論脫貧攻堅與鄉村振興的有機銜接

摘要：脫貧攻堅與鄉村振興分屬于政府的不同部門，形成了兩大不同的組織體系和運行體系。當前正值脫貧攻堅與鄉村振興的轉換期，基于脫貧攻堅與鄉村振興具有內容的一致性、功能的互構性、價值的一元性和主體的共通性，本文從“目標替代”的視角提出了脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接路徑的建議：及時總結經驗和教訓，在學習借鑒上銜接;保持政策的連續性，在制度設計上銜接;繼續提升農村基礎設施，在發展基礎上銜接;打造新型產業鏈，在產業發展上銜接;加快提升人居環境，在生態宜居上銜接;強化內生動力，在鄉風文明上銜接;加強黨建引領，在組織振興上銜接。

2015年11月29日，中共中央國務院發布了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，要求確保到2020年，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。2017年10月的中共十九大再次重申“堅決打贏脫貧攻堅戰”，與此同時，十九大提出“實施鄉村振興戰略”。2018年1月2日，發布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》。可以預計的是，全國各?。ㄖ陛犑?自治區）全面完成脫貧攻堅任務沒有任何疑慮。但是，脫貧攻堅的階段性任務完成以后，隨著精準脫貧政策大部分退出，如何鞏固脫貧成效、防止返貧是一個亟待研究的問題。立足于解決“三農”問題，中央接連出臺了脫貧攻堅和鄉村振興兩個重大戰略部署，對于貧困縣而言，該如何處理這二者的關系呢？本文對此進行了初步的探討。

一、及時總結經驗和教訓，在學習借鑒上銜接

脫貧攻堅與鄉村振興盡管在時間、空間、主體等方面具有較大的差異性，但是在內容上相近、功能上互構、價值上相同、機制上耦合，本質上是一種共生共存共促的關系。2014年以來精準脫貧的經驗教訓和2018年啟動的鄉村振興的經驗教訓值得二者相互借鑒。

精準脫貧是新時代我黨政治路線的重大實踐，經過5年的努力，貧困縣、貧困村的道路、水電、通信、教育、衛生等基礎設施得到重大改善，農村產業獲得新的發展，貧困戶的收入和生活得到顯著提升，部分農村的凋敝面貌大為改觀。盡管四川作為貧困人口大省，兼具少數民族、集中連片貧困、深度貧困地區等特征，脫貧攻堅的任務十分繁重，但是經過全川干部群眾的努力，脫貧攻堅的成效顯著，積累了不少好的經驗，值得鄉村振興借鑒。例如，四川省在精準脫貧中的這些經驗值得鄉村振興借鑒：（1）政治占位高，始終把脫貧攻堅作為頭號政治任務來抓，當作“天大的事”，使出“天大的力”，盡到“天大的責”，各級黨政一把手站位一線攻克堡壘;（2）系統設計優，精心設計領導推動機制、工作調度機制、資金投入機制、內力激發機制、問題排查機制、工作激勵機制、督查問責機制和考核評價機制等，減少了“精英俘獲”“形象工程”等制度性交易成本，有效提高了扶貧效率;1（3）主攻方向明，堅持把產業扶貧作為脫貧攻堅的重要抓手和主攻方向，既引進有實力的龍頭企業，充分發揮企業的帶動作用，也因地制宜發展小庭院、小養殖、小買賣、小作坊，推動形成各類特色富民產業競相發展、遍地開花的良好格局;（4）風險防控嚴，不僅在扶貧政策層面加強風險防范設計，在具體工作中也隨時注意防控，形成事前、事中、事后全過程、立體化防控體系，經常性糾偏堵漏反腐。

脫貧攻堅中也存在一些問題，需要在鄉村振興中予以汲取和修正。例如，（1）由于系統設計不足，在精準脫貧初期存在目標不明確，重點不突出，機制不順暢等問題;（2）重表格、重數據、重材料，存在形式主義的傾向，基層干部疲于應付各種考評、各種報表，大幅增加了基層干部的工作量;（3）有的地方急于求成，急功近利，直接送錢送物，滿足于數字上超越貧困線即可，忽視精神脫貧，忽視產業和收入的可持續性。

二、保持政策的連續性，在制度設計上銜接

精準脫貧的各項政策在2020年要基本退出，雖然各地都采取了相應措施來建立長效機制，但是由于一些地區還沒有根本改變農村空心化、產業脆弱、集體經濟薄弱等現狀，而且一些地方為了兌現脫貧目標大量舉債，地方債務高企，因而持續脫貧還是存在一定困難，這有待于鄉村振興在制度設計上持續跟進“政策紅利”，在脫貧道路上再走一程。

