社會保障功能的用地，相關的法律法規對宅基地的使用沒有規定期限，即對于宅基地的使用除非征收征用外可以無限延續情形視同默認，進而類似這種“一戶多宅”的現象大量存在。現階段，正是由于我國土地流轉機制的不完善，這片極具價值的土地如死水一般在村莊內存在，無法發揮其經濟效應。

二、“空心村”問題形成原因

（一）鄉鎮政府規劃職責缺失

“空心村”村莊由最初新建房屋的布局分散發展為村莊外延、沿公路地帶新房林立、村內結構疏松并且破舊不堪，且因為舊房不拆除導致宅基地不夠用，進而占用耕地較多，同時村莊缺少科學合理的總體規劃，內部布局換亂難以集中基礎設施和公益事業建設，不能形成合理控制和正確引導。

根據《土地管理法》第十六條關于組織編制土地利用總體規劃的原則性的條款，表明鄉鎮人民政府有義務編制土地利用總體規劃。 同時該法第十八條、二十一條也明確規定土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途。實踐中，這些規定并未落到實處，除了一些在國家主動進行試點建設的村莊有建設規劃圖之外，其余村莊基本沒有具體規劃設計，臟亂差的現象十分普遍，一到下雨天，村內道路泥濘不堪，影響村民的居住感受。

縱觀《土地管理法》及相關管理法規，對于鄉鎮政府在沒有盡到規劃職責時需要承擔的后果卻沒有規定，給鄉鎮政府的不作為披上了安全外衣。針對這樣棘手的問題，鄉鎮政府既沒有啟動資金去治理，同時又缺少盡職盡責的人員進行規劃設計，沒有相關管理法規對不作為行為進行處罰，村莊規劃差成為普遍現象被放任。

（二）建房審批把關不嚴

《土地管理法》第六十二條規定了“一戶一宅”政策以及宅基地面積不能超過規定標準，這樣的要求在實踐中幾乎形同虛設。我國各地政府土管部門都設立了當地申請宅基地使用的條件標準，地方有關部門卻沒有嚴格按照程序進行依法審批，也沒有系統化管理。

我國憲法規定農村的土地歸集體所有，同時根據民法典第二百六十一條有關農民集體所有財產歸屬以及重大事項集體決定的規定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”，這其中“集體成員集體所有”的概念是不明晰的。集體所有不能進行交易，且由于不是法律上的主體無法進行處分。土地作為農民集體所有的不動產當然包括在集體成員集體所有的范圍內，故對于土地所有權的享有，享有主體并不明晰。

在實踐中，村民小組存在的很少，剩下的基本都是村委會和鄉鎮、村、村內的集體經濟組織，他們與鄉鎮人民政府往往是一塊板子兩套牌子，或者是政府的傀儡，行使土地所有權往往掌握在村鎮干部的手中，他們往往有著“權利尋租”或者“多一事不如少一事”的想法，自身也會睜一只眼閉一只眼，幫助農民多占、亂占宅基地。農民建房審批程序過程中除了村干部以外，地方有關部門為了部門創收，也會積極尋租。同時，對于違法建房的行為，正是因為拆除違法建房往往面臨著違建房屋數量較多、執行難的問題，相關建設管理部門根據《土地管理法實施條例》的規定通常予以罰款而不是拆除。由于審批過程中把關不嚴等種種情況的發生，廢舊宅基地成為空白地帶，新建區域散亂且占地面積過大，“空心村”村莊形態的空心狀態，愈加惡化。

三、解決“空心村”問題之路徑

（一）擺正服務型政府的角色

1.加強對農民“建新拆舊”的管理，嚴格限制新宅基地劃批

“空心村”改造成功的前提，在于政府引導、長期堅持，而非地方部門權力尋租或者極端的注重短期效益的大拆大建，趕農民上樓。首先，嚴格執行建房用地制度，所有建房戶原則上需要遵循“一戶一宅”制度。地方部門應進行嚴格執行，對于違建房屋，引導其進行拆除。在不愿意進行拆除的情況下對于一些尚可繼續使用的舊房，可推行調劑制度，調劑給“空心村“中的鰥寡老人和貧困戶使用，并收回使用者的原舊房。

