“城市的土地屬于國家所有”的憲法內(nèi)涵闡釋

一、“國家所有”的邏輯構(gòu)成

（一）“國家”的概念

“國家”一詞由“國”和“家”組成，從詞的起源來看，西周時(shí)期“國”與“家”同樣都是諸侯和大夫的封地，區(qū)別在于其范圍大小不同，隨著周天子統(tǒng)治的衰敗，諸侯各國雄起爭霸，“國家”一詞開始興起。“家”本意為人的居所，另一意思是家庭和家族，這兩重含義都可理解為私人領(lǐng)域，“國”“家”連用為“國家”意味著國家是整合了所有家族的政治實(shí)體。①在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中，“國家”逐步發(fā)展成為個(gè)人權(quán)利的集合，國家主權(quán)是社會(huì)契約存在的產(chǎn)物。政治學(xué)家認(rèn)為：“‘國家一詞可以指一種歷史實(shí)體或一種哲學(xué)思想，一種人類共同體的持久形式或一種特定的當(dāng)代現(xiàn)象……國家要求共同體與領(lǐng)土之間有一種固定的聯(lián)系……它建立或形成了人類與其占有物之間的固定關(guān)系……它預(yù)先設(shè)定了一個(gè)有序權(quán)利或統(tǒng)治形式，或人們之間的命令與服從關(guān)系。”②探討我國土地國有條款中的“國家”的含義，那就需要把“國家”放到憲法中去考慮。在我國憲法中，含有“國家”一詞的條文有50條，影響著我國整體政治法律制度的設(shè)計(jì)。通過以上分析，我國憲法典中的“國家”可以概括為三方面內(nèi)容：一是體現(xiàn)國家與領(lǐng)土之間關(guān)系的中央與地方關(guān)系，二是體現(xiàn)國家與公民關(guān)系的政府與人民之間的關(guān)系，三是體現(xiàn)國家與人們經(jīng)濟(jì)關(guān)系的國家經(jīng)濟(jì)制度，③ “城市的土地屬于國家所有”這一條款，確定了國家對地方城市土地的所有，并且根據(jù)憲法第10條第5款的規(guī)定，國家權(quán)力機(jī)關(guān)還必須充分保障土地的合理利用。同時(shí)需要明確的是，行政機(jī)關(guān)作為國家行使權(quán)力的代理人，它對于城市土地只起到管理的作用，而不對城市土地直接享有所有權(quán)。

（二）“所有”的概念

所有表示一種財(cái)產(chǎn)歸屬狀態(tài)，其載體是國家。“所有”是伴隨著財(cái)產(chǎn)的積累產(chǎn)生的，當(dāng)社會(huì)財(cái)富增多時(shí)，人們產(chǎn)生對財(cái)產(chǎn)的占有欲，“所有”應(yīng)運(yùn)而生。但是所有并不等于所有權(quán)，在羅馬法理論中，所有人的權(quán)利具有絕對性和排他性。④如果將土地國有條款中的所有看作所有權(quán)，亦即將國家看作是城市土地的所有權(quán)人，那么對于城市中集體土地的存在就必然無法解釋，城市建設(shè)中集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地也無需經(jīng)過正當(dāng)程序即可直接依據(jù)憲法第10條第1款的規(guī)定直接轉(zhuǎn)化，這與我國憲法第10條第3款：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”的法律目的相違背，只要將城市范圍不斷擴(kuò)大，集體土地一旦進(jìn)入城市規(guī)劃的范圍自動(dòng)轉(zhuǎn)化為國有，那么土地征收條款也無需存在，甚至于“公共利益”的概念范圍都可以以推進(jìn)城市化建設(shè)、推動(dòng)國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由任意界定。土地國有條款中的“所有”，僅僅是確定了國家對城市土地的一種權(quán)力歸屬狀態(tài)，而非私法領(lǐng)域中的所有權(quán)概念。