一是在實施 “鄉村振興”戰略中，將“精準脫貧”作為“鄉村振興”的重要一項內容納入系統設計中，從政策和資金上優先支持“鄉村振興”中的“精準脫貧”工程和項目，確保2020年全面脫貧。對于需要政策兜底的貧困戶（如殘疾、重病、無勞動能力等）繼續在鄉村振興中實施兜底政策，確保不返貧;對于需要后續資金維持、維修的基礎設施，應該在鄉村振興的政策設計中明確支持。

二是鄉村振興要積極面對和解決精準脫貧可能遺留下來的問題，對于精準脫貧中沒有實施完畢的項目，或者還有價值擴大規模的項目，應該在鄉村振興中繼續實施和鞏固，既使鄉村振興與脫貧攻堅一脈相承，又相互協調補位，努力將一張藍圖繪到底。

三是在鄉村振興的制度設計中延續精準脫貧的系統思維和精準思維。實事求是地說，在精準扶貧初期，由于系統設計不足，導致2014年的扶貧效果不顯著，鄉村振興務必汲取這個教訓，在系統設計、精準設計上下功夫。

三、繼續提升農村基礎設施，在發展基礎上銜接

農村基礎設施都是脫貧攻堅和鄉村振興的基礎性條件，近年來，貧困地區的醫院、學校、水、電、路、網等基礎設施得到較大改善，但是部分貧困縣和貧困村的基礎設施還比較差，建議在鄉村振興中進一步提升。

一是加強大通道建設。從全省來看，絕大多數深度貧困縣與縣外連接大城市、大市場的大通道還沒有建成（突出表現在沒有通高速公路或者鐵路），還沒有能力直接融入區域性經濟圈，因此要進一步加強藏區、彝區、烏蒙山區和秦巴山區的高速通道建設，基本做到縣縣通高速公路（鐵路）。

二是延伸斷頭路，拓寬產業路，形成縣內交通環線，給鄉村道路配備相應的維護資金和維護人員，延長道路安全使用壽命，切實保障道路暢通。

三是進一步加強烏蒙山區（特別是喀斯特地區）、彝族和藏族高山地區的生活用水和生產用水，切實保障生活用水安全，生產用水便利。大力發展高效節水灌溉，著力解決農業灌溉 “最后一公里”問題。

四、打造新型產業鏈，在產業發展上銜接

在鄉村振興二十字方針中，產業興旺排在首位，與產業扶貧高度契合。通過對農業多功能性的有力挖掘和一二三產業融合，可以極大延伸產業鏈，為產業脫貧的長久有效提供保障。

一是針對產業扶貧中資金不能整合使用、項目配套資金缺乏、扶貧資金的投放偏重短期回報、插花村產業項目資金短缺、品牌化程度低、集體經濟薄弱、可持續發展能力弱等等問題，一個關鍵之舉是打破區域壁壘、產業壁壘，推動形成一批特色優勢明顯的全鏈條、高質量、高效益的現代農業產業集群，實現區域產業協同發展。

二是發揮農業基礎性作用，用工業化理念謀劃農業，充分利用貧困地區的特色農業和獨特資源，形成三次產業的良性循環，完善價值鏈，提升利益鏈，著力推動農業由增產導向轉向提質導向。根據貧困地區的資源特色，積極開展優質糧油、薯類、蔬菜、水果、食用菌、花椒、核桃、蠶桑、竹木、茶葉、油橄欖、油茶、中藥材、生豬、肉牛、肉羊、肉兔、淡水魚、小龍蝦等全產業鏈建設，形成生產基地、旅游目的地、大型超市和高檔餐館的食材來源地以及農產品加工園區的有機融合。

三是在貧困地區做大做強一批農產品公共品牌、企業品牌和產品品牌，優先創建一批省級有機產品認證示范區和農村產業融合發展示范區、特色農產品優勢區、國家地理標志保護示范區、知名品牌示范區。

五、加快提升人居環境，在生態宜居上銜接

提升人居環境是脫貧攻堅和鄉村振興的共同內容和共同目的。雖然2018年四川省異地扶貧搬遷入住52.1萬人，比搬遷前的人居環境有較大改善，但是不少貧困人口仍然集中在人居環境比較差的地區。鄉村振興要建設 “業興、家富、人和、村美”的幸福美麗新村就必須要解決上述問題。建議各地可以因地制宜創新“生態保護+”模式，分類推進彝家新寨、藏區新居、巴山新居和烏蒙新村建設，努力建設生態宜居型村莊。

一是積極推行“生態保護+污染治理”模式，以農村垃圾、污水治理、“廁所革命”為重點，貫徹落實農村人居環境整治三年行動方案，積極探索適合貧困地區生活垃圾治理方式，建立 “因地制宜、分類收集、村民自治、市場運作”的農村生活垃圾治理機制，持續推進生產生活方式清潔化。

二是探索實行“生態保護+農業旅養”模式，發揮貧困村遠離工業污染地的地理優勢，發展有機生態農業。開發生態旅游觀光、生態康養、休閑度假、特色餐飲、民族風情等，以生態保護輻射帶動第三產業的發展。