其次，對超過法定宅基地限額標準的按照面積多少收取土地使用費。加強土地管理以減少農民普遍多占宅基地的問題，大力宣傳宅基地集約化使用的意義，引導農民合理建房，對于仍然超標建房的村民，違反一戶一宅原則的傾況下，合理征收土地使用費，促使其自覺遵守法律規定。

2.不以置換建設用地指標為目的，明確村鎮干部職責所在

我國地方政府每年根據年度用地指標分配到建設用地指標，進而進行按計劃、分批次的征地的縱向配置占據極高比例，誠然，建設用地指標在推行城市化建設過程中遠遠不夠用，政府財政依賴征收和賣地的狀況也同樣難以立刻改變。一方面，村鎮干部一般每屆任期四年，大多不愿意管這些爛攤子，進而觸碰農民的利益;另一方面，2002年啟動稅費改革及鄉村體制改革后，村組織治理村莊公共事務的能力降低，村級治理乏力。面對《土地管理法》披上的不作為安全外衣，上級政府應加大監督管理措施，協助鄉鎮政府進行改造，將增加農民福利作為空心村治理的最終目標，而不是將工作重心放在騰出建設用地指標以用于城市建設的土地整理上，更不是借城鄉建設用地增減掛鉤之名趕農民上樓，進村圈地。

（二）逐步放開宅基地使用權流轉

1.身份性等并非宅基地使用權流轉受限的根本原因所在

一直以來，宅基地作為一項建設用地，被視為保障農民基本住房需求的一項由國家免費分配給農民享有的福利，是實現農村“居者有其屋”的前提與保障。應該說宅基地在歷史上確實起到這樣的作用，也基本實現了立法的這一目標設置。同時，身份性、無償性似乎與宅基地捆綁，已經成為這塊土地留給人們的固有意識，并且往往認為正是基于此而流轉受限。

筆者認為，身份性、無償性等作為宅基地使用權流轉受限的根本原因是站不住腳的，其背后的深層次原因是地方政府依賴土地征收獲得的利益而禁止集體土地使用權流轉的放開。如前文所述，有關如何真正建立城鄉統一的建設用地市場、長期存在的城鄉土地二元化體制等問題與政府壟斷經營建設用地的發展不無關系。在“空心村”的改造過程中，最主要缺的是資金，讓外來資本進入，讓村民擁有的宅基地解除管制，進行抵押，那么所有問題都將迎刃而解了。地方政府把土地的供應交給市場，把使用權的流轉交給村民自己，僅通過規劃對城市、村莊建設以及土地用途進行管制，做好一個服務型政府應當做的，那么“空心村”內公共服務、基礎設施資金將不再需要持續輸血式救濟，不再空心化。

2.提高“空心村”土地利用率

宅基地作為集體建設用地的關鍵地帶，應當借鑒土地承包經營權的做法，進行盤活利用。在明晰土地產權，嚴格執行建房用地制度、保證“一戶一宅”情況的落實下，宅基地放活將有利于“空心村”的建立。2019年4月國務院出臺的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋”正是對提高農村土地利用率的提倡。

結語：作為土地二元化體制與流轉不暢機制下典型的產物之一，“空心村”現象的普遍化極大地影響著我國農村地區的發展，并且與我國目前的法律制度背道而馳。筆者認為，對于“空心村”進行治理遠遠不止完善地方政府規劃職責、投入資金進行鄉村建設這般簡單，其村內人文化的缺失、土地流轉機制不完善以及隱藏在村莊深處的我國集體土地征收的異化等都是潛在的因素。如何在現有體制下構建一個合理的宅基地使用權流轉市場、如何加大各地方政府改造“空心村”的意愿和力度，都是值得進一步深入研究的課題。

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