二、土地國有條款原旨主義解釋

（一）以憲法文本為中心

“在各種各樣關(guān)于法律的研究中，法教義學(xué)是一種最古老的法律研究。……法教義學(xué)以特定國家的現(xiàn)行有效的實(shí)在法為研究對象，生產(chǎn)關(guān)于實(shí)在法的意義或內(nèi)容，并將其體系化。”作為法學(xué)最初形態(tài)的法教義學(xué)，“將特定國家現(xiàn)行有效的實(shí)在法作為其不容懷疑的合理的研究前提或研究對象。”⑤憲法學(xué)作為法學(xué)的組成部分，以憲法文本為核心解釋憲法規(guī)范更是應(yīng)有之意。雖然明確以憲法文本為核心解釋憲法，但對憲法文本的解釋視角也是百家爭鳴。美國聯(lián)邦大法官斯卡里亞認(rèn)為，憲法解釋中的最大爭議，不是“制憲者意圖”與“憲法文本的客觀含義”的爭論，而應(yīng)當(dāng)是憲法文本的“原始含義”與“當(dāng)今含義”的爭辯。“制憲者意圖”亦即代表了制憲時(shí)代人們對憲法文本的普遍理解和接受，而隨著時(shí)代的發(fā)展，某些概念被時(shí)代賦予了新的內(nèi)涵，人們在新時(shí)代背景下對憲法文本的理解有區(qū)別于制憲時(shí)代，但是，不管是“原始含義”或“當(dāng)今含義”，都代表了當(dāng)時(shí)以及今下人們對憲法的理解，都具有正當(dāng)性。以憲法文本的“原始含義”為背景，可以更好地探究在新時(shí)代發(fā)展下的“當(dāng)今含義”。

（二）我國土地國有條款的制定及發(fā)展

1982年憲法修改委員會(huì)秘書處擬定的《中華人民共和國憲法修改草案（討論稿）》明確規(guī)定城市的土地屬于國家所有，其他一切土地屬于國家或集體所有，并且指出該條款是“新增加的”，而“這些規(guī)定是我國實(shí)際情況的反應(yīng)”。⑥彭真同志在第五屆全國人大第五次會(huì)議上所作的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中解釋說：“關(guān)于土地的所有權(quán)問題，憲法修改草案從我國的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)，作出了明確規(guī)定。”⑦可以看出，1982年憲法新增的土地國有條款在當(dāng)時(shí)是一種對我國現(xiàn)實(shí)情況的反映，即對當(dāng)時(shí)憲法修改時(shí)所確定的城市的土地屬于國家所有的確權(quán)。

在1982年修改憲法時(shí)，對于城市土地屬于國家所有并未產(chǎn)生較大爭議，爭論較多的是“城市”的范圍。 “城市土地是指城市市區(qū)的土地，不包括郊區(qū)的土地。”但是鎮(zhèn)的土地是否包含在內(nèi)頗有爭議。一種意見認(rèn)為“鎮(zhèn)的土地應(yīng)該和農(nóng)村、城市郊區(qū)的土地一樣看待”，另一種意見認(rèn)為“全國各地情況不一樣，有些真的規(guī)模已相當(dāng)大，且還在進(jìn)一步發(fā)展，甚至相當(dāng)小型或中型城市，再把它和農(nóng)村、城市郊區(qū)一樣看待，顯然是不合適的。”憲法修改委員會(huì)采納了第二種意見，認(rèn)為“個(gè)別較大的鎮(zhèn)的土地是包括在城市市區(qū)的范圍內(nèi)”的。⑧但是城市的范圍仍不明確，市區(qū)與郊區(qū)的界定以及較大的鎮(zhèn)的含義都具有模糊性。全國人大常委會(huì)制定的《土地管理法》第8條：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”，將憲法第10條第1款中的“城市”限縮為“城市市區(qū)”。綜合我國憲法和其他相關(guān)法律對城市土地國家所有的規(guī)定，都只籠統(tǒng)的將城市市區(qū)的土地劃歸國有，將城市郊區(qū)的土地國有作為例外。但是對城市市區(qū)并沒有一個(gè)明確具體的定義。1989年全國人大常委會(huì)制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第3條第2款規(guī)定：“本法所稱城市規(guī)劃區(qū)，是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。”2007年修正后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條規(guī)定：“本法所稱的規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。”可以看出我國城市規(guī)劃區(qū)由之前的市區(qū)、近郊區(qū)和需要規(guī)劃控制的區(qū)域，變?yōu)榻ǔ蓞^(qū)和必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。市區(qū)并不等同于建成區(qū)，因?yàn)榻ǔ蓞^(qū)不只包括城市，還包括了鎮(zhèn)和村莊。所以城市中出現(xiàn)集體土地并不必然違反我國憲法第10條第1款的規(guī)定，同時(shí)《城市房地產(chǎn)管理法修正案（草案）》第9條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國有土地后，該幅國有土地的使用權(quán)方可有償出讓，但法律另有規(guī)定的除外。”可以看出，我國城市中存在的集體土地，從空間上看并不違反我國憲法第10條第1款的規(guī)定，它并不包含在土地國有條款中城市的內(nèi)涵中，其存在具有正當(dāng)性。