三是探索實行“生態保護+公益崗位”模式，通過生態補償、山林資源保護、退耕還林等環境保護工程，為貧困戶提供環保、治理等方面的公益崗位。

六、強化內生動力，在鄉村文明上銜接

解決群眾的內生動力既是精神扶貧的問題，更是鄉村振興面臨的現實問題。在調研中發現，不少地方的扶貧工作主要以扶貧干部和扶貧單位幫扶為主，一些貧困戶最關心的問題是“政府能給我多少”，而不是“我該怎么做才能早日脫貧”;有的地方急于求成，直接送錢給物，群眾的參與度不高，這將持續影響到鄉村振興中群眾內生動力的激發問題。反貧困涉及到底線公平問題，有一定的輸血是不可避免的;鄉村振興是小康基礎上的發展，只能是造血式的，對內生動力的要求更高。我們認為強化內生動力的關鍵之舉是純正鄉風，建議從以下幾個方面入手。

一是繼續實施教育扶貧，重塑耕讀文化，提高群眾的整體素質，特別是瞄準貧困家庭的子女，控輟保學，資助職業教育，扶持高等教育，提高就業本領，阻隔貧困代際傳遞。

二是廣泛開展農村精神文明建設主題活動，倡導科學文明生活，鞏固和加強農村思想文化陣地建設，加快推進文明村鎮創建和鄉風文明建設主題活動，特別是深入推進移風易俗，遏制婚喪嫁娶大操大辦、厚葬薄養、人情攀比等陳規陋習，弘揚傳統優秀文化，積極打造村落博物館（檔案館），創建良好家風，涵育文明鄉風。

三是通過普法教育和道德建設，強化集體意識和團隊精神，對好吃懶做、違法亂紀的貧困戶采取“歇幫”，取消福利待遇，張榜公示等懲戒手段，同時樹立勤勞脫貧致富的典型，堅決遏制和避免獎懶罰勤現象。

七、加強黨建引領，在組織振興上銜接

黨建引領是脫貧攻堅和鄉村振興的組織保障。貧困村存在一個共同的特征：基層黨建水平較低，集體經濟力量薄弱，村民致富難。在實地調研中，有48%的受訪村干部“不清楚鄉村振興戰略的內涵”，21%的受訪村干部在談及“如何銜接鄉村振興與精準扶貧”問題時表示“按照上面要求辦即可”。面對鞏固脫貧成效和鄉村振興的歷史使命，要求貧困地區在鄉村振興與精準扶貧工作實施過程中進一步加強黨建的引領作用，實現組織振興。

一是健全以黨組織為核心的組織體系，堅持鄉村振興重大事項、重要問題、重要工作由黨組織討論決定的機制。試行村黨組織書記在本鄉鎮內統一異地選派，阻斷優親厚友和沾親帶故的可能性，提高村書記的公信力。大力推行村 “兩委”班子成員交叉任職，有序推進黨組織按產業、區域聯建共建。糾正重表格、重數據、重材料的形式主義傾向，減少各種考評、各種報表，給村干部減負，讓他們更多地深入群眾，在實干興村中提高威信、提升影響。

二是加強農村基層黨組織隊伍建設。注重從本村致富能手、外出務工經商人員、本鄉本土大學畢業生、復員退伍軍人黨員中培養選拔，選優配強村黨組織領導班子，徹底改變村干部“年齡大、學歷低、能力弱”的現狀。在當前的脫貧攻堅中，村干部由半脫產完全變為全職工作，因此與派駐工作組相比較，當前最重要的是尊重村干部的勞動，建立和完善村干部報酬保障機制、教育培訓培養機制，盡快落實從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮機關公務員、招聘鄉鎮事業編制人員制度。

三是借鑒扶貧攻堅中選派第一書記和駐村工作組的經驗，建立選派第一書記工作長效機制，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經濟薄弱村黨組織派出第一書記，對黨組織特別軟弱的村派駐工作組。

脫貧攻堅由扶貧開發部門牽頭，而鄉村振興由農業農村部門牽頭，組織體系、行為目標、任務重點各不相同，但是，從縣域發展的高度看，兩者之間本質上是一種共生共存共促的關系。對于未脫貧縣，在2020年以前，要堅定以脫貧為目標，著力解決“兩不愁三保障”的突出問題，逐漸把鄉村振興戰略的新要求充實到脫貧攻堅的任務目標，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，從生產、生活、生態、社會、政治五個方面整體推進，實現貧困人口的持續增收，促進農民的全面發展。

參考文獻

[1]莊天慧、孫錦楊、楊潔：《精準脫貧與鄉村振興的內在邏輯及有機銜接路徑研究》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2018年第12期。

作者簡介：羅華蘭（1972年——），女，苗族，四川成都市人，助理研究員，法學碩士，單位：四川省社會科學院法學研究所，研究方向：法理學、法社會學。