他山之石，可以攻玉

摘要：《改革政府》對美國十分嚴重的官僚主義現象開出了十種“藥方”，其中作者提出最主要的辦法就是用“企業家精神”來克服官僚主義，即政府要講究實效，按效果而不是按投入撥款。政府要進行全面質量管理，利用業績數據來確定問題所在，向雇員提供可用的手段分析問題，找出根源，制定解決辦法。

關鍵詞：改革;政府;企業家精神;掌舵;預見

最近有幸拜讀了《改革政府》這本書，書中再版譯言中周敦仁教授的話給予我很大的啟示，那就是各國的國情或許不同，但弊病卻頗為相似。書中的思路、建議等讓我很有必要地去反復思量，并在此基礎上提出一些我自己的觀點和看法。

一、起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳

關于政府掌舵而不是劃槳的理論當年在學習名著導讀的時候就有所了解。那個時候對這句話的理解就是政府應該進行宏觀調控，而不是事事親力親為。這次仔細的閱讀了書中這部分內容，感覺又有一些新的體會。

書中將直接提供服務就定義為劃槳，并通過一個案例來詳細闡述這一觀點。這個在政府改革中將政府角色轉化為起催化作用的典型案例就是明尼蘇達州的圣保羅市。它的市長拉蒂默面對圣保羅市的衰敗景象，大膽想了一個新主意，就是用基金會的錢集資成立一個私營的開發銀行，以促進對該地區開發的投資。慢慢地，公司的發展越來越好，拉蒂默和副市長繼而就創建更多的公司去開發市中心的熱水加熱系統、廉住房，又利用志愿組織管理再生利用計劃，進行能源審計，甚至管理公園等等。總之，拉蒂默通過不斷地在公共部門之外促成種種解決辦法，得以在增加政府影響的同時又精簡了12%的市政府雇員，把預算和財產稅的增長率保持在通貨膨脹之下，減少了城市債務。他沒有大量裁員，又使政府雇員的生活更加豐富，給了廣大市民一個期待中的少花錢多辦事的政府。那么，從中我們就可以總結出幾點其成功的理念，以便于明晰改革政府的方向。

1、把掌舵和劃槳分開以及創建掌舵型組織：

人不能去制定規則又去參與游戲，對政府而言，也是同樣的道理。德魯克說過，成功的組織是把高層管理和具體操作分開，這樣就可以使“高層管理者集中精力進行決策和指導。將實際的操作交由另外的員工去做，是每個人、每個群體都有各自的使命和目標，各有其行動的范圍和自主的權限。只有這樣，主管們才不會被具體操作任務分散精力，影響基本的指導性決策。理解掌舵與劃槳分離的最好例子應該是書中提到的科爾德領導的公民聯盟

關于掌舵型組織主要涵蓋三個方面。其一，構建一個什么特點的組織是掌舵型組織？掌舵型組織不同于劃槳型組織最大的一點就是，它需要發現達到目標的最佳途徑，按照問題來確定進攻路線;其二，構建掌舵型組織的優勢在何處？首先，掌舵型組織可以貨比三家地自由挑選最有能力和效率的服務提供者，使他們可以花同樣的錢得到更大的收益。其次，掌舵型組織能夠利用服務提供者之間的競爭，讓他們具有面對變化情況的最大限度的靈活性。最后，掌舵型組織在貨比三家的采購過程中，可以提出更加全面的解決辦法，利于從根本上解決問題;其三，就是怎樣來構建這種掌舵型組織？第一，掌舵型組織制定政策，給（公、私）執行機構提供資金，并評估他們的業績，但很少自己去發揮執行機構的作用，并且其成員有時是從公共和私營兩個部門吸收來的;第二是在次原則上更進一步，將掌舵的角色也承包出去，讓市場競爭以求的被制定為“行政實體”的資格。這一原則最具代表性的成功案例就是亞利桑那州的衛生服務。

通過作者舉出的這些美國各州成功的例子中，一個重要的事實就是享有“行政實體”資格的組織同非盈利機構、盈利性公司、地方政府的公共部門都簽訂了合同，但究竟誰更有效用呢？這也就是作者接下來探討的邏輯起源，所以我們接下來就分析一下它們之間的不同。

2、公共部門、私營部門以及第三類部門：

官僚主義的中心教條就是公共部門和私營部門是兩個不同的世界。政府不應該干涉公司企業，公司企業也不應該同政府有往來。但是隨著世界的變化，當政府面臨種種壓力而無力解決問題的時候，出現的企業化政府實質上就打破了這種官僚主義下過時的觀念，所以公私部門之間的界限也就越來越模糊了。政府的效率得以提高，企業能獲得更大的利益，人們的生活也會因此而變的更好。