同時(shí)，從時(shí)間效力上看，由于土地國有條款在制定時(shí)是對當(dāng)時(shí)土地現(xiàn)實(shí)的一種確權(quán)。是歷史時(shí)期的產(chǎn)物。但是隨著社會(huì)發(fā)展，城市范圍不斷擴(kuò)大，這種確權(quán)對于擴(kuò)建后的城市市區(qū)的土地則不包括在內(nèi)。因?yàn)椋绻麑U(kuò)建后的城市市區(qū)土地直接轉(zhuǎn)為國有，那么我國憲法第10條第3款的土地征收規(guī)定就沒有存在的必要了。并且，如果直接肯定擴(kuò)建后的城市市區(qū)土地為國有，那么在城市建設(shè)需要土地時(shí)，行政機(jī)關(guān)以為了城市發(fā)展為由的“公共利益”需要，直接將集體土地納入城市規(guī)劃區(qū)的現(xiàn)象會(huì)出現(xiàn)，這種“征地”不具有程序正當(dāng)性，也難以維護(hù)被征地者的合法權(quán)益。

三、結(jié)語

通過對現(xiàn)行憲法第10條第1款的分析，該條款應(yīng)當(dāng)是一條憲法原則規(guī)范，不僅是對立憲時(shí)城市土地國家所有的確權(quán)，同時(shí)也對未來“城市”的土地屬于國家所有起到規(guī)范、指引作用。該規(guī)定實(shí)際上是對中華人民共和國成立以后城市土地國有化的歷史事實(shí)的確認(rèn)，應(yīng)當(dāng)對其做政策性的解讀。同時(shí)，必須厘清集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)化條件，避免在城市化發(fā)展進(jìn)程中將集體所有土地隨意變?yōu)閲宜卸趾r(nóng)民的土地權(quán)益。

注釋：

①參見金觀濤、劉青峰：《觀念史研究》，法律出版社2009年版，第229-251頁。

②轉(zhuǎn)引自[英]戴維·米勒、韋農(nóng)·波格丹諾：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》（修訂版），鄧正來編譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第793頁。

③參見韓秀義：《人民政協(xié)本體意涵的憲法學(xué)闡釋——以“一體二元三維”為框架》，法律出版社2016年版，第96頁。

④參見肖厚國：《所有權(quán)的興起與衰落》，山東人民出版社2003年版，第56頁。

⑤舒國瀅等：《法學(xué)方法論》，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第3-7頁。

⑥參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2003年版，第388頁。

⑦彭真：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》（1982年11月26日代表憲法修改委員會(huì)向五屆人大五次會(huì)議所作的報(bào)告）。

⑧參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第195頁。

作者簡介：劉楊，女，1994，漢族，山東省濰坊市，在讀研究生，遼寧師范大學(xué)，116029，憲法學(xué)與行政法學(xué)