人們在解決某項具體任務時往往只想到公共部門和私營部門兩大類實際上是不合適的。通過美國各州的案例我們可以知道，許多社會性服務往往是非盈利機構做的更好。非盈利性并不就是意味著其成員絲毫不享有報酬，他們也會有薪酬和收益，盡管它們是私人擁有或控制的，但同時是為滿足公眾的或社會的需而存在的，正是因為其這個特征，所以在面對社會性服務的時候，它既不會像盈利性公司一樣狂斂財富，也不會像政府機構一樣大手大腳。這樣，當政府逐漸把自己提供一切服務的功能轉向更多的催化作用時，就會更加依賴第三部門，而當第三部門在處理某些問題上證明無能為力時，政府才會參與。

對于政府改革中掌舵作用這個原則，我們既要打破傳統觀念，不再一味地分割公共部門和私營部門;同時還要更加注重第三部門的作用，甚至于可以將掌舵的資格也承包出去，政府僅僅成為調控者。充分發揮志愿者的作用，提高構建社區自治程度，加大對非營利性組織的支持，讓社會和市場充分運轉起來，政府起到更好的催化作用！

簡言之，政府起掌舵作用意味著政府要“少管”少微觀直接干預，許多服務性質的工作交由社會去做，讓其競爭，以達到更好的服務效果;但同時，政府又需要去宏觀調控，對于任何承包出去的服務，最終的決策權仍掌握在政府手中。其實就是希望構建一個“治理”的政府，社會由下至上的管理，社會能夠自治，政府能夠管控，既保障民主，又提高效率！

二、有預見的政府：預防而不是治療

傳統官僚政府致力于與問題作斗爭。為了對付疾病，政府會為保健服務籌措更多資金;為對付犯罪，政府會撥款雇傭更多的警察;為同火災作斗爭，他們會購買更多的消防車。其實這兩者是相互關聯的，當傳統政府能力不斷擴張，能夠提供更多服務的時候，他們會不斷發展解決問題的技術。比如面對火災時，他們傾向于將消防部門專業化，研究出更為專業的撲滅火災的技術。但他們卻忽略了最重要的一點，那就是預防。

1、為什么要建立預見性的政府：

如果不去預先考慮未來的問題和機會，必然會從危機走向危機。就我們自身而言，這一道理幾乎算是金科玉律了，那么放在政府這里，不也是同樣的理解嗎？如果政府不去事先預見的話，我們的政治制度就會變成“未來盲”。而在一個這樣變化迅速而驚人的時代，“未來盲”就顯然是個致命的缺點。

書中為此舉了一系列美國各州的具體事例，我不需要過多贅述了。對于這個原因的解釋也很明晰，但我在這部分想強調的是“未來盲”對于我國政治體制改革的警示。我們其實現在面臨著同樣的困境，針對癥狀會花費大量的人力物力財力，不斷去提供新的服務。可真正去預防時則顯得資金匱乏。監獄、防火、福利保障等都是非常明顯的例子。“未來盲”并不單單是解釋建立遇見性政府的原因，同時也是我國面臨的一個重要挑戰！為了避免出現這一狀況，我們就必須去預防而非治療，以免深陷危機之中無法自拔。所以接下來，我就想談談到底該怎么做。

2、怎樣去預防、構建預見性政府：

什么樣的政府是預見性的政府呢？總的來講就是兩點，他們使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療;他們在做出決定時盡一切可能考慮到未來。所以接下來我就分別詳細談談這兩點。

（1）預防是解決問題而不是提供服務：

預防也是解決問題的一種方式，且是一種更好的方式。政府為了處理火災而購買更多的消防車的這種做法不是在解決問題，而是在提供服務，提供給居民處理火災的服務。而用什么預防解決問題呢？同樣以火災為例，如果最初就能夠把錢花費在預防上，而不是對火災做出反應上，即根本上就規避了它的發生。至于預防的措施則是多種多樣的，可給我國以借鑒的就比如波士頓和紐約的方法：通過研究起火類型、空房率和稅收拖欠來減少縱火率，然后在好像有縱火可能的地區進行干預。

（2）用預見治理，去預料未來：

在預防的基礎上更進一步，就是能夠去預料未來。盡管這在短期行為的政治環境中是十分困難的，可是面對復雜多變的時代狀況而言，這也是非常必要的。政府不能總等到問題在手中堆積成山的時候才決定采取什么樣的行動，政府需要的是考慮好以后會怎么樣，去未雨綢繆和預料未來。工業時代的政治制度是對大眾群體社會的需要做出反應，而現今的大眾社會是分裂的，所以我們的政治制度就會疲于應付非群體性的一系列活動、輿論等浪潮。

我國的政府現在面臨的社會現狀與書中所述一致，我們在深化政治體制改革時非常關鍵的一點就是訓練一種預料未來的能力。而關于預料未來的具體方法就如同書中所開出的處方一樣。其一是建立未來委員會。未來委員會是指建立一種程序，通過這個程序公民們可以分析趨勢，形成未來的供選擇的方案，并為社區提供建議和目標。盡管它建立的目標是服務于社區治理，與我國不夠完善的基層自治還不太能相適應，但也并不妨礙我們將其運用到我國的政治生活之中，我之所以這樣講是源于我國的基層自治現在正是在不斷完善的過程中，而目前提倡的“治理”也正是基于一種由下而上的社會自治模式，所以引入未來委員會這一程序可以有助于社區治理的健全與發展;其二是戰略規劃。書中的這個提議其實與我國的五年規劃本質上是相同的，并且我認為我國這點做得甚至比美國更好，因為我國權力更為集中，利益集團的分化影響不像美國那樣嚴重，所以更能夠達成一致，制定戰略目標并順利推行;其三就是經濟層面的借鑒，例如進行長期預算、跨部門預算、建立意外事故或“未雨綢繆”基金和為長遠打算的會計制度。按照馬克思主義的觀點，政治和經濟通常是密不可分的，政府的決策想要得以持續性的推進，那么就勢必需要資金的保障及支持，同樣，在對未來政治形勢進行預估的時候，與之相伴的就是做好各項經濟指標的預估。

所以，單就預見政府這一改革方向而言，我們在預見中可以發現變革政治體制的重要性，而不是在強力約束官員上下過多的功夫，結果過猶不及，適得其反。我們需要的是讓我們的政治制度能夠在社會大眾碎片化的聲音中篩選出共同利益，并以此建立相應的政治程序，將不同群體的意見結合起來，推敲出集體對未來的看法。真正實現一種“有預見的民主政治”。

三、小結

本書撰寫的宗旨是向讀者提供一個思維，那就是美國政府已經深陷在麻煩之中，而選擇只有一個，就是改造。但是缺乏一種新思維讓改造無法向前，書中就是展現這樣一種新的思維，希望借此打開改革美國政府的一扇扇大門，從小村莊到聯邦官僚結構實現一個范例的轉變。

他山之石，可以攻玉。我們可以借助本書中提供的路線圖來改造我們的政府。關于我國政府現在面臨的問題我在上文也都分析過了，我認為一切的病根就在體制之上，在我看來我國政府現在最迫切需要改革的方向就是我本文論述的這兩大方面，即讓政府去掌舵而非提供服務，起到催化作用。以及努力構建一個能夠具有預見性的政府，能夠對社會、政治、經濟各個領域做出戰略性的規劃。其實老實講，我想了很久也沒能想到具體的堪稱完美的改革方案，但也還是略微提一下我的幾點思考建議：其一是，要去精簡官僚體制的機構，精簡人員，落實責任到人的同時賦予其相應的權力，做到權責一致;其二是轉變政府職能，減少其不必要的審批權力，割斷政治和經濟之間的無謂聯系，防止權力尋租的出現，構建服務型政府，掌舵而非劃槳;其三是對社會反映的各個聲音都有所了解并加以思考，把握群眾的共同利益，努力發展一種“前瞻性”的民主政治！

最后，盡管我國政府目前在改革過程中又不斷發現新問題，每一項改革措施也不都是完美的，但我認為總體情況還是樂觀的。我們現在走的是發展型國家的必經之路，我們的思想認識是客觀的，改革方向是正確的，政治體制的根基也是穩定的，改革中所有的陣痛也都是必要的。相信我國政府一定會克服政治體制改革攻堅時期的困難和挑戰，跟上時代的腳步，滿足社會和經濟大踏步對政治提出的新要求，實現有力政府、民主政治、和諧社會的偉大目標！

參考文獻

[1]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府[M].上海：上海譯文出版社，2013-7.

作者簡介： 齊婉兵 ，外交學院，科學社會主義與國際共產主義運動專業研究生